農村研究論文-鄉(xiāng)村債務問題的政治經濟學思考.doc

農村研究論文-鄉(xiāng)村債務問題的政治經濟學思考摘要：目前中國的鄉(xiāng)村經濟運行隱含著很大的債務風險。對西部某地鄉(xiāng)村債務所做的實證分析表明：要從根本上解決這個問題，必須有相應的政治體制、經濟體制的重大變革。關鍵詞：鄉(xiāng)村；債務；制度變革一、引言十一屆三中全會以后，中國農村經濟發(fā)展迅速，農民生活水平提高很大，農村改革取得了巨大成就。但是，隨著改革的不斷深入，特別是二十世紀九十年代以來，農村社會經濟發(fā)展又面臨一些新問題。其中之一，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會組織普遍陷入沉重的債務危機，這已經成為稅費改革后農村經濟發(fā)展和農村社會穩(wěn)定的一大障礙。至于全國鄉(xiāng)村債務總額是多少，目前還沒有權威的全國統(tǒng)計數(shù)據(jù)，一些學者在抽樣調查的基礎上估計全國鄉(xiāng)村兩級債務總額不低于6000億元，這個數(shù)字已超過長期建設國債數(shù)額，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務近450萬元。許多個案研究結果都支持這個估計結果，如筆者對西部某縣級區(qū)進行實地調查所獲得的數(shù)據(jù)資料也證實了這一點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織償債能力十分有限，隨著償債期限的到來，如果到期的債務得不到清償，由此引起的各種社會矛盾也將爆發(fā)出來，從而影響到社會穩(wěn)定。目前關于鄉(xiāng)村債務問題的研究，大多屬于一般性的研究，基本上是就事論事地研究這個問題，而對于引起債務問題的更深層次原因，還很少有人進行研究。本文認為，鄉(xiāng)村債務問題所涉及到的范圍已經超出其本身，是農村政治、經濟、社會問題的集中反映和發(fā)酵。本文首先對西部某縣級區(qū)鄉(xiāng)村債務進行實證研究，然后采用政治經濟學的分析方法，對鄉(xiāng)村債務問題進行深層次考察。二、對D區(qū)鄉(xiāng)村債務的實證分析西部某市D區(qū)共有33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，501個村，全區(qū)人口81.2萬，2003年GDP為396143萬元，財政總收入22814萬元，在西部屬于經濟較為發(fā)達的地區(qū)。截止2003年底，全區(qū)鄉(xiāng)村兩級債務總額為18542萬元，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村都有負債，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務總額為13472萬元，村級債務總額5070萬元，債務總額占全區(qū)當年GDP的4.68%，占區(qū)本級財政收入的81.27%.（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務基本情況在全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務13472萬元中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接債務為13181萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務總額的97.84%；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義擔保發(fā)生的債務為291萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務總額的2.16%.鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均直接債務為399萬元，負債最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務額為995萬元，負債最少鄉(xiāng)也有99萬元。表1是D區(qū)33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債分布情況。表1D區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債分布情況負債額（萬元）100以下100200201400401600601800800以上平均額總額鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)（個）1610952399萬元13181萬全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間接債務，總額為291萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均8.82萬元。