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農(nóng)村研究論文-農(nóng)村土地到底歸誰所有摘要目前,在對農(nóng)村土地征收或征用過程中存在著諸多問題,主要原因之一是由于農(nóng)村土地所有權(quán)主體缺位和虛化造成的。我國相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村土地所有權(quán)主體的規(guī)定相互矛盾,前后不一致,理論和實際脫節(jié)。農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體應(yīng)該是農(nóng)村某一區(qū)域或社區(qū)內(nèi)以土地為主要生產(chǎn)資料、成員覆蓋該區(qū)域全體成員的一個集體經(jīng)濟組織。這個區(qū)域可大可小,目前以自然村較為合適。這個集體經(jīng)濟組織既有別于村委會,也有別于農(nóng)村的其他各種經(jīng)濟組織。關(guān)鍵詞農(nóng)村;農(nóng)民;集體土地;農(nóng)民集體;所有權(quán)Abstract:Atpresent,therearelotofproblemsintherurallandcollectionandexpropriation.Oneofthemainproblemsistheconfusedlandownershipastherelativelawsdonothaveacleardefinitionandsomeofthemareevenincompatible.Theprincipalpartoftherurallandownershipshouldbeacollectiveeconomicorganizationthatlandisusedastheirmainproductivematerialandthememberscovertheentrymembershipinthearea.Thesizeoftheareacanbeeitherbigorsmall;nowadaysthenaturalteamdivisionisabetterwayforthearea.Andthiskindofcollectiveeconomicorganizationshouldbedifferentfromavillagecommitteeandtheotherformsofruraleconomicorganization.Keywords:country;farmer;collectiveland;farmercollectivity;ownership在談到農(nóng)村土地時,我們習(xí)慣稱其為“農(nóng)村集體土地”,“農(nóng)村”、“集體”和“土地”三者之間在此已經(jīng)形成了固定的詞語組合關(guān)系。在此情況下,人們就產(chǎn)生了一個思維定式:農(nóng)村土地歸集體所有。但是,這是它唯一的所有權(quán)主體嗎?“集體”又是什么?長期以來,理論界對這個“集體”就一直存在著不同的認識,由此引發(fā)了現(xiàn)實中對農(nóng)村土地處置和收益分配的大量糾紛。這些問題的產(chǎn)生,都是由于這個“集體”的性質(zhì)不明、農(nóng)村土地所有權(quán)主體缺位和虛化造成的1。只有確定了土地的歸屬,有可靠保障的所有權(quán)才可以進行正確的計算、比較和交換2。筆者通過對不同觀點的歸納,在現(xiàn)行法律制度的框架下結(jié)合現(xiàn)實情況,談?wù)剬r(nóng)村土地所有權(quán)的認識。一、三種基本認識對于農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬問題,情況比較復(fù)雜,不同的人在各個不同的歷史時期其認識也各不相同。基本的認識有三種:歸國家所有、歸集體所有和歸農(nóng)民(或村民)個人所有。(一)歸國家所有這是從農(nóng)村土地的終極所有權(quán)而言的。事實上,我國并沒有任何一部法律規(guī)定農(nóng)村土地歸國家所有(非常少數(shù)的特例除外)。說農(nóng)村土地歸國家所有,主要有兩個原因,一是有部分學(xué)者支持,二是長期以來的既成事實。土地到底是國家的,還是農(nóng)民的?有學(xué)者認為,土地的最終權(quán)力應(yīng)當(dāng)在國家手中,經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo),農(nóng)村土地是城市化和工業(yè)化賴以發(fā)展的重要資源,國家應(yīng)當(dāng)擁有土地的發(fā)展權(quán)3。