政治哲學(xué)論文- 大國的禍與福——關(guān)于國家結(jié)構(gòu)制度安排的一點(diǎn)隨想 .doc

政治哲學(xué)論文-大國的禍與福關(guān)于國家結(jié)構(gòu)制度安排的一點(diǎn)隨想一、引言既然我們的主題是“大國”，我不妨就大國的利弊發(fā)表一點(diǎn)淺見。中國無疑是一個(gè)正在崛起的大國。中國能否“和平崛起”，在很大程度上取決于它是否能揚(yáng)大國之長，避大國之短，而這又主要取決于國家內(nèi)部的制度安排。不論版圖如何變化，中國幾千年來一直是一個(gè)名副其實(shí)的“大國”。自周天子以來，華夏文明在大多數(shù)時(shí)期都處于一個(gè)最高權(quán)力的統(tǒng)治之下。國家的統(tǒng)一有利于國內(nèi)的和平安定，使百姓免于各地諸侯為爭奪疆土所引發(fā)的戰(zhàn)亂之苦。但和平并不是沒有代價(jià)的。在人類的政治智慧沒有充分發(fā)展之前，國家統(tǒng)一只是簡單意味著最高統(tǒng)治權(quán)的集中；權(quán)力的集中也給權(quán)力的濫用造就絕好的機(jī)會(huì)，而權(quán)力的濫用反過來為社會(huì)動(dòng)蕩埋下了伏筆。因此，原始意義上的統(tǒng)一未必能給社會(huì)帶來長久的和平。中國歷史上周而復(fù)始的動(dòng)亂，也許可以作為這一論斷的見證。然而，如果制度設(shè)置得當(dāng)，大國還是具備小國所不具備的好處。這也正是為什么美國在制憲時(shí)期選擇建立一個(gè)統(tǒng)一的聯(lián)邦大國，而不是一個(gè)諸多小國之間的聯(lián)盟。事實(shí)上，從美國制憲時(shí)期關(guān)于聯(lián)邦制國家形態(tài)的激烈爭論，我們已經(jīng)可以看到幾乎所有的支持和反對大國的論點(diǎn)。當(dāng)然，這里的大國和小國之對比并不是指任何形態(tài)的國家之間的對比，而是指在其它方面都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“最優(yōu)化”的國家之間的對比；否則，對比一個(gè)專制大國和民主小國（或反過來）是沒有意義的。如果國家規(guī)模是比較的對象，那么其它方面的變量必須得到“控制”(control)。像漢密爾頓和麥迪遜這樣的聯(lián)邦主義的擁護(hù)者認(rèn)為，即使在其它都已經(jīng)到了無可改善的地步，在聯(lián)邦制基礎(chǔ)上建立的大國還是比一個(gè)個(gè)分散的小國更優(yōu)越。顯然，制度的優(yōu)劣涉及到價(jià)值判斷，而價(jià)值判斷本身帶有主觀性。為了盡量避免主觀價(jià)值判斷所引起的不必要的爭論，我在這里盡可能采用沒有爭議的價(jià)值，譬如安全、繁榮和自由。如果其它方面一樣，我們一般不會(huì)反對一個(gè)更安全的社會(huì)是一個(gè)更好的社會(huì)，也不會(huì)反對一個(gè)更繁榮或更自由的社會(huì)是更好的社會(huì)。當(dāng)然，爭論還是不可避免的，不僅因?yàn)檫@些目標(biāo)本身可能發(fā)生矛盾如9.11事件的余波表明，安全可能意味著個(gè)人自由的部分喪失，而且因?yàn)榭赡苓€涉及到“誰的安全”、“誰的繁榮”或“誰的自由”等問題如伊拉克戰(zhàn)爭和朝核問題所顯示的，一個(gè)民族的自由和安全可能意味著另一個(gè)民族至少暫時(shí)不得不失去安全；“讓一部分人先富起來”可能意味著社會(huì)其它階層必須至少暫時(shí)忍受貧困。盡管難以避免不同價(jià)值以及不同主體的價(jià)值之間的沖突，我們還是不得不談?wù)撝贫鹊膬?yōu)劣問題。判斷價(jià)值沖突的存在只是表明我們不可能完全解決這個(gè)問題并平息其所引起的爭論。本文的主要是問題，除了“統(tǒng)一”、“團(tuán)結(jié)”這些象征性意義之外，一個(gè)大國究竟能給我們帶來什么？