農(nóng)村研究論文-中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的歷史階段劃分與現(xiàn)實(shí)問題研究.doc

農(nóng)村研究論文-中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的歷史階段劃分與現(xiàn)實(shí)問題研究摘要：中國(guó)歷史上鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制經(jīng)歷了“鄉(xiāng)官制”、“職役制”、“自治制”和“政黨制”下的多次變革，期間或延續(xù)或中斷、或重視或忽略、或繼承或革新，且表現(xiàn)為地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等等特征?？梢哉f，迄今世界上還沒有哪一個(gè)國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)像中國(guó)這樣頻繁變動(dòng)、混亂無序。當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的實(shí)質(zhì)和核心問題是，重點(diǎn)解決政黨政治與政府政治互相交叉，國(guó)家政權(quán)與農(nóng)民自治互相滲透，“條條”與“塊塊”互相分割，“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”互相脫節(jié)的問題，建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和公共財(cái)政制度，提高社會(huì)管理和服務(wù)水平。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革；歷史階段劃分；改革思路轉(zhuǎn)變“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”作為國(guó)家設(shè)置的一種地方行政建制，應(yīng)保持其行政地域的完整性，人口規(guī)模的適度性，管理層級(jí)的有序性，機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性，職能定位的科學(xué)性，組織制度的規(guī)范性，政權(quán)名稱的固定性。但中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制在歷史上卻經(jīng)歷了“鄉(xiāng)官制”、“職役制”、“自治制”和“政黨制”下的多次變革，期間或延續(xù)或中斷、或重視或忽略、或繼承或革新，且表現(xiàn)為地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征?？梢哉f，迄今世界上還沒有哪一個(gè)國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)像中國(guó)這樣頻繁變動(dòng)、混亂無序。因此，進(jìn)一步厘清我國(guó)歷史上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)演變軌跡及其發(fā)展規(guī)律，對(duì)于全面認(rèn)識(shí)和推動(dòng)當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一、“鄉(xiāng)官制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革“鄉(xiāng)制”始建于西周。秦漢時(shí)期達(dá)到高潮，魏晉南北朝以后逐漸廢棄。正如有的學(xué)者指出，“事實(shí)上，鄉(xiāng)制到了唐代，已經(jīng)名存實(shí)亡”1（p200）?？傮w而言，周代的“鄉(xiāng)遂”建制及管理方式具有一定的合理性和科學(xué)性。據(jù)史載，“西周初年，大小國(guó)家和部落多至數(shù)百個(gè)”2（p25）。周王朝為了加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)里社會(huì)管理與控制，即建立“六鄉(xiāng)六遂”制度。據(jù)漢書記載，“在邑為里。五家為鄰，五鄰為里，四里為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉(xiāng)。鄉(xiāng)，萬二千五百戶”3。可見，此時(shí)的“鄉(xiāng)制”規(guī)模較大，層級(jí)劃分細(xì)致，注重“相保、相愛、相葬、相救、相賙、相賓”等社會(huì)功能。這時(shí)的“鄉(xiāng)官”之職皆有品級(jí)，“鄰長(zhǎng)位下士，自此以上，稍登一級(jí)，至鄉(xiāng)而為卿也”3。