農(nóng)村研究論文-農(nóng)村土地到底歸誰所有.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村土地到底歸誰所有摘要目前，在對農(nóng)村土地征收或征用過程中存在著諸多問題，主要原因之一是由于農(nóng)村土地所有權(quán)主體缺位和虛化造成的。我國相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村土地所有權(quán)主體的規(guī)定相互矛盾，前后不一致，理論和實際脫節(jié)。農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體應該是農(nóng)村某一區(qū)域或社區(qū)內(nèi)以土地為主要生產(chǎn)資料、成員覆蓋該區(qū)域全體成員的一個集體經(jīng)濟組織。這個區(qū)域可大可小，目前以自然村較為合適。這個集體經(jīng)濟組織既有別于村委會，也有別于農(nóng)村的其他各種經(jīng)濟組織。關(guān)鍵詞農(nóng)村；農(nóng)民；集體土地；農(nóng)民集體；所有權(quán)Abstract:Atpresent,therearelotofproblemsintherurallandcollectionandexpropriation.Oneofthemainproblemsistheconfusedlandownershipastherelativelawsdonothaveacleardefinitionandsomeofthemareevenincompatible.Theprincipalpartoftherurallandownershipshouldbeacollectiveeconomicorganizationthatlandisusedastheirmainproductivematerialandthememberscovertheentrymembershipinthearea.Thesizeoftheareacanbeeitherbigorsmall；nowadaysthenaturalteamdivisionisabetterwayforthearea.Andthiskindofcollectiveeconomicorganizationshouldbedifferentfromavillagecommitteeandtheotherformsofruraleconomicorganization.Keywords:country；farmer；collectiveland；farmercollectivity；ownership在談到農(nóng)村土地時，我們習慣稱其為“農(nóng)村集體土地”，“農(nóng)村”、“集體”和“土地”三者之間在此已經(jīng)形成了固定的詞語組合關(guān)系。在此情況下，人們就產(chǎn)生了一個思維定式：農(nóng)村土地歸集體所有。但是，這是它唯一的所有權(quán)主體嗎？“集體”又是什么？長期以來，理論界對這個“集體”就一直存在著不同的認識，由此引發(fā)了現(xiàn)實中對農(nóng)村土地處置和收益分配的大量糾紛。這些問題的產(chǎn)生，都是由于這個“集體”的性質(zhì)不明、農(nóng)村土地所有權(quán)主體缺位和虛化造成的1。只有確定了土地的歸屬，有可靠保障的所有權(quán)才可以進行正確的計算、比較和交換2。筆者通過對不同觀點的歸納，在現(xiàn)行法律制度的框架下結(jié)合現(xiàn)實情況，談談對農(nóng)村土地所有權(quán)的認識。一、三種基本認識對于農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬問題，情況比較復雜，不同的人在各個不同的歷史時期其認識也各不相同?；镜恼J識有三種：歸國家所有、歸集體所有和歸農(nóng)民（或村民）個人所有。（一）歸國家所有這是從農(nóng)村土地的終極所有權(quán)而言的。事實上，我國并沒有任何一部法律規(guī)定農(nóng)村土地歸國家所有（非常少數(shù)的特例除外）。說農(nóng)村土地歸國家所有，主要有兩個原因，一是有部分學者支持，二是長期以來的既成事實。土地到底是國家的，還是農(nóng)民的？有學者認為，土地的最終權(quán)力應當在國家手中，經(jīng)濟發(fā)展應當由政府主導，農(nóng)村土地是城市化和工業(yè)化賴以發(fā)展的重要資源，國家應當擁有土地的發(fā)展權(quán)3。實際上，自1949年新中國成立以來，國家在強制征用或征收農(nóng)村集體土地使之成為城市國有土地的時候，農(nóng)民在是否同意征收、征收補償標準、征收后農(nóng)民安置等方面，都沒有與政府討價還價的權(quán)力和能力，農(nóng)村集體土地的處置權(quán)和有關(guān)農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)實際掌握在國家手中。盡管沒有任何法律明確規(guī)定農(nóng)村土地歸國家所有，但事實上對農(nóng)村土地的處置最終是國家說了算，是各級政府說了算。從建國初期政府將農(nóng)村土地分給農(nóng)民，到合作社時期將土地收歸集體所有（對于農(nóng)民的自留地也是想收就收，想給就給），上世紀70年代左右又在農(nóng)村將大量集體土地劃出來建國營農(nóng)場、林場和作為知識青年上山下鄉(xiāng)用地等等，再到后來的包干到戶、聯(lián)產(chǎn)承包，事實上都是政府的直接行政行為，都是各級政府在直接操作。