本文的主要論點(diǎn)是，大國確實(shí)能帶來小國所不具備的“實(shí)利”，但并不是所有的大國都如此。中央和地方關(guān)系的制度安排確實(shí)關(guān)系到上述多少受到普遍認(rèn)同的價(jià)值是否能夠?qū)崿F(xiàn)。如果制度安排不當(dāng)，那么“統(tǒng)一”可能只是意味著專制，“團(tuán)結(jié)”只是意味著城市可以更加堂而皇之地剝奪農(nóng)村資源。因此，我們的注意力應(yīng)該更多地轉(zhuǎn)向大國內(nèi)部的制度建構(gòu)，使之為我們帶來更多實(shí)際的福利。不論國家在歷史上是如何起源的，國家的正當(dāng)性(legitimacy)必須從這里去尋找。二、安全與繁榮1安全一個(gè)政治學(xué)常識(shí)是，大國有利于國內(nèi)和國際安全。一般來說，國家所能調(diào)動(dòng)的資源和國家規(guī)模成正比。和小國相比，一個(gè)大國更能夠集中足夠的社會(huì)和軍事資源，有效抵御外部侵略。同樣的理由也使大國能更有效地鎮(zhèn)壓國內(nèi)叛亂，維護(hù)社會(huì)秩序。這是因?yàn)楸﹣y通常一開始是局部性的，因而雖然地方政府可能不具備足夠的人力和物力平息當(dāng)?shù)乇﹣y，但如果中央政府能夠及時(shí)利用全國資源調(diào)動(dòng)足夠的兵力，那么它完全有可能將地方暴動(dòng)扼殺在搖籃之中。因此，美國制憲者召開費(fèi)城會(huì)議并最終建立一個(gè)更有效的中央政府，在某種意義上是對發(fā)生在波士頓的謝司叛亂(ShaysRebellion)的自然反應(yīng)。在一個(gè)更廣的意義上，國家可以被比喻為一個(gè)“保險(xiǎn)公司”；國家越大，保險(xiǎn)資本就越雄厚，因而能更有效地克服局部地區(qū)的天災(zāi)人禍。同樣重要的是，統(tǒng)一也減少了地區(qū)和地區(qū)之間的爭端及其最終上升為武力沖突的可能性。一個(gè)統(tǒng)一的國家通?？梢酝ㄟ^和平方式例如司法訴訟或中央?yún)f(xié)調(diào)解決地區(qū)沖突，并剝奪（或至少限制）了地方訴諸武力解決的權(quán)力。中國在春秋戰(zhàn)國時(shí)期之所以戰(zhàn)禍頻仍，就是因?yàn)橹T侯分裂，而最終（盡管是在付出巨大的社會(huì)代價(jià)之后）的和平被認(rèn)為是秦朝統(tǒng)一的最大功績。西方也是如此。美國在建國之后僅爆發(fā)過一次嚴(yán)重的武力沖突（1860-64年的南北內(nèi)戰(zhàn)）。與此相比，歐洲國家之間的戰(zhàn)爭頻繁得多。只是在第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著歐洲共同體等超國家政治實(shí)體的建立，西歐才迎來持久的和平。另一方面，國家掌握的權(quán)力未必會(huì)被用在正途上。國家權(quán)力越大，其濫用的可能性就越大，對個(gè)人自由就越危險(xiǎn)。如果一個(gè)國家缺乏民主機(jī)制，那么國家規(guī)模越大，就越容易維護(hù)專制統(tǒng)治，鎮(zhèn)壓平民以合法或暴力形式的請?jiān)富蚩棺h活動(dòng)。這個(gè)道理和上述完全類似。在這個(gè)意義上，大國顯然是一面“雙刃劍”。國家權(quán)力只是為安全保障提供了一種能力，但不受控制的國家權(quán)力未必會(huì)為個(gè)人安全提供可靠的保障。要保證大國給我們帶來更多的福而不是禍，國家權(quán)力必須受到限制；否則，這個(gè)至高無上的不受限制的龐然大物揮舞著鋒利無比的劍，后果是極為可怕的。一種最重要的限制就是實(shí)行民主代議制度，保證掌握國家權(quán)力的人受到社會(huì)的控制。但只有民主制度是不夠的，因?yàn)槿嗣翊磉€是會(huì)濫用權(quán)力，產(chǎn)生“多數(shù)人的暴政”。另一種更直接的限制是采取有限政府原則。