自西周至戰(zhàn)國(guó)800余年，雖然諸侯爭(zhēng)霸但仍沿襲周代的舊制，如魯國(guó)實(shí)行“三郊三遂制”4，齊國(guó)實(shí)行“國(guó)鄙制”5，等等。正如恩格斯所指出的，“在這種普遍的混亂狀態(tài)下，王權(quán)乃是一種進(jìn)步的因素”6。我國(guó)自秦朝至清末的兩千多年“王權(quán)止于縣政”，鄉(xiāng)里組織一般是以“什伍編制”為起點(diǎn)，以“什伍相保”、“什伍連坐”為基本組織原則，構(gòu)成了國(guó)家政權(quán)體系的末梢而成為“治民之基”7。對(duì)此，有學(xué)者指出：“為了控制目的而把民眾分成小單位的基本思想，連同其變異形式和更細(xì)致的形式（最著名的是保甲制）在以后的帝國(guó)時(shí)代，甚至晚至民國(guó)時(shí)期仍行之不綴”8（p52）。因此，秦朝的“鄉(xiāng)制”改革對(duì)后世造成了巨大的負(fù)面影響。據(jù)史載，“大率十里一亭，亭有亭長(zhǎng)。十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化。嗇夫職聽訟，收賦稅。游徼徼循禁賊盜。縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉(xiāng)、亭亦如之。皆秦制也”9?？梢娖渲饕攸c(diǎn)，首先是在鄉(xiāng)、里之間增設(shè)了“亭”，且鄉(xiāng)、亭之間沒有統(tǒng)屬關(guān)系，“亭”屬于警察系統(tǒng)，負(fù)責(zé)地方治安和官府文書傳遞，亭長(zhǎng)的選用和升遷由縣令控制，“實(shí)亦半官式之地方行政機(jī)關(guān)”10（p95）。由此造成了“鄉(xiāng)”與“亭”平行運(yùn)作，職能交叉，層級(jí)混亂，機(jī)構(gòu)膨脹，人浮于事，如在漢代設(shè)有亭長(zhǎng)、亭佐、亭父、求盜、亭侯、亭掾、亭卒等職，“自亦兼及民事，理辭訟”，儼然像一個(gè)小王國(guó)11（p241）。其次是秦朝政府授予地方官員一定的權(quán)力，即根據(jù)人口多寡可隨時(shí)調(diào)整和變動(dòng)“鄉(xiāng)”的建制規(guī)模及員額編制，從而使后來的“鄉(xiāng)”建制規(guī)模越來越小，地位和作用也逐漸降低。魏晉初期，“凡縣五百以上置一鄉(xiāng)，三千以上置二鄉(xiāng)，五千以上置三鄉(xiāng)，萬以上置四鄉(xiāng)”12；而到隋唐時(shí)期，“鄉(xiāng)”的規(guī)模僅為500戶左右，簡(jiǎn)直與周代的“萬戶之鄉(xiāng)”無法相比。最后是“鄉(xiāng)官”隸屬關(guān)系復(fù)雜，各自為政，肢解了基層政權(quán)的獨(dú)立性和完整性。如在秦漢兩代，“有秩”隸屬于郡，“嗇夫”隸屬于縣，“游徼”隸屬于都尉，“鄉(xiāng)佐”隸屬于鄉(xiāng)，“鄉(xiāng)三老”雖非官職卻深得皇帝的重視與獎(jiǎng)賞，有時(shí)可與州縣官吏分庭抗禮13，甚至還出現(xiàn)了“民但聞嗇夫、不知郡縣”這一獨(dú)特的政治現(xiàn)象14。于是，“中唐以后，隨著均田制的廢弛、兩稅法的實(shí)行，地主階級(jí)內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生了變動(dòng)，原來實(shí)行鄉(xiāng)官制的鄉(xiāng)里制度，已經(jīng)開始向職役制轉(zhuǎn)化”15（p134）。二、“職役制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革隋唐實(shí)行“科舉制”，“官”與“吏”分設(shè)，“官”作為“士”身居要職，而“吏”的地位逐漸降低，“頗有點(diǎn)義務(wù)服役的性質(zhì)”16（p261）。因此，“自是以后，所謂鄉(xiāng)亭之職，至困至賤。貪官污吏非理征求，極意凌辱其與以身任軍旅土木徭役者無以異，而至于破產(chǎn)不能自?！?7?？梢?，這種“職役制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，不是以重民、愛民、助民、化民、惠民作為出發(fā)點(diǎn)，而是為了強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制、防御、懲罰。據(jù)史載，唐代“百戶為里，五里為鄉(xiāng)，兩京及州縣之郭內(nèi)分為坊，郊外為村。里及坊、村皆有正，以司督察。四家為鄰，五鄰為保。保有長(zhǎng)，以相禁約”18。此時(shí)的“鄉(xiāng)”雖未廢止，但“里”的地位和作用日益突顯，如唐代規(guī)定：“里正”可免除一切勞役及賦稅，負(fù)責(zé)管理整個(gè)鄉(xiāng)里事務(wù)，事實(shí)上成了鄉(xiāng)里組織的最高領(lǐng)導(dǎo)者19（p6263）。而到北宋中期，王安石在全國(guó)推行了保甲制度，即“保甲之法，十戶立一牌頭，十牌頭立一甲長(zhǎng)，十甲長(zhǎng)立一保正。