實際上,自1949年新中國成立以來,國家在強制征用或征收農(nóng)村集體土地使之成為城市國有土地的時候,農(nóng)民在是否同意征收、征收補償標(biāo)準、征收后農(nóng)民安置等方面,都沒有與政府討價還價的權(quán)力和能力,農(nóng)村集體土地的處置權(quán)和有關(guān)農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)實際掌握在國家手中。盡管沒有任何法律明確規(guī)定農(nóng)村土地歸國家所有,但事實上對農(nóng)村土地的處置最終是國家說了算,是各級政府說了算。從建國初期政府將農(nóng)村土地分給農(nóng)民,到合作社時期將土地收歸集體所有(對于農(nóng)民的自留地也是想收就收,想給就給),上世紀70年代左右又在農(nóng)村將大量集體土地劃出來建國營農(nóng)場、林場和作為知識青年上山下鄉(xiāng)用地等等,再到后來的包干到戶、聯(lián)產(chǎn)承包,事實上都是政府的直接行政行為,都是各級政府在直接操作。根據(jù)有關(guān)學(xué)者組織的調(diào)查,針對“你耕種的土地是誰的”這樣一個問題,60%的農(nóng)民選擇屬于國家的,27%的農(nóng)民選擇屬于村集體的,7%的農(nóng)民選擇屬于生產(chǎn)隊(小組)的,6%的農(nóng)民選擇屬于個人或?qū)儆谄渌说?。其中,認為“耕地屬于國家的”情況比較均衡地分布在各調(diào)查地點4。因此可以看出,現(xiàn)實中認為農(nóng)村土地屬“國家所有”的并不在少數(shù)。2006年,國土資源部對2004年以后的用地情況進行檢查,認為一些城市違法用地事件超過90%都與地方政府有關(guān)5,也很能說明這個問題。另外,現(xiàn)在國家征收或征用的農(nóng)村土地只給地力、地上損失補償費和失去土地的人口安置費,不包括土地本身的價格,實際上也是只承認農(nóng)民或集體對土地的使用權(quán),否認其擁有土地所有權(quán)。(二)歸集體所有農(nóng)村土地歸集體所有是基于法律的規(guī)定。中華人民共和國憲法(2004年修正,以下簡稱憲法)第六條規(guī)定:“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。中華人民共和國土地管理法(以下簡稱土地法)第八條規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有”。從這兩個涉及農(nóng)村土地所有權(quán)的主要法律看,盡管兩者分別使用了“勞動群眾集體所有”和“農(nóng)民集體所有”兩個不同的概念,“集體”的含義、集體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和集體的范圍等等也不明確,但農(nóng)村土地歸“集體所有”的規(guī)定是明確的,這也是理論界對農(nóng)村土地所有權(quán)的主流認識。(三)歸農(nóng)民個人所有農(nóng)村土地歸農(nóng)民個人所有是基于部分學(xué)者的認識和部分農(nóng)民的愿望。這種認識在農(nóng)民中所占比重不大,他們可能是“不敢”有此奢望,但在理論界認為農(nóng)村土地應(yīng)該歸農(nóng)民個人所有的卻不在少數(shù)。近年來,隨著農(nóng)村土地征收范圍的擴大,利益受到侵害的農(nóng)民群體也進一步擴大,農(nóng)民的維權(quán)內(nèi)容和維權(quán)形式也發(fā)生了變化。早年農(nóng)民主要還是爭取多給點補償費和多給幾個占地招工指標(biāo),而現(xiàn)在大多數(shù)則將矛頭直接指向了農(nóng)村的土地制度。江蘇省省莊村村民采用網(wǎng)絡(luò)公開信的方式向全國公告:“我們省莊村的耕地和竹山歸全體村民平均永久所有,這些土地曾歸我們的祖先所有,現(xiàn)在歸我們和我們世代的子孫所有,除非我們?nèi)w農(nóng)民共同同意,誓死捍衛(wèi)我們的宅基地和耕地的所有權(quán)”;黑龍江省4萬戶農(nóng)民(王桂林等)向全國公告:“宣布擁有土地所有權(quán)”;陜西省250戶農(nóng)民(馬連寶等)向全國公告:“收回土地所有權(quán)”6。盡管他們的呼喊是如此的強烈,但沒有多少人相信他們能真的收回或完全擁有農(nóng)村土地的所有權(quán)。