盡管在理論上不排除單一制國家也采納這種原則，蓋由于只有聯(lián)邦制才真正面臨在憲法上的分配中央和地方權(quán)力的問題，目前只有聯(lián)邦國家實(shí)行了有限政府原則。1一部有限政府的憲法將國家權(quán)力限制在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)，并通常通過司法審查制度在個(gè)案中界定政府是否侵越了其憲法權(quán)限，從而有效控制了國家權(quán)力的濫用。如果沒有限制權(quán)力的有效機(jī)制，那么大國未必意味著社會(huì)的福音。2經(jīng)濟(jì)繁榮國家統(tǒng)一對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極意義，因?yàn)閲野鎴D的大小往往決定著市場規(guī)模。如果能夠保證國家內(nèi)部取消所有的貿(mào)易障礙，那么不同地區(qū)之間的自由貿(mào)易應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這個(gè)方面最顯著的例子是美國聯(lián)邦憲法的“州際貿(mào)易條款”（第一章第八節(jié)第三款）。這個(gè)條款不僅明確授權(quán)聯(lián)邦政府干預(yù)涉及到多個(gè)州的貿(mào)易往來，而且還隱含了禁止各州對外州貿(mào)易進(jìn)行不正當(dāng)限制。這個(gè)條款后來證明意義重大，因?yàn)樗行Х乐沽说胤狡缫暫捅Ｗo(hù)主義，從而打破了地方界限，形成了美國大陸的共同市場，促進(jìn)了美國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。與此相比，國家和國家之間的貿(mào)易壁壘只有通過雙邊條約才能消除，而條約的簽訂是一個(gè)冗長、復(fù)雜并充滿變數(shù)的外交過程，其實(shí)施得不到法律的充分保障，且將隨著參與國家的增多而變成一個(gè)困難得不可行。2當(dāng)然，籠統(tǒng)的政治統(tǒng)一未必意味著市場規(guī)模的擴(kuò)大。包括中國在內(nèi)，一些國家的憲法和法律并沒有明確禁止地方保護(hù)主義，或即使存在了明文禁止，也缺乏切實(shí)可靠的保障機(jī)制，因而享受不到統(tǒng)一所能帶來的經(jīng)濟(jì)利益。盡管中國是一個(gè)單一制國家，但地方保護(hù)主義現(xiàn)象仍相當(dāng)嚴(yán)重。事實(shí)上，由于中央部門規(guī)章和地方性法規(guī)或規(guī)章的法律位階不明確，中國至少在理論上允許地方規(guī)定在某些情況下偏離中央的統(tǒng)一安排。在實(shí)踐上，中國目前還缺乏一套防范地方保護(hù)主義的有效制度，因而在統(tǒng)一的表面下仍然相當(dāng)普遍地存在著法律和市場的割裂。最后，絕對的統(tǒng)一未必有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而有可能不顧地區(qū)差異搞“一刀切”，從而給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來負(fù)面作用。尤其是地方可能存在著特殊需要，通過地方政府來保護(hù)當(dāng)?shù)卣J(rèn)為重要的健康、安全、環(huán)境或道德價(jià)值?！敖y(tǒng)一”并不是要消除這些合情合法的地方差異，而只是要避免地方保護(hù)主義（尤其是對全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展）造成有害影響。3為了保證中央干預(yù)的基本理性，統(tǒng)一是建立在中央和地方權(quán)限獲得清楚界定的前提之上的。只有將中央權(quán)力限制于具有全國影響的事項(xiàng)范圍內(nèi)，才能避免出現(xiàn)過分統(tǒng)一的弊端。因此，經(jīng)濟(jì)改革要求同時(shí)建立起兩條憲政基本原則以及貫徹這些原則的有效制度。