農(nóng)村研究論文-農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的結(jié)構(gòu)與行為優(yōu)化.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的結(jié)構(gòu)與行為優(yōu)化內(nèi)容提要農(nóng)村稅費(fèi)改革后，空前的財(cái)政壓力使以往單一主體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式面臨著更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了擺脫困境，促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化，形成政府、私人和第三部門的協(xié)同機(jī)制，應(yīng)該是一種最優(yōu)選擇。多元主體充分發(fā)揮作用的關(guān)鍵是政府要優(yōu)化自身的行為策略，變中央政府與地方政府的不合作博弈為合作博弈，約束乃至消除政府官員背離和損害農(nóng)村公共利益的驅(qū)動力。同時(shí)，政府還要優(yōu)化與民間主體的行為關(guān)系，努力完善政府與民間主體之間伙伴關(guān)系的實(shí)現(xiàn)形式，健全政府對民間主體的激勵與約束。關(guān)鍵詞農(nóng)村公共產(chǎn)品多元供給行為優(yōu)化改革開放以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制不斷發(fā)生變化，許多學(xué)者從不同角度對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題進(jìn)行了研究，其成果主要集中在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀與問題、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給關(guān)系、稅費(fèi)改革對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)民增收關(guān)系、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制改革等方面。但是，在現(xiàn)有成果中，專門從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體角度進(jìn)行相應(yīng)研究的還不多。我們認(rèn)為，當(dāng)前解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的結(jié)構(gòu)與行為優(yōu)化問題是保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、提升新農(nóng)村建設(shè)水平的關(guān)鍵。因此，必須重點(diǎn)研究如何實(shí)現(xiàn)供給主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，構(gòu)建政府、私人、第三部門多元互動的制度格局，并著力優(yōu)化多元供給主體的行為策略和行為關(guān)系。供給主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化：由政府單一主體轉(zhuǎn)向政府和民間多元主體新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府壟斷公共產(chǎn)品供給，不可能實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。長期以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體單一，缺乏政府以外的其他參與者，從根本上降低了供給水平，制約著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。有關(guān)資料顯示，截止到2002年底，全國83%的村不能飲用自來水，13%的村不通公路，53%的村不通電話；農(nóng)村用電電壓不穩(wěn)、電價(jià)偏高，平均電費(fèi)是城鎮(zhèn)的2倍以上；盡管有93%的村能接收電視，但信號相當(dāng)微弱；交通不便，距汽車站20公里以上的村占34%。此外，大部分農(nóng)民基本被排除在社會保障體系之外，完全不能接受醫(yī)療、養(yǎng)老等公共保險(xiǎn)消費(fèi)?？梢?，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足問題相當(dāng)嚴(yán)重。而且，政府作為唯一的供給主體，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道過于單一，在政府供給能力不足、其他供給渠道又沒有形成的情況下，為了確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的運(yùn)轉(zhuǎn)，政府就不得不強(qiáng)行向農(nóng)民攤派各種費(fèi)用，集資興辦社會公益事業(yè)，結(jié)果必然加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。這些，對于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展都是很不利的。