會(huì)議論文-城市土地整理的若干問題研究

40 城市土地整理的若干問題研究 黃綠筠 馬才學(xué) （華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，武漢 4 3 0 0 7 0 ） 摘 要 幾十年的城市化給我們留下了許多亟需解決的問題，我國的城市化必然要走集 約化的道路。作為土地整理重要內(nèi)容之一的城市土地整理可以解決這兩方面的問題。本文對 當(dāng)前城市土地整理存在的問題進(jìn)行分析，并提出我國目前城市土地整理的重點(diǎn)應(yīng)是小城鎮(zhèn) 關(guān)鍵詞 城市土地整理 土地集約利用 小城鎮(zhèn) 土地整理已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、集約利用土地、實(shí)現(xiàn)可持續(xù) 發(fā)展的重要措施，近幾年在我國的推廣也很快。但目前土地整理主要集中在 農(nóng)用地的整理上，側(cè)重于耕地的動(dòng)態(tài)平衡，而對城市土地的整理還很不夠， 這不僅降低了土地整理的整體效益，還限制了土地整理的持久發(fā)展。城市土 地整理和農(nóng)用地整理同是土地整理的重要內(nèi)容。做好城市土地整理，有利于 緩解耕地減少對農(nóng)用地整理的壓力。 一、城市土地整理的內(nèi)容 城市土地整理，可以認(rèn)為是利用各種技術(shù)手段，在既定的城市空間范圍 內(nèi)，改善城市土地利用環(huán)境，消除城市土地利用中對社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展起 制約和限制作用的因素，并且根據(jù)各類用地要求，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地 利用的有序化和集約化，促進(jìn)土地配置效率和使用效率的提高，最終提高其 經(jīng)濟(jì)承載力。 其目的可概括為兩點(diǎn)：一是改善城市本身的土地生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù) 發(fā)展；二是提高經(jīng)濟(jì)承載力，提高土地收益率。城市土地整理應(yīng)按照美化環(huán) 境、便捷交通、突出土地適用性、提高經(jīng)濟(jì)承載力等原則進(jìn)行。由此對應(yīng)的 城市整理的內(nèi)容主要為：拆建危舊住宅，改造舊城；對企業(yè)土地資產(chǎn)重組， 歸并企業(yè)用地；對閑置地的開發(fā)和權(quán)屬調(diào)整；優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，增加優(yōu)勢區(qū)位 用地；治理城市污染地。 二、城市土地整理與城市化的關(guān)系 41 目前我國城市化中存在的問題，不同學(xué)者有不同角度的看法。筆者認(rèn)為 主要有這幾個(gè)方面的問題： 1 . 城市正在蠶食著農(nóng)田，土地資源趨于緊缺 由于短期利益的驅(qū)使，目前的城市多采取外延式的發(fā)展模式。所以說， 城市化是以犧牲耕地為代價(jià)的。城市蠶食的土地大多為城市周圍地勢平坦、 交通方便、水源充足、土壤肥沃的良田。這使得我國原本緊張的人地矛盾更 加激化。 2 . 城市用地增長快于城市人口增長，土地利用效率不高 城市規(guī)劃院研究認(rèn)為，我國城市用地?cái)U(kuò)展的合理系數(shù)為 1 . 1 2 時(shí)比較合 理。 若大于此值， 會(huì)造成城市占地過多、 土地利用率低的缺陷。 據(jù)統(tǒng)計(jì)， 1 9 8 1 1 9 9 6 年我國城市的用地規(guī)模增長系數(shù)高達(dá) 1 . 9 7 。我國城市土地約 4 % 5 % 處于閑置狀態(tài)，4 0 % 左右被低效利用。若按低效利用相當(dāng)于 1 / 4閑置推算， 空閑低將占城市用地的 1 5 % 。 3 . 城市用地結(jié)構(gòu)不合理 我國現(xiàn)階段城市土地利用的空間結(jié)構(gòu)與長期的計(jì)劃性和行政性分配及 劃撥分不開，土地的真正價(jià)值沒有反映出來。就以上海為例，上海中心城區(qū) 工業(yè)用地比重達(dá) 2 0 % 以上，居住用地占 2 8 . 8 % ，商業(yè)服務(wù)用地僅占 2 . 8 4 % ， 交通用地占 1 3 . 5 % 。而國外大城市工業(yè)用地一般不超過 5 % ，居住用地占 3 0 % 以上，商業(yè)用地占 5 % 1 5 % ，道路占 1 5 % 2 5 % 。 4 . 