上述的三種基本認識各有市場,但農(nóng)村土地歸國家所有顯然與法無據(jù)。歸農(nóng)民個人所有應(yīng)該是一個改革的方向,也有待商榷。因此農(nóng)村土地屬集體所有仍是目前理論界的主流認識,但是爭議也多,引發(fā)的矛盾和產(chǎn)生的問題也較多。二、農(nóng)村土地屬集體所有的矛盾和問題如果說農(nóng)村土地歸“集體所有”,那么,這個“集體”到底是一個什么樣的集體呢?在理論和實踐中,對這個“集體”的理解和認識五花八門,甚至大相徑庭。由于“農(nóng)民集體”的法律性質(zhì)不明,農(nóng)村土地的主體無法確定,有的地方甚至失去了土地的發(fā)包主體,造成產(chǎn)權(quán)混亂現(xiàn)象7。對農(nóng)村土地屬集體所有的矛盾和爭議主要體現(xiàn)在以下幾個方面:農(nóng)村土地到底歸誰所有第21卷第2期(一)“集體”的內(nèi)涵及性質(zhì)之爭在有關(guān)的法律中,對這個農(nóng)村“集體”分別使用了“勞動群眾”、“農(nóng)民”、“村民”、“農(nóng)村集體”、“農(nóng)村經(jīng)濟組織”、“農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織”、“農(nóng)村合作組織”、“農(nóng)民集體”、“集體成員集體”等多個不同的概念來予以表述(在做一般表述時,筆者用廣義的“農(nóng)村集體”來涵蓋上述概念,并且這個“農(nóng)村集體”都是基于農(nóng)村土地所有權(quán)而言的)。這種多概念的表述,使“農(nóng)村集體”這個概念的內(nèi)涵和性質(zhì)存在多變性,人們對“農(nóng)村集體”含義的認識也只能是模糊的。概括起來,對“農(nóng)村集體”的內(nèi)涵及性質(zhì)又主要有以下幾種不同的觀點和認識。1.農(nóng)村集體是階級概念的延伸憲法第六條規(guī)定:“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制”;第八條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟,是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者,有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜”。從上述表述中可以看出,憲法使用的是“勞動群眾集體所有”這一概念,即農(nóng)村集體是一個“勞動”的集體,是一個“群眾”的集體?!皠趧尤罕姟毖赜玫氖请A級社會的一個術(shù)語,與該詞相對應(yīng)的是“非勞動群眾”即剝削階級。1956年我國農(nóng)村完成社會主義改造后,剝削階級已不存在,既便有,也要把他改造成勞動群眾。在當(dāng)時的階級劃分中,農(nóng)村主要就是農(nóng)民,農(nóng)民就是天生的勞動人民,所以順理成章地農(nóng)村土地歸勞動群眾集體所有,應(yīng)該就是農(nóng)民集體所有。只不過在現(xiàn)階段這種階級的劃分早已不復(fù)存在,因此作為農(nóng)村生產(chǎn)資料集體所有制形式也就失去了法律的根本性依據(jù)。土地法第十條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”。中華人民共和國農(nóng)村土地承包法(2002年,以下簡稱土地承包法)第二條規(guī)定:“本法所稱農(nóng)村土地,是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地?!迸c憲法不同,這里使用的是“農(nóng)民集體”這一概念。2.農(nóng)村集體是一個“行政性組織”土地法第十條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?!倍诂F(xiàn)實中的結(jié)果是,對農(nóng)村土地行使職權(quán)的就只能由村民委員會代行。根據(jù)中華人民共和國村民委員會組織法(1998年,以下簡稱村民委員會組織法)的有關(guān)規(guī)定,村委會是一個村民自治組織,并不是政府的一級延伸機構(gòu),政府對村委會的工作是“指導(dǎo)、支持和幫助”,村民委員會不具有行政職能。但其第五條規(guī)定:“村民委員會依照法律規(guī)定,管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn),教育村民合理利用自然資源,保護和改善生態(tài)環(huán)境”。