其中：為個人擔保債務額172萬元，占59.1%；為其他單位擔保債務數(shù)額84萬元，占28.9%；為所屬企業(yè)擔保債務數(shù)額35萬元，占12.0%.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務構成：一是興建公共設施和公共產品支出形成的債務，為7564萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務總額的57.4%.其中：學校建設欠債4875萬元，占公共設施建設支出的64.4%；道路修建欠債2176萬元，占公共設施建設支出的28.8%；民政優(yōu)撫欠債91萬元，占公共設施建設支出的1.2%；計劃生育欠債57萬元，占0.8%.二是彌補基金會資金缺口3015萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務總額的22.9%.其中：歷年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借款1884萬元，占62.5%，呆壞賬1131萬元，占37.5%.三是興建政府辦公樓、住宿樓等其它開支1154萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務總額的8.7%.四是借款興辦企業(yè)972萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務總額的7.4%.五是彌補日常開支476萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務總額的3.6%.（二）村級債務基本情況在村級債務總額5070萬元中，直接債務為4959萬元，占村級債務總額的97.53%，擔保債務為111萬元，占2.47%.村級債務分布。全區(qū)村級直接債務總額4959萬元，村平均債務9.9萬元。如果以鄉(xiāng)為單位分類，村級債務最多的鄉(xiāng)總額高達1070萬元，最少債務的鄉(xiāng)總額為4萬元。表2是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位計算的村級債務分布情況。表2以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的村級債務分布情況負債額（萬元）50以下501001012002013003014001000以上總額平均鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)（個）10866214959萬元9.9萬元村級擔保債務總額為111萬元。其中：為所屬企業(yè)擔保債務75萬元，占67.6%；為個人擔保債務19萬元，占17.1%；為其他單位擔保債務17萬元，占15.3%.形成村級債務的直接原因有以下幾個方面：一是生產性支出1773萬元，占村級債務總額的35.7%，其中：興辦企業(yè)投資負債958萬元，占54%；村集體經濟組織經營支出負債679萬元，占38.3%.二是上繳稅費1603萬元，占村級債務總額的32.3%.其中：鄉(xiāng)統(tǒng)籌費欠款1307萬元，占81.5%；國家稅收欠債171萬元，占10.7%；部門收費、罰款負債6萬元，占0.4%.三是公益性支出1101萬元，占村級債務總額的22.2%.其中：道路修建支出欠債838萬元，占76.1%；教育支出欠債231萬元，占21.0%；衛(wèi)生支出欠債13萬元，占1.2%.四是除生產性支出、上繳稅費、公益性支出和管理費用以外的其它支出291萬元，占村級債務總額的5.9%.五是管理費用192萬元，占村級債務總額的3.9%.其中：村組干部報酬欠債135萬元，占70.3%；招待費用欠債16萬元，占8.3%.三、鄉(xiāng)村債務問題的政治經濟學分析我國經濟社會的二元結構，使得城鄉(xiāng)不僅存在巨大的發(fā)展差距，而且形成了兩種不同的運行體制。表面看來，鄉(xiāng)村債務是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會組織財政支出大于收入的反映，實際上，這里面有著很復雜的原因，既有經濟體制改革不到位方面的因素，也有政治制度安排不合理等方面的原因。（一）經濟體制改革滯后形成的鄉(xiāng)村債務首先，從D區(qū)的鄉(xiāng)村債務構成可以看出，興建公共設施和提供公共產品形成的負債占債務總量的一半以上，表明鄉(xiāng)村財政收支缺口很大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是1983年國家實行政社分設、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時獲得自主地位的，其功能在當時被定位于保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效運作。