在城市化水平大幅度提高的同時(shí)，農(nóng)村村莊用地仍大幅度增長 城市化進(jìn)程的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程。也就是說，隨著城 鎮(zhèn)化水平的提高， 城鎮(zhèn)人口不斷增加， 農(nóng)村人口不斷減少， 伴隨著這一過程， 理應(yīng)有效的縮減農(nóng)村村莊用地。然而從我國農(nóng)村居民點(diǎn)發(fā)展的實(shí)踐來看，事 實(shí)并非如此。如江蘇蘇南地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平已由改革開放前的 2 0 % 提高到 4 0 % - 5 0 % 。城鎮(zhèn)用地迅速擴(kuò)展，與此同時(shí)，農(nóng)村村莊用地不但沒有減少，反 而呈大幅度增長態(tài)勢。 城市化是我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，高水平的城市化也是必然的。 以目前城市化的結(jié)果來看，我國的城市化并不是十分令人滿意的。隨著城市 化進(jìn)程的加快，城市化的問題將更加嚴(yán)重。城市的發(fā)展不能以犧牲耕地為代 價(jià)，建設(shè)問題和吃飯問題不能對立。城市化必須走集約化道路，發(fā)展城市應(yīng) 重在提高城市的質(zhì)量，而不只是注重增加城市的數(shù)量和城市的人口。城市化 留下的問題遲早都得解決， 我們都不希望非要等到某一天城市周圍已經(jīng)實(shí)在 42 沒有空地可以為城市的擴(kuò)張?zhí)峁┯玫亓瞬呕剡^頭來在城市里尋找空閑地。 可 以說，城市土地整理的目的和城市化是一致的。城市土地整理是當(dāng)前城市化 的要求。 三、城市土地整理與農(nóng)地整理的關(guān)系 城市土地整理和農(nóng)地整理同是土地整理的兩大重要內(nèi)容，二者缺一不 可。農(nóng)地整理可直接增加耕地面積，對于實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡具 有見效快、效果明顯的特點(diǎn)。目前各地政府都積極進(jìn)行農(nóng)地整理，搞農(nóng)地整 理示范區(qū)，這對緩解城市擴(kuò)張對耕地的壓力具有積極的意義。如果說現(xiàn)階段 土地整理的目的是保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡， 那么不實(shí)現(xiàn)城市土地用地結(jié)構(gòu)的 合理化，控制城市建設(shè)用地的外擴(kuò)式擴(kuò)展就很難達(dá)到土地整理的目的。我們 不能一味的開發(fā)整理出更多的耕地來填補(bǔ)城市建設(shè)占用的耕地，除了開源， 更應(yīng)該節(jié)流。 由于目前我國城市建設(shè)重外延式發(fā)展而輕內(nèi)涵式挖潛， 城市用地寬打?qū)?用，無限制的向外擴(kuò)展，占地越來越多。據(jù)有關(guān)測算，在我國城市建成區(qū)尚 有 4 0 % 左右的容納能力，而建制鎮(zhèn)則有 6 0 % 左右的容納能力。從目前我國各 城鎮(zhèn)用地的實(shí)際狀況看，城鎮(zhèn)用地的潛力主要存在于以下幾方面： 1 . 城鎮(zhèn)中各種閑置的土地，如征而未用、受讓未用、 “以地補(bǔ)路” 、未 開發(fā)的土地以及倒閉或?yàn)l臨倒閉企業(yè)的工業(yè)用地等。 2 . 通過用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，可盤活的土地，如南京市主城區(qū)內(nèi)工業(yè)用地面積 現(xiàn)為 2 7 . 3 8 k m 2 ，占主城區(qū)面積的 2 1 . 0 6 % ；按城市總體規(guī)劃，主城區(qū)內(nèi)工業(yè) 用地比重應(yīng)下降至 1 5 % ，因此，主城區(qū)內(nèi)將有 7 . 8 8 k m 2的工業(yè)用地可被置換 出來用于二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 3 . 提高土地空間利用率，提高容積率來提高土地利用的效率。根據(jù)我國 當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地資源稟賦條件，城市整體容積率一般可規(guī)劃為 0 . 4 0 . 4 5 ，最高控制在 0 . 6以內(nèi)為宜。但目前的城市容積率只有 0 . 3 1 ， 不及合理規(guī)劃容積率的 7 0 % 。