其村落畸零及熟苗熟僮，亦一體編排”20。這時(shí)的“鄉(xiāng)制”重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)以地域?yàn)閱挝贿M(jìn)行編排21（p19），原來由10戶、50戶、500戶編為一鄉(xiāng)，后來統(tǒng)一變成了5戶、25戶、250戶編制的保甲組織22（p3334）。宋代以后，“保甲人員之都保正、都保副正、大保長(zhǎng)、小包正都不支薪”1（p204），出現(xiàn)了“輪差法”和“募充法”，幾乎把“鄉(xiāng)官制”的政治色彩全部抹去?？傊运逄浦燎迥┑那в嗄觊g，我國(guó)鄉(xiāng)里社會(huì)的“政治下層，實(shí)由官治而淪為半官式之紳治。故所謂地方政治者，不操于官，即操于紳，甚或操于地痞惡棍，生殺予奪，為所欲為，民之所能自存、自主、自治者，亦幾稀也”23（p184）。到了清代，“除了繼承明朝以來的自然村落的形態(tài)之外，又采取明人的里甲制，作為賦役征收的機(jī)構(gòu)。此外，又采取宋人的保甲制，以維護(hù)地方治安。又在地方上實(shí)施元代的社制，作為勸農(nóng)的組織。同時(shí)又設(shè)立宋以來的鄉(xiāng)約法，以宣傳教化”1（p219）。但上述改革措施，“真正付之實(shí)踐需要大量的人力，這超過了國(guó)家愿意負(fù)擔(dān)的程度”24（p6061）。所以，清人侯方域驚嘆，“天下之官冗，而吏胥日以夥，每縣殆不止千人矣”25。清朝御史陸百川則斥責(zé)道，“州縣為親民之官，所用吏胥本有定額，乃或貼寫或掛名，大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人。百姓含冤呈訴，期待長(zhǎng)官理審，而吏胥乃從而凌辱之，剝削之，逼勒之。顛倒撥弄，率以財(cái)之有無多寡為事之曲直是非”26。換言之，“吏胥視民如魚肉，民畏吏胥為虎狼”。這是“職役制”下的鄉(xiāng)村政治生活的真實(shí)寫照，也是中國(guó)封建社會(huì)整體性和結(jié)構(gòu)性腐敗的主要根源所在。三、“自治制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革雖然在中國(guó)長(zhǎng)達(dá)幾千年的封建社會(huì)里根本沒有“地方自治”之說，但是在清朝末年也出現(xiàn)了鄉(xiāng)村自治的萌芽：一是，“太平天國(guó)的鄉(xiāng)村組織采取寓兵于農(nóng)的方法，建立守土鄉(xiāng)官制”27（p267）；二是，光緒末年和宣統(tǒng)初年又開始提倡“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。按天朝田畝制度的規(guī)定，農(nóng)村每5家設(shè)“伍長(zhǎng)”，每25家設(shè)“兩司馬”，每100家設(shè)“卒長(zhǎng)”，每500家設(shè)“旅帥”，每2500家設(shè)“師帥”，每13156家設(shè)“軍帥”28（p270）。此時(shí)的“鄉(xiāng)官”均由保舉或公舉本地人充任、且多由貧苦農(nóng)民構(gòu)成，平時(shí)負(fù)責(zé)管理地方行政事務(wù)，戰(zhàn)時(shí)執(zhí)行軍事任務(wù)29（p462）。正是由于太平天國(guó)“各鄉(xiāng)官究以民意民望為依歸”，才具有一定的自治色彩，但也“由于當(dāng)權(quán)者的腐敗和政權(quán)的存在時(shí)間不長(zhǎng)，更由于天朝田畝制度的空想性質(zhì)，從而使太平天國(guó)的鄉(xiāng)官制多停留在典章條文上，并未得到全面推廣和實(shí)施”30（p62）。而到了光緒三十四年（1908年），晚清政府才制訂出了中國(guó)有史以來第一部城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程。其中規(guī)定：城鎮(zhèn)鄉(xiāng)為地方自治的基層單位，凡城鎮(zhèn)人口10萬人以上者設(shè)為“區(qū)”，5萬人以上者設(shè)為“鎮(zhèn)”，鄉(xiāng)村人口5萬人以下者設(shè)為“鄉(xiāng)”。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)分別成立了“自治公所”，設(shè)“議事會(huì)”和“董事會(huì)”等機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)“學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、慈舉、公共營(yíng)業(yè)”等事務(wù)。城鎮(zhèn)議事會(huì)的議員以20名為定額，可按管轄人口多少增至60名；鄉(xiāng)議事會(huì)的議員以6名為定額，可按管轄人口多少增至18名；且議員均由選民互選產(chǎn)生，但僅僅屬于名譽(yù)職務(wù)，不支付薪水，只有董事會(huì)總董、董事和鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐才發(fā)薪水31（p750）。