第一，憲法應(yīng)該將中央權(quán)力限制在一定的授權(quán)范圍內(nèi)，超越憲法權(quán)限的中央規(guī)定在法律是無效的。第二，在憲法授權(quán)的有限范圍內(nèi)，中央權(quán)力是最高的，地方政府不得以任何方式抵觸或侵越。要在實(shí)踐中貫徹這些基本原則，必須建立司法審查制度，否則就難以界定中央和地方的權(quán)限。三、自由大國和自由之間的關(guān)系看上去不太好理解，但是如果制度設(shè)計(jì)合理的話，大國確實(shí)有助于保障個(gè)人自由。所謂在這個(gè)意義上“合理”的制度設(shè)計(jì)，就是指的聯(lián)邦制。但是即使那些不實(shí)行聯(lián)邦制的大國也會(huì)在一定程度上感受到聯(lián)邦制的這種優(yōu)點(diǎn)，因?yàn)椤疤旄呋实圻h(yuǎn)”統(tǒng)治的難度將使一個(gè)單一制大國不得不容忍一定程度的地方自治，盡管這種自治可能只是一種自然現(xiàn)象，而未必是制度設(shè)計(jì)的本意。畢竟，強(qiáng)制性的統(tǒng)一在一個(gè)小國更容易。例如在薩達(dá)姆的統(tǒng)治下，伊拉克對不同政見的壓制達(dá)到了極點(diǎn)。在1995年的總統(tǒng)“選舉”中，全國只有不到0.05%的選民投了薩達(dá)姆的反對票，而這些人在選舉之后很快失蹤了。在2002年的選舉中，全國上下老老少少全部投了薩達(dá)姆的贊成票，竟然沒有一張反對票！設(shè)想伊拉克是像中國這么大的國家，那么即使某些地區(qū)的專制可以登峰造極，但要在全國范圍內(nèi)維持如此極端的高壓統(tǒng)治無疑是極為困難的。根據(jù)孟德斯鳩的傳統(tǒng)學(xué)說，小國適合民主，大國則適合君主專制。4大國的中央專制固然不利于保護(hù)人的自由，但美國制憲者認(rèn)為純粹的小國民主也未必是自由的天堂。從蘇格拉底之死和希特勒上臺(tái)都可以看出，民主有時(shí)候可能犯錯(cuò)誤，甚至是嚴(yán)重錯(cuò)誤。因此，如何在民主的基礎(chǔ)上制約民主？美國對這個(gè)問題的答案是“以毒攻毒”，將大國和小國的特征糅合到一起，建立了聯(lián)邦復(fù)合體制。5當(dāng)然，作為一個(gè)統(tǒng)一的國家，聯(lián)邦終究是一個(gè)“大國”盡管聯(lián)邦大國和傳統(tǒng)意義上的中央集權(quán)國家是根本上不同的兩回事。美國制憲者創(chuàng)造性地認(rèn)為，建立在聯(lián)邦制基礎(chǔ)上的大國比民主小國更有利于保障個(gè)人自由。聯(lián)邦制回避了簡單中央集權(quán)的弊端，將國家的大部分權(quán)力下放到州和地方。另一方面，地方自治并不是絕對的，任何地方政權(quán)都中央政府和其它地方的牽制。如果一個(gè)州通過了壓制自由的法律，那么這個(gè)州的居民即使沒有別的辦法還可以“用腳投票”，遷徙到更為寬容的鄰州去。如果各個(gè)州成了一個(gè)個(gè)獨(dú)立的國家，建立起邊境關(guān)卡，那么情況就大不相同，連“用腳投票”這條路也將被基本上堵死。6由于主權(quán)國家一般不受外國干涉，因而地區(qū)和地區(qū)之間的憲政制衡將不可能發(fā)生。對于一個(gè)民主國家來說，聯(lián)邦制之所以能更好地保障個(gè)人自由，主要是因?yàn)閲以酱螅M織民主的集體行動(dòng)就越困難。這是麥迪遜當(dāng)初的預(yù)測。盡管現(xiàn)代通訊技術(shù)縮短了空間距離，并給民主交流帶來極大的便利，但民主的規(guī)模效應(yīng)仍然有所體現(xiàn)。今天，美國的兩大政黨仍然是在各州范圍內(nèi)活動(dòng)；除了總統(tǒng)選舉之外，聯(lián)邦范圍內(nèi)的政黨幾乎可以說是不存在。聯(lián)邦范圍的政黨之缺失削弱了國會(huì)的立法能力，從而使之不可能積極侵犯少數(shù)人的自由和權(quán)利。