根據(jù)有關(guān)學者組織的調(diào)查，針對“你耕種的土地是誰的”這樣一個問題，60%的農(nóng)民選擇屬于國家的，27%的農(nóng)民選擇屬于村集體的，7%的農(nóng)民選擇屬于生產(chǎn)隊（小組）的，6%的農(nóng)民選擇屬于個人或?qū)儆谄渌说摹Ｆ渲?，認為“耕地屬于國家的”情況比較均衡地分布在各調(diào)查地點4。因此可以看出，現(xiàn)實中認為農(nóng)村土地屬“國家所有”的并不在少數(shù)。2006年，國土資源部對2004年以后的用地情況進行檢查，認為一些城市違法用地事件超過90%都與地方政府有關(guān)5，也很能說明這個問題。另外，現(xiàn)在國家征收或征用的農(nóng)村土地只給地力、地上損失補償費和失去土地的人口安置費，不包括土地本身的價格，實際上也是只承認農(nóng)民或集體對土地的使用權(quán)，否認其擁有土地所有權(quán)。（二）歸集體所有農(nóng)村土地歸集體所有是基于法律的規(guī)定。中華人民共和國憲法（2004年修正，以下簡稱憲法）第六條規(guī)定：“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。中華人民共和國土地管理法（以下簡稱土地法）第八條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。從這兩個涉及農(nóng)村土地所有權(quán)的主要法律看，盡管兩者分別使用了“勞動群眾集體所有”和“農(nóng)民集體所有”兩個不同的概念，“集體”的含義、集體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和集體的范圍等等也不明確，但農(nóng)村土地歸“集體所有”的規(guī)定是明確的，這也是理論界對農(nóng)村土地所有權(quán)的主流認識。（三）歸農(nóng)民個人所有農(nóng)村土地歸農(nóng)民個人所有是基于部分學者的認識和部分農(nóng)民的愿望。這種認識在農(nóng)民中所占比重不大，他們可能是“不敢”有此奢望，但在理論界認為農(nóng)村土地應該歸農(nóng)民個人所有的卻不在少數(shù)。近年來，隨著農(nóng)村土地征收范圍的擴大，利益受到侵害的農(nóng)民群體也進一步擴大，農(nóng)民的維權(quán)內(nèi)容和維權(quán)形式也發(fā)生了變化。早年農(nóng)民主要還是爭取多給點補償費和多給幾個占地招工指標，而現(xiàn)在大多數(shù)則將矛頭直接指向了農(nóng)村的土地制度。江蘇省省莊村村民采用網(wǎng)絡公開信的方式向全國公告：“我們省莊村的耕地和竹山歸全體村民平均永久所有，這些土地曾歸我們的祖先所有，現(xiàn)在歸我們和我們世代的子孫所有，除非我們?nèi)w農(nóng)民共同同意，誓死捍衛(wèi)我們的宅基地和耕地的所有權(quán)”；黑龍江省4萬戶農(nóng)民（王桂林等）向全國公告：“宣布擁有土地所有權(quán)”；陜西省250戶農(nóng)民（馬連寶等）向全國公告：“收回土地所有權(quán)”6。盡管他們的呼喊是如此的強烈，但沒有多少人相信他們能真的收回或完全擁有農(nóng)村土地的所有權(quán)。上述的三種基本認識各有市場，但農(nóng)村土地歸國家所有顯然與法無據(jù)。歸農(nóng)民個人所有應該是一個改革的方向，也有待商榷。因此農(nóng)村土地屬集體所有仍是目前理論界的主流認識，但是爭議也多，引發(fā)的矛盾和產(chǎn)生的問題也較多。二、農(nóng)村土地屬集體所有的矛盾和問題如果說農(nóng)村土地歸“集體所有”，那么，這個“集體”到底是一個什么樣的集體呢？在理論和實踐中，對這個“集體”的理解和認識五花八門，甚至大相徑庭。由于“農(nóng)民集體”的法律性質(zhì)不明，農(nóng)村土地的主體無法確定，有的地方甚至失去了土地的發(fā)包主體，造成產(chǎn)權(quán)混亂現(xiàn)象7。對農(nóng)村土地屬集體所有的矛盾和爭議主要體現(xiàn)在以下幾個方面：農(nóng)村土地到底歸誰所有第21卷第2期（一）“集體”的內(nèi)涵及性質(zhì)之爭在有關(guān)的法律中，對這個農(nóng)村“集體”分別使用了“勞動群眾”、“農(nóng)民”、“村民”、“農(nóng)村集體”、“農(nóng)村經(jīng)濟組織”、“農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織”、“農(nóng)村合作組織”、“農(nóng)民集體”、“集體成員集體”等多個不同的概念來予以表述（在做一般表述時，筆者用廣義的“農(nóng)村集體”來涵蓋上述概念，并且這個“農(nóng)村集體”都是基于農(nóng)村土地所有權(quán)而言的）。這種多概念的表述，使“農(nóng)村集體”這個概念的內(nèi)涵和性質(zhì)存在多變性，人們對“農(nóng)村集體”含義的認識也只能是模糊的。概括起來，對“農(nóng)村集體”的內(nèi)涵及性質(zhì)又主要有以下幾種不同的觀點和認識。1.農(nóng)村集體是階級概念的延伸憲法第六條規(guī)定：“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”；第八條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜”。從上述表述中可以看出，憲法使用的是“勞動群眾集體所有”這一概念，即農(nóng)村集體是一個“勞動”的集體，是一個“群眾”的集體。“勞動群眾”沿用的是階級社會的一個術(shù)語，與該詞相對應的是“非勞動群眾”即剝削階級。1956年我國農(nóng)村完成社會主義改造后，剝削階級已不存在，既便有，也要把他改造成勞動群眾。