政治哲學論文- 大國的禍與福——關(guān)于國家結(jié)構(gòu)制度安排的一點隨想 .doc

政治哲學論文-大國的禍與福關(guān)于國家結(jié)構(gòu)制度安排的一點隨想一、引言既然我們的主題是“大國”，我不妨就大國的利弊發(fā)表一點淺見。中國無疑是一個正在崛起的大國。中國能否“和平崛起”，在很大程度上取決于它是否能揚大國之長，避大國之短，而這又主要取決于國家內(nèi)部的制度安排。不論版圖如何變化，中國幾千年來一直是一個名副其實的“大國”。自周天子以來，華夏文明在大多數(shù)時期都處于一個最高權(quán)力的統(tǒng)治之下。國家的統(tǒng)一有利于國內(nèi)的和平安定，使百姓免于各地諸侯為爭奪疆土所引發(fā)的戰(zhàn)亂之苦。但和平并不是沒有代價的。在人類的政治智慧沒有充分發(fā)展之前，國家統(tǒng)一只是簡單意味著最高統(tǒng)治權(quán)的集中；權(quán)力的集中也給權(quán)力的濫用造就絕好的機會，而權(quán)力的濫用反過來為社會動蕩埋下了伏筆。因此，原始意義上的統(tǒng)一未必能給社會帶來長久的和平。中國歷史上周而復始的動亂，也許可以作為這一論斷的見證。然而，如果制度設(shè)置得當，大國還是具備小國所不具備的好處。這也正是為什么美國在制憲時期選擇建立一個統(tǒng)一的聯(lián)邦大國，而不是一個諸多小國之間的聯(lián)盟。事實上，從美國制憲時期關(guān)于聯(lián)邦制國家形態(tài)的激烈爭論，我們已經(jīng)可以看到幾乎所有的支持和反對大國的論點。當然，這里的大國和小國之對比并不是指任何形態(tài)的國家之間的對比，而是指在其它方面都已經(jīng)實現(xiàn)“最優(yōu)化”的國家之間的對比；否則，對比一個專制大國和民主小國（或反過來）是沒有意義的。如果國家規(guī)模是比較的對象，那么其它方面的變量必須得到“控制”(control)。像漢密爾頓和麥迪遜這樣的聯(lián)邦主義的擁護者認為，即使在其它都已經(jīng)到了無可改善的地步，在聯(lián)邦制基礎(chǔ)上建立的大國還是比一個個分散的小國更優(yōu)越。顯然，制度的優(yōu)劣涉及到價值判斷，而價值判斷本身帶有主觀性。為了盡量避免主觀價值判斷所引起的不必要的爭論，我在這里盡可能采用沒有爭議的價值，譬如安全、繁榮和自由。如果其它方面一樣，我們一般不會反對一個更安全的社會是一個更好的社會，也不會反對一個更繁榮或更自由的社會是更好的社會。當然，爭論還是不可避免的，不僅因為這些目標本身可能發(fā)生矛盾如9.11事件的余波表明，安全可能意味著個人自由的部分喪失，而且因為可能還涉及到“誰的安全”、“誰的繁榮”或“誰的自由”等問題如伊拉克戰(zhàn)爭和朝核問題所顯示的，一個民族的自由和安全可能意味著另一個民族至少暫時不得不失去安全；“讓一部分人先富起來”可能意味著社會其它階層必須至少暫時忍受貧困。盡管難以避免不同價值以及不同主體的價值之間的沖突，我們還是不得不談?wù)撝贫鹊膬?yōu)劣問題。判斷價值沖突的存在只是表明我們不可能完全解決這個問題并平息其所引起的爭論。本文的主要是問題，除了“統(tǒng)一”、“團結(jié)”這些象征性意義之外，一個大國究竟能給我們帶來什么？本文的主要論點是，大國確實能帶來小國所不具備的“實利”，但并不是所有的大國都如此。中央和地方關(guān)系的制度安排確實關(guān)系到上述多少受到普遍認同的價值是否能夠?qū)崿F(xiàn)。如果制度安排不當，那么“統(tǒng)一”可能只是意味著專制，“團結(jié)”只是意味著城市可以更加堂而皇之地剝奪農(nóng)村資源。因此，我們的注意力應(yīng)該更多地轉(zhuǎn)向大國內(nèi)部的制度建構(gòu)，使之為我們帶來更多實際的福利。不論國家在歷史上是如何起源的，國家的正當性(legitimacy)必須從這里去尋找。二、安全與繁榮1安全一個政治學常識是，大國有利于國內(nèi)和國際安全。一般來說，國家所能調(diào)動的資源和國家規(guī)模成正比。和小國相比，一個大國更能夠集中足夠的社會和軍事資源，有效抵御外部侵略。同樣的理由也使大國能更有效地鎮(zhèn)壓國內(nèi)叛亂，維護社會秩序。