但在事實(shí)上，這些人“平日不諳自治章程，不識(shí)自治原理，一旦逞其魚肉鄉(xiāng)民之故技，以之辦理自治，或急于進(jìn)行而失之操切，或拘于表面而失之鋪張，或假借公威為欺辱私人之計(jì)，或巧立名目為侵蝕肥己之謀，甚者勾通衙役胥差，結(jié)交地方官長(zhǎng)，籍端牟利，朋比為奸。其苛捐擾民也，不思負(fù)擔(dān)若何，惟恐搜刮不盡。似此辦理地方自治，其人既多敗類，其費(fèi)又多虛靡，苛取民財(cái)，無裨民事，怨聲載道，流弊靡窮”31(p756757)。也就是說，“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作，以期在一個(gè)正在變化的世界中保持他們的政治權(quán)力的企圖”32(p463)。四、“政黨制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革進(jìn)入20世紀(jì)上半葉，我國(guó)的國(guó)家行政權(quán)開始從縣一級(jí)下沉到了鄉(xiāng)村社會(huì)，最終形成了“黨政權(quán)力高度一體化和政治、經(jīng)濟(jì)、行政與社會(huì)權(quán)力高度集中的金字塔的權(quán)力結(jié)構(gòu)”33。但總的看來，“1928年后，國(guó)民黨政府制定法律政策，力圖使所有鄉(xiāng)村社會(huì)與政府之間保持明確的隸屬關(guān)系。而且，作為孫中山民主思想的繼承人，他們不得不舉起自治這塊招牌，而實(shí)際上自治團(tuán)體并無權(quán)力”34(p56)。譬如在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前，國(guó)民黨政府曾規(guī)定：“百戶以上村者設(shè)鄉(xiāng)，百戶以下村者集為一鄉(xiāng)，滿百戶集市者設(shè)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)閭、鄰。五戶為鄰，五鄰為閭”35。保甲編組則以“戶”為單位編排，每戶設(shè)一戶長(zhǎng)，由家長(zhǎng)充任；10戶為一甲，設(shè)甲長(zhǎng)，由戶長(zhǎng)推選產(chǎn)生；10甲為一保，設(shè)保長(zhǎng)，由甲長(zhǎng)推選產(chǎn)生；保甲長(zhǎng)須由縣區(qū)長(zhǎng)委任；相鄰各保設(shè)立聯(lián)合辦公處，設(shè)主任1人和書記1至2人，實(shí)際是充當(dāng)政治警察，“防制異黨之活動(dòng)”。蔣介石也直言不諱地宣稱，“保甲長(zhǎng)都是本黨的忠實(shí)的黨員”36(p756757)。到了1939年，國(guó)民黨又規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)以管轄10個(gè)保為基本組織原則，一般不少于6個(gè)?；虿欢嘤?5個(gè)保，其規(guī)模大約為千戶左右。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所下設(shè)民政、警衛(wèi)、經(jīng)濟(jì)、文化4股，各股設(shè)主任1人，干事若干人，應(yīng)酌可設(shè)專任之事務(wù)員37。據(jù)1942年的粗略估計(jì)，國(guó)民黨政府僅區(qū)一級(jí)約需干部164612人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)約需干部686721人，保甲長(zhǎng)約需12140908人，三項(xiàng)共計(jì)12992241人”38。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)家的農(nóng)民承載能力。因此，隨著“農(nóng)民賦稅負(fù)擔(dān)日益苛重，政府權(quán)威失墜，社會(huì)動(dòng)蕩混亂，最終也吞噬了國(guó)民黨基層政權(quán)的基礎(chǔ)”38。早在建國(guó)前，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中央蘇區(qū)、抗日根據(jù)地和解放區(qū)進(jìn)行了鄉(xiāng)村自治實(shí)驗(yàn)，其中最為突出的是陜甘寧邊區(qū)。