如果城市容積率均能達(dá)到合理水平，則可增加 現(xiàn)有城市建筑面積的 4 0 % ，以 0 . 4 的建筑密度計(jì)算，也可整理出 1 5 % 的城市 土地來。 43 4 . 適當(dāng)降低城鎮(zhèn)人均用地面積。目前我國城鎮(zhèn)人均用地 1 3 3 ，就是按 城鎮(zhèn)人均用地 1 2 0 的上限來計(jì)算，也可騰出 5 0 萬公頃的建設(shè)用地。 城市土地整理表現(xiàn)出的潛力正體現(xiàn)了其重要性。城市土地整理是土地 整理的一個(gè)重要部分，脫離城市土地整理而談土地整理是沒有意義的。要解 決城市發(fā)展和保護(hù)耕地的矛盾，必須從農(nóng)地整理和城市土地整理兩方面入 手，兩手抓，而且兩手都要硬。不整理城市土地，城市土地不集約、不可持 續(xù)利用，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡將只是一句空話。 四、我國城市土地整理中存在的問題 我國的城市土地整理和農(nóng)地整理相比， 起步更晚， 又由于重視程度不夠， 經(jīng)驗(yàn)不足，從而存在許多亟待解決的問題。 1 . 城市土地整理的主要對象只局限于城市中的未利用地和空閑地 土地儲(chǔ)備制度有利于盤活城市存量土地，從這一意義上說，土地儲(chǔ)備是 城市土地整理的途徑之一，許多城市也把它作為土地整理的重要途徑。從全 國情況來看，土地儲(chǔ)備的范圍多是城市未利用地和閑置土地，或者是企業(yè)改 組、搬遷留下的空閑地。城市土地整理不只是盤活存量土地，更重要的是要 調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，提高土地產(chǎn)出率，增加城市土地容量。 2 . 城市土地整理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與管理 城市土地整理并不是一個(gè)獨(dú)立體系， 它同時(shí)受城市建設(shè)和耕地保護(hù)的影 響。整理土地不能看到一片地就整理一片地，應(yīng)從統(tǒng)籌全局的角度進(jìn)行規(guī)劃 與管理， 建議把城市土地整理規(guī)劃納入城市土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī) 劃中， 將城市土地整理與城市土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一實(shí)施與 管理。 3 . 城市土地整理缺少集約利用合理度的指導(dǎo) 城市土地整理的目的就是實(shí)現(xiàn)城市土地的集約利用， 因此城市土地整理 以城市土地集約利用為標(biāo)準(zhǔn)。 但目前城市土地集約利用的研究大都只是停留 在集約利用的意義、途徑等定性問題方面，對城市土地集約利用的合理度的 定量研究卻甚少， 即使對城市土地利用水平做出評(píng)價(jià)也難以衡量是否達(dá)到集 44 約利用的合理度水平。缺乏城市土地集約利用合理度的指導(dǎo)，就無從評(píng)價(jià)城 市土地整理的潛力，無法制定土地整理規(guī)劃。因此應(yīng)著手制定適應(yīng)不同城市 的土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和各指標(biāo)集的合理值， 以滿足城市土地整理的 需求。 五、我國城市土地整理的重點(diǎn)是小城鎮(zhèn) 土地整理，資金要先行。目前各地區(qū)對城市土地整理的投入普遍較少。 由于資金問題，對城市土地整理不能遍地開花，應(yīng)該有輕有重。筆者認(rèn)為當(dāng) 前我國城市土地整理的重點(diǎn)應(yīng)是小城鎮(zhèn)。 近幾年來，我國的小城鎮(zhèn)在“大力發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城市發(fā)展方針的影響 下發(fā)展迅速。但這個(gè)過程還處在以粗放經(jīng)營為特征的外延式擴(kuò)展階段，其土 地利用活動(dòng)具有盲目性，小城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏理性，缺乏體系規(guī)劃，存在許多問 題。小城鎮(zhèn)轟轟烈烈的發(fā)展只是小城鎮(zhèn)數(shù)量和用地規(guī)模的急劇增加，占用大 量耕地。而城鎮(zhèn)的土地利用結(jié)構(gòu)極不合理，用地分散，土地利用率低，利用 不集約。小城鎮(zhèn)的人均建設(shè)用地大大高于大中城市，城市土地利用集約程度 更低。與大中城市相比，小城鎮(zhèn)的城市土地整理潛力巨大。 