在當時的階級劃分中，農(nóng)村主要就是農(nóng)民，農(nóng)民就是天生的勞動人民，所以順理成章地農(nóng)村土地歸勞動群眾集體所有，應該就是農(nóng)民集體所有。只不過在現(xiàn)階段這種階級的劃分早已不復存在，因此作為農(nóng)村生產(chǎn)資料集體所有制形式也就失去了法律的根本性依據(jù)。土地法第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”。中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（2002年，以下簡稱土地承包法）第二條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。”與憲法不同，這里使用的是“農(nóng)民集體”這一概念。2.農(nóng)村集體是一個“行政性組織”土地法第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?！倍诂F(xiàn)實中的結(jié)果是，對農(nóng)村土地行使職權(quán)的就只能由村民委員會代行。根據(jù)中華人民共和國村民委員會組織法（1998年，以下簡稱村民委員會組織法）的有關(guān)規(guī)定，村委會是一個村民自治組織，并不是政府的一級延伸機構(gòu)，政府對村委會的工作是“指導、支持和幫助”，村民委員會不具有行政職能。但其第五條規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境”。這一規(guī)定又同時賦予了村委會一定的土地管理權(quán)，使具有自治性質(zhì)的村委會實際上演變成了具有行政性質(zhì)的準政府機構(gòu)，農(nóng)村土地“屬村農(nóng)民集體所有”就演變成了“屬村委會所有”。如在現(xiàn)實中，有些地方是由村民委員會或村民小組等非經(jīng)濟組織履行土地產(chǎn)權(quán)的職能7，其實就是將村委會看成一個行政組織。有學者就認為，將集體界定為“行政村”是最為可取的8。3.農(nóng)村集體是一個“經(jīng)濟性組織”除上述觀點外，更多的法律和學者認為農(nóng)村土地歸“集體經(jīng)濟組織”所有。中華人民共和國民法通則（1986年，以下簡稱民法通則）第七十四條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”。國務院關(guān)于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知（1995年）第一條規(guī)定：“農(nóng)村集體資產(chǎn)是指歸鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟組織（以下簡稱集體經(jīng)濟組織）全體成員集體所有的資產(chǎn)。屬于組（原生產(chǎn)隊）集體所有的資產(chǎn)，仍歸該組成員集體所有。集體資產(chǎn)包括：集體所有的土地和法律規(guī)定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源”。土地管理法實施條例（1998年）第二十六條規(guī)定：“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”。這些法律規(guī)定均是將“農(nóng)村集體”作為“集體經(jīng)濟組織”來對待的，在鄉(xiāng)、村、組集體經(jīng)濟組織中，農(nóng)村土地主要歸“村集體經(jīng)濟組織”所有。在上述法律中，農(nóng)村土地分別歸“勞動群眾集體所有”、“農(nóng)民集體所有”和“集體經(jīng)濟組織”所有，內(nèi)涵表述不統(tǒng)一、有分歧，指向不明。“勞動群眾集體”的提法顯然已不適應當代社會的情況，“農(nóng)民集體”不管是作為行政性組織還是作為經(jīng)濟性組織都界定得非常含糊。“農(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體，它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟學定義上的表述，不是法律關(guān)系的主體。按照傳統(tǒng)的公有制理論解釋，“農(nóng)民集體所有”是農(nóng)村勞動群眾集體所有制在法律上的表現(xiàn)，指的是屬于一定區(qū)域內(nèi)（鄉(xiāng)、村、村以下）全體農(nóng)民所有，既不歸哪一個組織（生產(chǎn)合作社、村民委員會或村民小組），也不歸農(nóng)民個人。但是，財產(chǎn)所有權(quán)是很重要的法律權(quán)利，其主體必然是法律關(guān)系的主體，應該具有法律上的人格意義。然而，隨著經(jīng)濟改革的深入及我國相關(guān)的經(jīng)濟和民事法律的健全和發(fā)展，特別是在進行農(nóng)村土地的確權(quán)過程中，這種沒有具體組織形態(tài)和法律人格化的“農(nóng)民集體”就會遇到諸如不能行使和保護自身權(quán)利等情況。農(nóng)村干部之所以能大張旗鼓地非法處置農(nóng)村土地就是因為這一“集體”太虛的緣故。為了解決這一問題，理論界和有關(guān)的行政管理部門都力圖明確“農(nóng)民集體”的性質(zhì)。例如1994年12月國家土地管理局地籍管理司在關(guān)于對農(nóng)民集體土地確權(quán)有關(guān)問題的答復中就指出：“農(nóng)民集體是指鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，包括由原基本核算單位的生產(chǎn)隊延續(xù)下來的經(jīng)濟組織”，這一解釋顯