這是因為暴亂通常一開始是局部性的，因而雖然地方政府可能不具備足夠的人力和物力平息當?shù)乇﹣y，但如果中央政府能夠及時利用全國資源調(diào)動足夠的兵力，那么它完全有可能將地方暴動扼殺在搖籃之中。因此，美國制憲者召開費城會議并最終建立一個更有效的中央政府，在某種意義上是對發(fā)生在波士頓的謝司叛亂(ShaysRebellion)的自然反應(yīng)。在一個更廣的意義上，國家可以被比喻為一個“保險公司”；國家越大，保險資本就越雄厚，因而能更有效地克服局部地區(qū)的天災(zāi)人禍。同樣重要的是，統(tǒng)一也減少了地區(qū)和地區(qū)之間的爭端及其最終上升為武力沖突的可能性。一個統(tǒng)一的國家通?？梢酝ㄟ^和平方式例如司法訴訟或中央?yún)f(xié)調(diào)解決地區(qū)沖突，并剝奪（或至少限制）了地方訴諸武力解決的權(quán)力。中國在春秋戰(zhàn)國時期之所以戰(zhàn)禍頻仍，就是因為諸侯分裂，而最終（盡管是在付出巨大的社會代價之后）的和平被認為是秦朝統(tǒng)一的最大功績。西方也是如此。美國在建國之后僅爆發(fā)過一次嚴重的武力沖突（1860-64年的南北內(nèi)戰(zhàn)）。與此相比，歐洲國家之間的戰(zhàn)爭頻繁得多。只是在第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著歐洲共同體等超國家政治實體的建立，西歐才迎來持久的和平。另一方面，國家掌握的權(quán)力未必會被用在正途上。國家權(quán)力越大，其濫用的可能性就越大，對個人自由就越危險。如果一個國家缺乏民主機制，那么國家規(guī)模越大，就越容易維護專制統(tǒng)治，鎮(zhèn)壓平民以合法或暴力形式的請愿或抗議活動。這個道理和上述完全類似。在這個意義上，大國顯然是一面“雙刃劍”。國家權(quán)力只是為安全保障提供了一種能力，但不受控制的國家權(quán)力未必會為個人安全提供可靠的保障。要保證大國給我們帶來更多的福而不是禍，國家權(quán)力必須受到限制；否則，這個至高無上的不受限制的龐然大物揮舞著鋒利無比的劍，后果是極為可怕的。一種最重要的限制就是實行民主代議制度，保證掌握國家權(quán)力的人受到社會的控制。但只有民主制度是不夠的，因為人民代表還是會濫用權(quán)力，產(chǎn)生“多數(shù)人的暴政”。另一種更直接的限制是采取有限政府原則。盡管在理論上不排除單一制國家也采納這種原則，蓋由于只有聯(lián)邦制才真正面臨在憲法上的分配中央和地方權(quán)力的問題，目前只有聯(lián)邦國家實行了有限政府原則。1一部有限政府的憲法將國家權(quán)力限制在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)，并通常通過司法審查制度在個案中界定政府是否侵越了其憲法權(quán)限，從而有效控制了國家權(quán)力的濫用。如果沒有限制權(quán)力的有效機制，那么大國未必意味著社會的福音。2經(jīng)濟繁榮國家統(tǒng)一對于經(jīng)濟發(fā)展具有積極意義，因為國家版圖的大小往往決定著市場規(guī)模。如果能夠保證國家內(nèi)部取消所有的貿(mào)易障礙，那么不同地區(qū)之間的自由貿(mào)易應(yīng)當能夠促進整個國家的經(jīng)濟發(fā)展。在這個方面最顯著的例子是美國聯(lián)邦憲法的“州際貿(mào)易條款”（第一章第八節(jié)第三款）。這個條款不僅明確授權(quán)聯(lián)邦政府干預涉及到多個州的貿(mào)易往來，而且還隱含了禁止各州對外州貿(mào)易進行不正當限制。這個條款后來證明意義重大，因為它有效防止了地方歧視和保護主義，從而打破了地方界限，形成了美國大陸的共同市場，促進了美國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。與此相比，國家和國家之間的貿(mào)易壁壘只有通過雙邊條約才能消除，而條約的簽訂是一個冗長、復雜并充滿變數(shù)的外交過程，其實施得不到法律的充分保障，且將隨著參與國家的增多而變成一個困難得不可行。2當然，籠統(tǒng)的政治統(tǒng)一未必意味著市場規(guī)模的擴大。