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，空前的財(cái)政壓力使單一主體的公共產(chǎn)品供給模式面臨著更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了擺脫困境，必須追求結(jié)構(gòu)優(yōu)化、實(shí)現(xiàn)由政府單一主體向政府和民間多元主體的轉(zhuǎn)變。(一)在供給主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化過程中，政府仍應(yīng)充當(dāng)關(guān)鍵主體、發(fā)揮核心作用以薩繆爾森為代表的西方福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為，由于公共產(chǎn)品具有非排他性和非競爭性的特征，若通過市場方式提供，很容易出現(xiàn)“搭便車”和投資不足的問題，并且在規(guī)模經(jīng)濟(jì)上缺乏效率。如果由具有強(qiáng)制力的政府來提供，則可以克服市場供給的缺陷。那么，由此而得出的結(jié)論是：政府應(yīng)該是公共產(chǎn)品的天然提供者?？梢?，提供公共產(chǎn)品是現(xiàn)代政府的重要職能。在新農(nóng)村建設(shè)中，公共支出政策的關(guān)鍵在于確保政府有效地提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，政府要把提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)納入財(cái)政制度框架，真正成為農(nóng)村優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品的提供者，讓廣大農(nóng)民能像城鎮(zhèn)居民一樣享受到政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。并且，政府作為公共產(chǎn)品最重要的供給主體，要盡力在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上，將農(nóng)民承擔(dān)的制度內(nèi)公共產(chǎn)品成本和制度外公共產(chǎn)品成本都壓縮在最小限度。對于全國性的純公共產(chǎn)品，包括社會治安、貨幣穩(wěn)定、公平分配、政府活動等，應(yīng)該由政府無償足額提供，而不應(yīng)再讓農(nóng)民承擔(dān)任何成本。其理由如下：(1)廣大農(nóng)民在工業(yè)化初期，就通過農(nóng)業(yè)稅及工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”等形式將大部分農(nóng)業(yè)積累轉(zhuǎn)為工業(yè)積累，為城市工業(yè)化做出了貢獻(xiàn)。在城市工業(yè)具備了自我積累、自我發(fā)展的能力后，政府應(yīng)無償為農(nóng)民提供上述公共產(chǎn)品，作為對農(nóng)民長年來超額貢獻(xiàn)的補(bǔ)償。(2)農(nóng)民收入明顯太低，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，并進(jìn)一步延緩了工業(yè)化進(jìn)程，同時(shí)也使農(nóng)民出現(xiàn)了不滿情緒，形成了社會不穩(wěn)定的隱患。對農(nóng)民無償提供全國性的公共產(chǎn)品，這是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提高農(nóng)民收入的一個有效途徑。(3)農(nóng)民不為政府提供的公共產(chǎn)品直接繳納稅費(fèi)，并不意味著農(nóng)民就不為此負(fù)擔(dān)稅費(fèi)。農(nóng)民實(shí)際上還通過農(nóng)用生產(chǎn)資料、生活用品及勞務(wù)的購買，支付含在商品零售價(jià)格中的流轉(zhuǎn)稅，其中的增值稅和消費(fèi)稅絕大部分體現(xiàn)在城市的稅收收入中，并由國家與城市分享。因而，政府對農(nóng)村供應(yīng)全國性的公共產(chǎn)品并不是完全無償?shù)?。對于其他主體不能提供或不能高質(zhì)量地提供的一些農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府要尋求最優(yōu)供給機(jī)制，保證提高供給水平。(二)供給主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化要十分重視以私人作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體盡管政府應(yīng)該是公共產(chǎn)品的天然提供者，但當(dāng)公共產(chǎn)品完全由政府供給時(shí)又存在非市場缺陷。查爾斯沃爾夫曾詳細(xì)探討了這類缺陷：一是使成本和收入分離。非市場活動的收入具有非價(jià)格來源，主要由政府稅收支付成本，易導(dǎo)致多余和增加的成本。二是形成內(nèi)在性。私人的或組織的成本和利潤很可能支配公共決策。三是派生外在性。非市場活動可能產(chǎn)生無法預(yù)料的遠(yuǎn)離公共目標(biāo)的副作用。四是分配不公。非市場活動會產(chǎn)生權(quán)力或特權(quán)(而不是收入和財(cái)富)的分配不公。這些非市場缺陷會直接導(dǎo)致政府部門內(nèi)部的低效率，引致公共產(chǎn)品有效供給不足。因此，考慮以私人作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體就顯得十分必要。對于公共產(chǎn)品私人供給的可能性，戈?duì)柖?、史密茲、德姆塞茨以及科斯等人早就從理論與經(jīng)驗(yàn)方面作了論證。