我 國 城 鎮(zhèn) 人 均 用 地 類 別 指 標(biāo) 特大 城市 大城 市 中等城 市 小城市 村鎮(zhèn) 人口規(guī)模 （萬） 1 0 0 5 0 1 0 0 2 0 5 0 2 0 人均用地 （） 7 4 . 6 4 8 7 . 9 7 1 0 7 . 9 4 1 4 2 . 6 7 1 5 5 資料來源：見參考文獻(xiàn) 1 小城鎮(zhèn)的發(fā)展是推進(jìn)我國城市化的重要戰(zhàn)略。 農(nóng)村與大城市之間需要大 量的小城鎮(zhèn)作為城市高度文明向農(nóng)村傳遞的紐帶。發(fā)展小城鎮(zhèn)，有利于緩解 農(nóng)村大量人口涌入大城市對大城市帶來的巨大壓力， 也有助于安置農(nóng)村 2 億 45 隱形剩余人口，推動(dòng)我國城市化進(jìn)程。小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的問題大大限制了小 城鎮(zhèn)對城鎮(zhèn)人口的吸納能力，發(fā)揮不出小城鎮(zhèn)應(yīng)有的作用，小城鎮(zhèn)土地利用 的問題亟待解決，小城鎮(zhèn)的土地整理勢在必行。 整理小城鎮(zhèn)土地應(yīng)注意把握以下幾個(gè)關(guān)鍵問題： 1 . 認(rèn)真審查小城鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)模 我國小城鎮(zhèn)體系的建設(shè)還遠(yuǎn)不完善，小城鎮(zhèn)的設(shè)立帶有一定的盲目性， 它往往不是從區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體出發(fā)，而是地方官員急功近利的體現(xiàn)，城鎮(zhèn)人口 規(guī)模普遍偏小，小城鎮(zhèn)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，集聚效益低下， 生態(tài)環(huán)境惡化。發(fā)展小城鎮(zhèn)并不意味著小城鎮(zhèn)越多越好，在總?cè)丝谝欢ǖ那?況下，小城鎮(zhèn)越多則城鎮(zhèn)規(guī)模就越小，而且市政建設(shè)都有一定的基本規(guī)模。 筆者認(rèn)為小城鎮(zhèn)不宜“遍地開花”式的發(fā)展，應(yīng)有適度規(guī)模，需加緊小城鎮(zhèn) 規(guī)模的定量研究，研究市政建設(shè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，為大量小城市發(fā)展提供依據(jù)。 2 . 積極做好小城鎮(zhèn)土地集約利用潛力評(píng)價(jià) 其實(shí)不只是小城鎮(zhèn)土地整理要做好土地集約利用潛力評(píng)價(jià)， 所有的城市 土地整理都應(yīng)做好土地集約利用潛力評(píng)價(jià)， 因?yàn)槌鞘型恋卣硎且酝恋丶s 利用為目標(biāo)的。進(jìn)行小城鎮(zhèn)的土地集約利用評(píng)價(jià)，除了需要制定適合小城鎮(zhèn) 特點(diǎn)的集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)集和指標(biāo)集的合理度外， 計(jì)算指標(biāo)集的實(shí)際值也是 一項(xiàng)技術(shù)要求很高的工作。 筆者建議可以借用 G I S 軟件強(qiáng)大的統(tǒng)計(jì)與分析功 能，利用數(shù)字化的 1 ：1 0 0 0 0 城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀圖和 1 ：5 0 0 地籍圖計(jì)算各指 標(biāo)實(shí)際值。 3 . 建立城市土地儲(chǔ)備庫和后備用地儲(chǔ)備庫 參考城市土地集約利用潛力評(píng)價(jià)結(jié)果， 將集約利用率差的存量土地存入 在城市土地儲(chǔ)備庫中，將城鎮(zhèn)周圍不宜耕作的農(nóng)用地存入后備用地儲(chǔ)備庫， 作為日后城鎮(zhèn)高集約利用后的城鎮(zhèn)擴(kuò)張用地。 根據(jù)城鎮(zhèn)在當(dāng)前與今后的社會(huì) 經(jīng)濟(jì)條件下的用地需要，合理配置城鎮(zhèn)用地，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)健 康穩(wěn)步發(fā)展。 參考文獻(xiàn) 1 徐建春. 城市化進(jìn)程中的土地優(yōu)化配置. 中國土地，2 0 0 2 （5 ） 2 張華，鹿愛莉. 試論