包括中國在內(nèi)，一些國家的憲法和法律并沒有明確禁止地方保護主義，或即使存在了明文禁止，也缺乏切實可靠的保障機制，因而享受不到統(tǒng)一所能帶來的經(jīng)濟利益。盡管中國是一個單一制國家，但地方保護主義現(xiàn)象仍相當嚴重。事實上，由于中央部門規(guī)章和地方性法規(guī)或規(guī)章的法律位階不明確，中國至少在理論上允許地方規(guī)定在某些情況下偏離中央的統(tǒng)一安排。在實踐上，中國目前還缺乏一套防范地方保護主義的有效制度，因而在統(tǒng)一的表面下仍然相當普遍地存在著法律和市場的割裂。最后，絕對的統(tǒng)一未必有利于經(jīng)濟發(fā)展，反而有可能不顧地區(qū)差異搞“一刀切”，從而給經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來負面作用。尤其是地方可能存在著特殊需要，通過地方政府來保護當?shù)卣J為重要的健康、安全、環(huán)境或道德價值?！敖y(tǒng)一”并不是要消除這些合情合法的地方差異，而只是要避免地方保護主義（尤其是對全國經(jīng)濟發(fā)展）造成有害影響。3為了保證中央干預的基本理性，統(tǒng)一是建立在中央和地方權(quán)限獲得清楚界定的前提之上的。只有將中央權(quán)力限制于具有全國影響的事項范圍內(nèi)，才能避免出現(xiàn)過分統(tǒng)一的弊端。因此，經(jīng)濟改革要求同時建立起兩條憲政基本原則以及貫徹這些原則的有效制度。第一，憲法應(yīng)該將中央權(quán)力限制在一定的授權(quán)范圍內(nèi)，超越憲法權(quán)限的中央規(guī)定在法律是無效的。第二，在憲法授權(quán)的有限范圍內(nèi)，中央權(quán)力是最高的，地方政府不得以任何方式抵觸或侵越。要在實踐中貫徹這些基本原則，必須建立司法審查制度，否則就難以界定中央和地方的權(quán)限。三、自由大國和自由之間的關(guān)系看上去不太好理解，但是如果制度設(shè)計合理的話，大國確實有助于保障個人自由。所謂在這個意義上“合理”的制度設(shè)計，就是指的聯(lián)邦制。但是即使那些不實行聯(lián)邦制的大國也會在一定程度上感受到聯(lián)邦制的這種優(yōu)點，因為“天高皇帝遠”統(tǒng)治的難度將使一個單一制大國不得不容忍一定程度的地方自治，盡管這種自治可能只是一種自然現(xiàn)象，而未必是制度設(shè)計的本意。畢竟，強制性的統(tǒng)一在一個小國更容易。例如在薩達姆的統(tǒng)治下，伊拉克對不同政見的壓制達到了極點。在1995年的總統(tǒng)“選舉”中，全國只有不到0.05%的選民投了薩達姆的反對票，而這些人在選舉之后很快失蹤了。在2002年的選舉中，全國上下老老少少全部投了薩達姆的贊成票，竟然沒有一張反對票！設(shè)想伊拉克是像中國這么大的國家，那么即使某些地區(qū)的專制可以登峰造極，但要在全國范圍內(nèi)維持如此極端的高壓統(tǒng)治無疑是極為困難的。根據(jù)孟德斯鳩的傳統(tǒng)學說，小國適合民主，大國則適合君主專制。4大國的中央專制固然不利于保護人的自由，但美國制憲者認為純粹的小國民主也未必是自由的天堂。從蘇格拉底之死和希特勒上臺都可以看出，民主有時候可能犯錯誤，甚至是嚴重錯誤。因此，如何在民主的基礎(chǔ)上制約民主？美國對這個問題的答案是“以毒攻毒”，將大國和小國的特征糅合到一起，建立了聯(lián)邦復合體制。5當然，作為一個統(tǒng)一的國家，聯(lián)邦終究是一個“大國”盡管聯(lián)邦大國和傳統(tǒng)意義上的中央集權(quán)國家是根本上不同的兩回事。美國制憲者創(chuàng)造性地認為，建立在聯(lián)邦制基礎(chǔ)上的大國比民主小國更有利于保障個人自由。聯(lián)邦制回避了簡單中央集權(quán)的弊端，將國家的大部分權(quán)力下放到州和地方。另一方面，地方自治并不是絕對的，任何地方政權(quán)都中央政府和其它地方的牽制。如果一個州通過了壓制自由的法律，那么這個州的居民即使沒有別的辦法還可以“用腳投票”，遷徙到更為寬容的鄰州去。如果各個州成了一個個獨立的國家，建立起邊境關(guān)卡，那么情況就大不相同，連“用腳投票”這條路也將被基本上堵死。