戈?duì)柖√岢隽恕斑x擇性進(jìn)入”的概念，即消費(fèi)者只有在滿足一定的約束條件，例如付費(fèi)后，才可以進(jìn)行消費(fèi)。戈?duì)柖≌J(rèn)為，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)忽視了公共產(chǎn)品供給方式上的“選擇性進(jìn)入”，若公共產(chǎn)品不能通過市場手段被充分地供給消費(fèi)者，那是因?yàn)榘巡桓顿M(fèi)者排除在外的技術(shù)還沒有產(chǎn)生或者在經(jīng)濟(jì)上不可行，而不是不能由市場提供。戈?duì)柖〉姆治鲇绕涫撬岢龅摹斑x擇性進(jìn)入”方式是極富創(chuàng)見性的。繼戈?duì)柖≈?，德姆塞茨指出，在能夠排除不付費(fèi)者的情況下，私人企業(yè)能夠有效地提供公共產(chǎn)品。他進(jìn)一步認(rèn)為，由于不同的消費(fèi)者對同一公共產(chǎn)品有不同的偏好，因此可以通過價(jià)格歧視的方法來對不同的消費(fèi)者收費(fèi)。另一位學(xué)者史密茲認(rèn)為，在公共產(chǎn)品的供給上，消費(fèi)者之間可訂立契約，根據(jù)一致性同意原則來供給公共產(chǎn)品，從而解決“免費(fèi)搭車”問題。如果說上述學(xué)者是從理論角度論證了私人提供公共產(chǎn)品的可能性，科斯則是從經(jīng)驗(yàn)的角度論證了這種可能性?？扑乖谄浣?jīng)典論文經(jīng)濟(jì)學(xué)上的燈塔中認(rèn)為，從17世紀(jì)開始，在英國，燈塔作為公共產(chǎn)品一直是由私人提供的，并且不存在不充分供給的情況，政府的作用僅限于燈塔產(chǎn)權(quán)的確定與行使方面。在1820年，英格蘭和威爾士共有46座燈塔，其中34座由私人建造。因此，英國歷史上的燈塔基本上是由私人供給的?？扑沟难芯勘砻鳎幌虮徽J(rèn)為必須由政府經(jīng)營的公共產(chǎn)品也是可以由私人提供和經(jīng)營的。借鑒西方學(xué)者從理論角度和經(jīng)驗(yàn)角度的論證、研究結(jié)論，我國對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給也完全可以采取以私人為主體的方式。但是，由私人提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品一般限于以下兩類：(1)準(zhǔn)公共產(chǎn)品。由于純公共產(chǎn)品一般具有規(guī)模大、成本高的特點(diǎn)，只能由政府利用其規(guī)模經(jīng)濟(jì)和“暴力潛能”優(yōu)勢來較為經(jīng)濟(jì)地提供。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的規(guī)模和范圍一般較小，涉及的消費(fèi)者數(shù)量有限，正如布魯貝克爾和史密茲所認(rèn)為的，這容易使消費(fèi)者根據(jù)一致性同意原則，訂立契約，自主地通過市場方式來提供。由于消費(fèi)者數(shù)量有限，因此達(dá)成契約的交易成本較小，從而有利于公共產(chǎn)品的供給。(2)具有排他性技術(shù)、可以將“免費(fèi)搭車者”排除在外的公共產(chǎn)品。這即是戈?duì)柖√岢龅摹斑x擇性進(jìn)入”的公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品由于同時(shí)具有非排他性和非競爭性，因此很難排除“免費(fèi)搭車”等問題。而“選擇性進(jìn)入”的產(chǎn)品則可以有效地將“免費(fèi)搭車者”排除在外，因此可以大幅度地降低私人提供產(chǎn)品的交易成本，從而激勵私人提供某些公共產(chǎn)品。相反，如果缺乏某種排他性技術(shù)，則私人提供的公共產(chǎn)品難免會陷入“公地悲劇”。(三)供給主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化還應(yīng)該以第三部門作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體農(nóng)村社區(qū)和各種合作性的非盈利性農(nóng)村社會服務(wù)機(jī)構(gòu)都屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的第三部門的范疇。許多國家的實(shí)踐表明，第三部門在公共產(chǎn)品的供給中扮演著重要角色。以美國為例，各類非營利部門一年的運(yùn)作資金相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的7%8%。如果把這些組織中義務(wù)工的貢獻(xiàn)折算成金錢，非營利組織活動的價(jià)值接近國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%。我國2005年的國內(nèi)生產(chǎn)總值已超過2萬億美元，假設(shè)從比重上我國的非營利部門能達(dá)到美國一半的水平，它一年便可為社會提供價(jià)值約9000億人民幣的服務(wù)，比政府的整個社會開支(包括福利性開支、轉(zhuǎn)移性支付和社會保障開支)規(guī)模還要大。由此可見，利用非營利部門提供公共產(chǎn)品將會具有戰(zhàn)略性的意義，而利用非營利部門提供農(nóng)村公共產(chǎn)品同樣具有巨大的潛力。第三部門可以在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中對政府和市場的雙重失靈形成積極回應(yīng)。第三部門作為一個獨(dú)立的部門，能夠?qū)φ安辉摴堋?