這一規(guī)定又同時賦予了村委會一定的土地管理權(quán),使具有自治性質(zhì)的村委會實際上演變成了具有行政性質(zhì)的準政府機構(gòu),農(nóng)村土地“屬村農(nóng)民集體所有”就演變成了“屬村委會所有”。如在現(xiàn)實中,有些地方是由村民委員會或村民小組等非經(jīng)濟組織履行土地產(chǎn)權(quán)的職能7,其實就是將村委會看成一個行政組織。有學(xué)者就認為,將集體界定為“行政村”是最為可取的8。3.農(nóng)村集體是一個“經(jīng)濟性組織”除上述觀點外,更多的法律和學(xué)者認為農(nóng)村土地歸“集體經(jīng)濟組織”所有。中華人民共和國民法通則(1986年,以下簡稱民法通則)第七十四條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”。國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知(1995年)第一條規(guī)定:“農(nóng)村集體資產(chǎn)是指歸鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟組織(以下簡稱集體經(jīng)濟組織)全體成員集體所有的資產(chǎn)。屬于組(原生產(chǎn)隊)集體所有的資產(chǎn),仍歸該組成員集體所有。集體資產(chǎn)包括:集體所有的土地和法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源”。土地管理法實施條例(1998年)第二十六條規(guī)定:“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”。這些法律規(guī)定均是將“農(nóng)村集體”作為“集體經(jīng)濟組織”來對待的,在鄉(xiāng)、村、組集體經(jīng)濟組織中,農(nóng)村土地主要歸“村集體經(jīng)濟組織”所有。在上述法律中,農(nóng)村土地分別歸“勞動群眾集體所有”、“農(nóng)民集體所有”和“集體經(jīng)濟組織”所有,內(nèi)涵表述不統(tǒng)一、有分歧,指向不明。“勞動群眾集體”的提法顯然已不適應(yīng)當(dāng)代社會的情況,“農(nóng)民集體”不管是作為行政性組織還是作為經(jīng)濟性組織都界定得非常含糊?!稗r(nóng)民集體”不是法律上的“組織”,而是全體農(nóng)民的集合,是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體,它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟學(xué)定義上的表述,不是法律關(guān)系的主體。按照傳統(tǒng)的公有制理論解釋,“農(nóng)民集體所有”是農(nóng)村勞動群眾集體所有制在法律上的表現(xiàn),指的是屬于一定區(qū)域內(nèi)(鄉(xiāng)、村、村以下)全體農(nóng)民所有,既不歸哪一個組織(生產(chǎn)合作社、村民委員會或村民小組),也不歸農(nóng)民個人。但是,財產(chǎn)所有權(quán)是很重要的法律權(quán)利,其主體必然是法律關(guān)系的主體,應(yīng)該具有法律上的人格意義。然而,隨著經(jīng)濟改革的深入及我國相關(guān)的經(jīng)濟和民事法律的健全和發(fā)展,特別是在進行農(nóng)村土地的確權(quán)過程中,這種沒有具體組織形態(tài)和法律人格化的“農(nóng)民集體”就會遇到諸如不能行使和保護自身權(quán)利等情況。農(nóng)村干部之所以能大張旗鼓地非法處置農(nóng)村土地就是因為這一“集體”太虛的緣故。為了解決這一問題,理論界和有關(guān)的行政管理部門都力圖明確“農(nóng)民集體”的性質(zhì)。例如1994年12月國家土地管理局地籍管理司在關(guān)于對農(nóng)民集體土地確權(quán)有關(guān)問題的答復(fù)中就指出:“農(nóng)民集體是指鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織,包括由原基本核算單位的生產(chǎn)隊延續(xù)下來的經(jīng)濟組織”,這一解釋顯
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