如陜甘寧邊區(qū)憲法原則規(guī)定：“邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表大會(huì)（參議會(huì)）為人民管理政權(quán)機(jī)關(guān)”；“鄉(xiāng)代表會(huì)即直接執(zhí)行政務(wù)機(jī)關(guān)”；“采用直接、普遍、平等、無記名的選舉制，健全民主集中制的政治機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)人民的自治能力”；“保證人民言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、信仰、居住、遷徙與通信等多方面的自由”；“建立便利人民的司法制度，保障人民有檢舉與告發(fā)任何工作人員的罪行之自由”39(p56)，等等。這在中國(guó)歷史上是前所未有的偉大創(chuàng)舉。特別是從一大到七大的24年，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員人數(shù)由最初的幾十名擴(kuò)大到了120萬人，軍隊(duì)人數(shù)也達(dá)到了100萬人，解放區(qū)人口已接近了1億人，但這時(shí)的所有共產(chǎn)黨干部都不支取薪水，可以稱得上是世界上“最廉價(jià)”的一支管理隊(duì)伍。對(duì)此，毛澤東同志曾經(jīng)滿懷激情地說，“自古以來，中國(guó)沒有一個(gè)集團(tuán)，像共產(chǎn)黨一樣，不惜犧牲一切，犧牲多少人，干這樣的大事”40(p292)?？傊?，中國(guó)共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，曾經(jīng)“在鄉(xiāng)村建立起無數(shù)可靠的政治陣地，培養(yǎng)出成分純潔、斗爭(zhēng)堅(jiān)決、作風(fēng)民主、為人正派、又為群眾所信仰的領(lǐng)導(dǎo)骨干，建立起農(nóng)協(xié)與農(nóng)民群眾的聯(lián)系。但這種聯(lián)系是建立在政治信仰上，而不只是建立在簡(jiǎn)單的組織服從關(guān)系上”41(p504)。因此，在建國(guó)后，“隨著土地改革的完成，那些已成為了鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力體制中最重要的政治力量的農(nóng)民協(xié)會(huì)，卻悄然地退出了中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治舞臺(tái)”42(p231232)。這使許多西方研究者感到困惑和不解。因?yàn)?，在他們看來依靠農(nóng)民運(yùn)動(dòng)而最終奪取政權(quán)的共產(chǎn)黨人，沒有理由在建立和鞏固政權(quán)后將農(nóng)民協(xié)會(huì)這種動(dòng)員和組織農(nóng)民參與政治生活的組織形式廢棄。尤其是“從1951年土改到1958年的人民公社化運(yùn)動(dòng)，可以說是中國(guó)行政管理體制變革最頻繁的歷史時(shí)期，變革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中”43(p49)，其最大特點(diǎn)是“政府要在鄉(xiāng)村發(fā)展中扮演主導(dǎo)角色，而組織是政府推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的體制性的力量”44。到了1958年，全國(guó)一次性砍掉74萬個(gè)農(nóng)業(yè)合作社，將其合并為23630個(gè)人民公社。這種“政社合一”的人民公社體制，集“黨政軍民企”大權(quán)于一身，負(fù)責(zé)管理“工農(nóng)商學(xué)兵”各項(xiàng)事務(wù)，幾乎成了“法力無邊的政府”。但相對(duì)于國(guó)家而言，它是“一種國(guó)家財(cái)政不負(fù)擔(dān)的、靠集體自己養(yǎng)活自己的、一切聽命于國(guó)家計(jì)劃的勞動(dòng)組織”45(p200)。事實(shí)上，我國(guó)“在實(shí)現(xiàn)集體化的20年中，農(nóng)民大約有一半的時(shí)間是無酬勞動(dòng)”46(p114)。截止到1980年底，全國(guó)人民公社為54183個(gè)，生產(chǎn)大隊(duì)為71萬個(gè)，生產(chǎn)隊(duì)為576萬個(gè)。若按平均每個(gè)公社配備30名干部，平均每個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)配備7名干部，平均每個(gè)生產(chǎn)隊(duì)配備5名干部計(jì)算，共計(jì)約需3500多萬名基層干部47，幾乎相當(dāng)于一個(gè)中等國(guó)家的人口總和，如何讓農(nóng)民承擔(dān)得了。因此，“這種社會(huì)組織形式最終被農(nóng)民拋棄是符合落后國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的”48(p508)。正如馬克思所指出：“權(quán)力永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的發(fā)展?！?9(p305)五