歐洲議會(huì)的各政黨目前也主要限于歐盟成員國范圍內(nèi)活動(dòng)，而未能在共同體范圍內(nèi)形成統(tǒng)一大黨。當(dāng)然，這種觀點(diǎn)本身是有問題的，因?yàn)樗鼘⒙?lián)邦制的正當(dāng)性部分建立在民主機(jī)制的遲鈍之基礎(chǔ)上，從而使我們必須在個(gè)人自由和民主之間作出價(jià)值選擇。幸好，這種論點(diǎn)并不是聯(lián)邦制存在的唯一依據(jù)，盡管經(jīng)濟(jì)一體化過程對地方多元化的必要性正提出越來越多的挑戰(zhàn)。不論如何，聯(lián)邦制所提供的多元化與有限統(tǒng)一的結(jié)合確實(shí)更有利于個(gè)人自由的生存。也許正是由于“鄰居”的存在，每個(gè)地方才感受到尊重自由和人權(quán)的壓力，而中央政府和地方政府之間相互監(jiān)督、相互制約，也有利于防止它們各自的權(quán)力過度膨脹，不至于對權(quán)利構(gòu)成太大威脅。四、走向一種聯(lián)邦政體制度與思維的轉(zhuǎn)變本文只是表達(dá)一個(gè)意思：有條件地贊成“大國”作為一種國家結(jié)構(gòu)形態(tài)不是任何大國，而是制度安排合理的大國。我們都想生活在一個(gè)和平、安全、繁榮、自由的國家里，而一個(gè)大國有可能為我們提供這些基本的“公共物品”當(dāng)然，只是“可能”而已。大國天然地有利于國內(nèi)和平與安定，但如果它只是成就了一個(gè)心血來潮、專橫暴戾的國王或任何其它形式的最高權(quán)力，任何人都享受不到和平與安定。大國天然有利于國內(nèi)的自由貿(mào)易，而自由貿(mào)易將帶來繁榮，但如果它在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下只是意味著中央集權(quán)和全國“一刀切”，那么國家再大也救不活這一盤“死棋”。大國也應(yīng)該有助于保障自由，但如果它只是在現(xiàn)代技術(shù)武裝下為坐鎮(zhèn)中央的君主從全國各地調(diào)集資源和信息提供便利，隨時(shí)撲滅國內(nèi)任何地方的反對聲音，那么自由只是一個(gè)不可實(shí)現(xiàn)的夢想。因此，我們需要在這個(gè)大國的各個(gè)等級的政府實(shí)行代議制民主，因?yàn)榫魇遣豢杉s束的，而民主是受到選民約束的，因而統(tǒng)治者不能不顧大多數(shù)人的根本利益而任意發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭或做其它勞民傷財(cái)?shù)氖虑?；我們需要限制中央政府的?quán)力，使它不能侵犯公民權(quán)利和自由，不能侵越地方權(quán)限，不能隨心所欲地利用地方資源為中央利益服務(wù)，而只有在這些憲法限制之下，我們才能信任中央政府去制約地方政府；在這個(gè)前提下，我們還需要保證中央政令暢通，中央在憲法授權(quán)范圍內(nèi)的具有全國性影響的法律和政策在地方獲得有效實(shí)施，地方法規(guī)和規(guī)章不得與之相抵觸。不論你把這樣的體制稱作什么，它在實(shí)質(zhì)上就是一種聯(lián)邦制。我認(rèn)為，只有這樣的制度安排才能保證大國的長治久安。但聯(lián)邦制在中國似乎仍然是一個(gè)“新生事物”，因?yàn)槌艘恍W(xué)術(shù)討論和政治呼吁之外，除了民國有一段時(shí)期提出的“聯(lián)省自治”以及幾部沒有實(shí)施的軍閥憲法，除了毛澤東領(lǐng)導(dǎo)下的中共曾在對抗國民黨統(tǒng)治時(shí)曾提出聯(lián)邦制設(shè)想外，中國從來沒有實(shí)行過聯(lián)邦制。在中國歷史上，提倡地方自治的一般是權(quán)力斗爭中的“弱勢群體”，因而不是他們的政治訴求被完全忽略，就是等到他們成為強(qiáng)勢群體的時(shí)候便把原來作為一種斗爭策略的制度構(gòu)想徹底拋諸腦后。這就好比農(nóng)民起義在成功前還想和皇