但是，隨著向市場經濟體制的轉軌，各級政府在職能劃分和支出范圍的劃分上開始模糊。隨著分稅制實施和各上級政府在財權的“強干弱枝”的政策導向下，省、地市級政府照搬中央政府加強宏觀調控的政策思路或取向，不斷加大財力的集中程度，在將財權上收的同時，基本事權卻有所下移，特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府，履行事權所需財力與其可用財力極不對稱?？h、鄉(xiāng)兩級政府所履行的事權，大都剛性強、欠帳多，所需基數(shù)大、增長快而無法壓縮，如農村的九年制義務教育和改變農村基礎設施嚴重滯后的局面都成了基層政府特別是鄉(xiāng)級政府的沉重負擔。一方面，上級財政的集中度都在提高。比如，1993年的中央財政收入占全國財政收入的比重是22%，到2002年上升為54.9%，同時，省、市兩級也想方設法增加財力集中度，盡可能多地從下級財政抽取資金，將收入多、增長潛力大的稅種全部或高比例地上收，分稅制改革后，省級政府的財力集中程度從1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%.另一方面，各種升級達標的指令性目標又不斷地下達到鄉(xiāng)村，如農村普及義務教育的普九、普六等公益事業(yè)或達標升級活動都需要鄉(xiāng)村出資，其中很多是遠遠超出了農村經濟發(fā)展的實際承受能力。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級集體經濟組織的功能開始被異化，擔負起更多超過其經濟承受能力范圍之外的職責。為了完成省級政府下達的“普六”、“普九”任務，D區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村因為學校建設借債就達4875萬元。其次，為發(fā)展鄉(xiāng)村經濟而借債。發(fā)展是硬道理，無論是對中央政府，還是各級地方政府來說，中心工作就是發(fā)展經濟。在發(fā)展本地經濟的過程中，無論是省、市、縣級政府，還是鄉(xiāng)、村都有一種內在沖動，實施所謂的跨越式發(fā)展戰(zhàn)略就是這種思想的體現(xiàn)。因此，在推進工業(yè)化和市場化的進程當中，地方政府對經濟發(fā)展的干預程度不斷加大。上級政府的攤派不僅體現(xiàn)在教育基礎設施建設的投入方面，而且還體現(xiàn)在經濟發(fā)展中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達招商引資和興辦企業(yè)硬指標上。在財力十分有限的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級集體經濟組織只好舉債興辦企業(yè)，有些地方是要求鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦廠、村村冒煙。如果企業(yè)辦起來以后能夠贏利，當然也是一件好事，不存在債務風險，一切問題都還好解決。但是，從實踐來看，鄉(xiāng)村興辦的企業(yè)往往屬于競爭性行業(yè)，重復建設，受到資金、市場的限制，加上技術落后，經營不善，從一開始就注定為短命項目，企業(yè)投產之日就是企業(yè)虧損之時，結果往往與初衷相悖，大多投資都以失敗告終，使鄉(xiāng)村背上沉重的債務負擔。除了鄉(xiāng)村直接投資興辦企業(yè)而負債以外，招商引資是當前地方政府發(fā)展本地經濟的一大手段。為了改善本地交通條件等投資環(huán)境，往往是市、縣政府統(tǒng)一要求投資修建道路，有的地方要求鄉(xiāng)鄉(xiāng)通水泥路，有的地方甚至還要求村村通水泥路，往往上級政府所下?lián)苜Y金杯水車薪，更多地是通過行政命令由鄉(xiāng)村配套資金，為了完成任務，鄉(xiāng)村只好舉債。D區(qū)鄉(xiāng)村因道路修建造成的債務額達3014萬元。第三、鄉(xiāng)村負債也與鄉(xiāng)村機構龐大、財政供養(yǎng)人數(shù)眾多有關，供養(yǎng)人員不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在編和不在編的工作人員，而且還有村莊層面的村組干部，出現(xiàn)了“生之者寡，食之者眾”的嚴重格局。1984年，鄉(xiāng)體制恢復之初，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員僅有20人左右。1988年前后實行了重大改革，下放了一大批縣直屬部門歸鄉(xiāng)政府管理，而人事管理體制未健全，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹，人員過度增長。并且人員增長遠遠超過財政收入的增長，導致人頭費占財政支出的比重越來越大，以致形成90年代財政支出的絕大部分被用于人頭費的普遍現(xiàn)象，有了“吃飯財政”一說。