、“管不了”、“管不好”的事進(jìn)行有效彌補(bǔ)，能夠在決策咨詢、政策宣傳、政策實(shí)施、矛盾疏導(dǎo)、表達(dá)民意等方面起橋梁紐帶作用，能夠靈活、高效、低成本地提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。因此，以第三部門作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體有著明顯的好處：首先，第三部門可以更好地滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的多元性需求。對于“市場失靈”的一些公共產(chǎn)品，單靠政府供給是不能滿足人們的需求的。因?yàn)檗r(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求是多元的，但政府提供公共產(chǎn)品的方式只能是一種。在市場和政府雙雙失靈的情況下，民間非營利的第三部門可以拾漏補(bǔ)缺。它們是非營利的，不會利潤掛帥，因此愿意提供公共產(chǎn)品；它們是民間的，不必行動劃一，因此可以為需求較高的人群提供額外的公共產(chǎn)品，為需求特殊的人群提供特別的公共產(chǎn)品，從而滿足政府和市場都滿足不了的社會偏好。其次，第三部門可以更好地滿足農(nóng)民對信息不對稱性產(chǎn)品的需求。信息不對稱的產(chǎn)品有兩類，一類是服務(wù)的購買者并不是最終消費(fèi)者，中間隔了一層；另一類是服務(wù)本身的性質(zhì)太復(fù)雜，消費(fèi)者對它難以評估。信息不對稱的產(chǎn)品在不必由政府提供的情況下，若靠以營利為目的的私營機(jī)構(gòu)來提供會造成一些問題，它們很可能會利用自己在信息不對稱關(guān)系中的優(yōu)勢地位，以次充優(yōu)、以少充多，欺騙消費(fèi)者，謀取利潤最大化。第三部門與營利組織不同，非營利組織的性質(zhì)不允許它們分配營業(yè)所得。既然營利不是它們存在的目的，這類組織借信息不對稱之機(jī)占消費(fèi)者便宜的可能性就要小得多。再次，第三部門的社區(qū)組織提供公共產(chǎn)品能夠很好地弱化“搭便車”問題?！按畋丬噯栴}的嚴(yán)重性取決于群體結(jié)構(gòu)的緊密程度如何。在一個結(jié)構(gòu)緊密的社區(qū)內(nèi)，人們個人主義較少并會嚴(yán)格遵從社會規(guī)范，因而搭便車問題不會太嚴(yán)重?！蔽覈r(nóng)民一般生活在村落之中，社區(qū)組織供給這種方式能夠把公共產(chǎn)品的供給范圍縮小到一個以村落為中心、以生活和工作為紐帶的小集團(tuán)之中，它容易符合農(nóng)村的村情民意和提高農(nóng)民的滿意度，因而會有較高的供給效率。羅西瑙與林德從實(shí)際效果上對比了第三部門與私人營利組織提供公共產(chǎn)品方面的差異，在將149個研究進(jìn)行綜合后，得出結(jié)論：在服務(wù)質(zhì)量、需求者可接近性、成本效益和慈善四個方面，都是第三部門優(yōu)于私人營利組織。因此，優(yōu)化農(nóng)村公共產(chǎn)品供給必須充分考慮發(fā)揮第三部門的作用，將其作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的一個重要主體。政府主體行為策略優(yōu)化：營造合作博弈局面和消除背離公共利益的驅(qū)動力在供給主體結(jié)構(gòu)中，政府主體是核心，所以政府主體行為策略的優(yōu)化對于提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量至關(guān)重要。理論啟示與實(shí)際情況對于政府主體行為策略優(yōu)化的突出要求有兩個：(一)變中央政府與地方政府的不合作博弈為合作博弈自建國以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度經(jīng)歷了多次變遷。從本質(zhì)上講，每一次制度變遷過程都是中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體定位、財(cái)政資金分配等方面的博弈過程。而中央政府與地方政府充分博弈后形成的契約格局，就是最終所采取的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。雙方的博弈實(shí)際上是信息不對稱狀況下的一種動態(tài)博弈。在博弈過程中，地方政府出于本地區(qū)利益的理性考慮，夸大本地區(qū)農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效需求，片面強(qiáng)調(diào)財(cái)政缺口，逃避供給責(zé)任，其行為策略可以概括為：“叫苦”和“逃避”。在信息不對稱情況下，中央政府要保證各地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給均衡，幾乎是不可能的，而且中央政府根據(jù)各地區(qū)夸大的有效需求狀況，提供農(nóng)村公共產(chǎn)品、分配供給資金，必然導(dǎo)致嚴(yán)重的財(cái)政困難。面對各地方政府夸大農(nóng)村有效需求的行為策略以及自身財(cái)政困難的局面，中央政府此時(shí)的策略只能是采取一種逆向選擇行為：收回財(cái)權(quán)、下放事權(quán)，進(jìn)一步把公共產(chǎn)品供給重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市，其行為策略可以概括為：“收財(cái)權(quán)”、“放事權(quán)”和“轉(zhuǎn)方向”?？梢姡r(nóng)村純公共產(chǎn)品供給不足在很大程度上是由于中央政府與地方政府在博弈過程中采取了不合作