6由于主權(quán)國家一般不受外國干涉，因而地區(qū)和地區(qū)之間的憲政制衡將不可能發(fā)生。對于一個民主國家來說，聯(lián)邦制之所以能更好地保障個人自由，主要是因為國家越大，組織民主的集體行動就越困難。這是麥迪遜當初的預測。盡管現(xiàn)代通訊技術(shù)縮短了空間距離，并給民主交流帶來極大的便利，但民主的規(guī)模效應(yīng)仍然有所體現(xiàn)。今天，美國的兩大政黨仍然是在各州范圍內(nèi)活動；除了總統(tǒng)選舉之外，聯(lián)邦范圍內(nèi)的政黨幾乎可以說是不存在。聯(lián)邦范圍的政黨之缺失削弱了國會的立法能力，從而使之不可能積極侵犯少數(shù)人的自由和權(quán)利。歐洲議會的各政黨目前也主要限于歐盟成員國范圍內(nèi)活動，而未能在共同體范圍內(nèi)形成統(tǒng)一大黨。當然，這種觀點本身是有問題的，因為它將聯(lián)邦制的正當性部分建立在民主機制的遲鈍之基礎(chǔ)上，從而使我們必須在個人自由和民主之間作出價值選擇。幸好，這種論點并不是聯(lián)邦制存在的唯一依據(jù)，盡管經(jīng)濟一體化過程對地方多元化的必要性正提出越來越多的挑戰(zhàn)。不論如何，聯(lián)邦制所提供的多元化與有限統(tǒng)一的結(jié)合確實更有利于個人自由的生存。也許正是由于“鄰居”的存在，每個地方才感受到尊重自由和人權(quán)的壓力，而中央政府和地方政府之間相互監(jiān)督、相互制約，也有利于防止它們各自的權(quán)力過度膨脹，不至于對權(quán)利構(gòu)成太大威脅。四、走向一種聯(lián)邦政體制度與思維的轉(zhuǎn)變本文只是表達一個意思：有條件地贊成“大國”作為一種國家結(jié)構(gòu)形態(tài)不是任何大國，而是制度安排合理的大國。我們都想生活在一個和平、安全、繁榮、自由的國家里，而一個大國有可能為我們提供這些基本的“公共物品”當然，只是“可能”而已。大國天然地有利于國內(nèi)和平與安定，但如果它只是成就了一個心血來潮、專橫暴戾的國王或任何其它形式的最高權(quán)力，任何人都享受不到和平與安定。大國天然有利于國內(nèi)的自由貿(mào)易，而自由貿(mào)易將帶來繁榮，但如果它在計劃經(jīng)濟下只是意味著中央集權(quán)和全國“一刀切”，那么國家再大也救不活這一盤“死棋”。大國也應(yīng)該有助于保障自由，但如果它只是在現(xiàn)代技術(shù)武裝下為坐鎮(zhèn)中央的君主從全國各地調(diào)集資源和信息提供便利，隨時撲滅國內(nèi)任何地方的反對聲音，那么自由只是一個不可實現(xiàn)的夢想。因此，我們需要在這個大國的各個等級的政府實行代議制民主，因為君主是不可約束的，而民主是受到選民約束的，因而統(tǒng)治者不能不顧大多數(shù)人的根本利益而任意發(fā)動戰(zhàn)爭或做其它勞民傷財?shù)氖虑?；我們需要限制中央政府的?quán)力，使它不能侵犯公民權(quán)利和自由，不能侵越地方權(quán)限，不能隨心所欲地利用地方資源為中央利益服務(wù)，而只有在這些憲法限制之下，我們才能信任中央政府去制約地方政府；在這個前提下，我們還需要保證中央政令暢通，中央在憲法授權(quán)范圍內(nèi)的具有全國性影響的法律和政策在地方獲得有效實施，地方法規(guī)和規(guī)章不得與之相抵觸。不論你把這樣的體制稱作什么，它在實質(zhì)上就是一種聯(lián)邦制。我認為，只有這樣的制度安排才能保證大國的長治久安。但聯(lián)邦制在中國似乎仍然是一個“新生事物”，因為除了一些學術(shù)討論和政治呼吁之外，除了民國有一段時期提出的“聯(lián)省自治”以及幾部沒有實施的軍閥憲法，除了毛澤東領(lǐng)導下的中共曾在對抗國民黨統(tǒng)治時曾提出聯(lián)邦制設(shè)想外，中國從來沒有實行過聯(lián)邦制。在中國歷史上，提倡地方自治的一般是權(quán)力斗爭中的“弱勢群體”，因而不是他們的政治訴求被完全忽略，就是等到他們成為強勢群體的時候便把原來作為一種斗爭策略的制度構(gòu)想徹底拋諸腦后。這就好比農(nóng)民起義在成功前還想和皇