當收入不足于彌補支出時，債務就開始形成。D區(qū)鄉(xiāng)村兩級在這方面的債務額為2113萬元，這個數(shù)字不算小。這充分說明基層政府機構和村組干部人數(shù)嚴重超過實際需要。當然，也不排除其中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目追求高消費，建豪華辦公設施、購置小汽車、大吃大喝等行為的存在。第四、不合理的農村稅費形成的鄉(xiāng)村債務。農村稅費體制改革前，農民除了上繳農業(yè)稅、農業(yè)特產稅和“三提五統(tǒng)”外，還有各種集資攤派，農民負擔十分沉重，大多數(shù)農村居民的稅負都遠遠超過其經濟承受能力，自然，農民拖欠、尾欠稅費和攤派現(xiàn)象就變得越來越嚴重。由于現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都制定有稅費征收完成期限并輔以獎懲措施，村干部為了完成任務，只有以村組織或個人名義向農村信用社和民間大舉借債墊付稅費款。（二）政治體制改革滯后造成的鄉(xiāng)村債務僅僅從經濟體制方面就事論事地分析鄉(xiāng)村負債原因，對于徹底解決問題是不夠的，必須從政治體制的角度來探討產生這種現(xiàn)象的宏觀背景和深層次原因。雖然我們提出了建立社會主義市場經濟體制的目標，市場在配置資源中起基礎性的作用，但是從改革開放的實踐來看，政府始終起著主導性作用，中央和地方各級政府都把發(fā)展經濟放在工作的第一位。為了加快經濟發(fā)展，中央和地方各級政府可以調動一切可用資源。不斷增加的社會公共服務的需求，也使財政本身有自我擴張的需要。同時，政府的財政需求和壓力不僅來自于社會和公共需要，也來自于政府自身利益的膨脹和擴張，即權力和利益都有不斷追逐更大的權力和更大利益的特點，除非受到約束和抵制。這樣，在資金短缺條件下的負債運行就成為一種常態(tài)。地方各級政府也逐漸形成了這樣一種意識，只要靠借債完成任務，無論能否償還，無論債務風險有多大，都是被允許的行為。從我國目前政治體制方面的制度安排來看，鄉(xiāng)村還缺乏本轄區(qū)公民顯示對公共品和服務需求的偏好、監(jiān)督和評價公共品生產的規(guī)范的、可操作程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在行政上受到上級政府的管轄，特別是人事權在上級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往就以服從上級政府而不是轄區(qū)內農民的意志為主。上級政府攤派的大量事務，無論是否適合本轄區(qū)的實際情況，下級都必須想辦法完成。鄉(xiāng)村為了完成任務，只好借債運行，經常出現(xiàn)一些“上級請客，下級買單”、“上級決策失誤，地方負責收攤”、最終由鄉(xiāng)村“背鍋”的事情。上述表現(xiàn)實際上是鄉(xiāng)村干部“經濟人”行為的結果。作為經濟人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部最根本的行為動機和工作動力都是為了自身的利益。他們或者是為了政績和升遷，或者為了直接的經濟利益，以及為了榮譽。而在政治集權度比較高的條件下，獲得這些利益基本由上級說了算，因此，取悅上級是獲取利益最大化的路徑。因此，從完成上級任務角度看，鄉(xiāng)村干部有主觀動機。即使在鄉(xiāng)村干部意識到上級決策錯誤的情況下，權衡利弊的結果，也是服從上級為最優(yōu)選擇。同時，還不排除鄉(xiāng)村干部有主動腐敗傾向的可能。某些鄉(xiāng)村領導人，為了盡快干出政績，為自己提拔或交流到好一點的崗位攢足“資本”，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足，也不惜舉債大搞“形象工程”、“政績工程”。少數(shù)領導人，為了直接的經濟利益，借債上馬各種工程，在發(fā)包工程中大肆收受賄賂，進行腐敗活動，結果是富了少數(shù)人，卻讓當?shù)氐睦习傩毡成洗蠊P債務。四、化解鄉(xiāng)村債務的幾點思考鄉(xiāng)村債務問題的解決包括兩個方面，一是如何有效化解已有的債務，二是如何防止新債務的產生。要從根本上解決這個問題，必須有相應的政治體制、經濟體制重大變革。（一）村級債務的化解與公共產品需求的偏好表露機制的建立要從根本上解決村集體組織的債務問題，必須落實村民民主選舉制度，這是化解村級債務的制度保證。真正落實了村民民主選舉制度以后，選舉出來的村干部，必須為本村利益服務，其行為的目標函數(shù)與本村居民的意志相容；否則，就得不到村民的支持而被村民大會罷免。這樣，上面的各種攤派或“升級達標”任務，如果超出本村居民的承受能力或有損本村利益，將得不到村干部的支持，債務也就不可能產生。當今農村公共產品供給決策是“自上而下”的，即由上級政府和機構根據(jù)自身的偏好或政績導向來決定公共產品供給總量、供給結構和供給方式，而供給成本卻大都由農民分攤，導致部分公共產品的供給