銀行管理論文-論我國(guó)對(duì)外資銀行監(jiān)管的法律原則.doc

銀行管理論文-論我國(guó)對(duì)外資銀行監(jiān)管的法律原則一、引文所謂“外資銀行”，目前有廣、狹兩種涵義。在我國(guó)外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例中規(guī)定：“總行設(shè)在中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)資本的銀行”，簡(jiǎn)稱為“外資銀行”，此即為狹義的“外資銀行”，其實(shí)際指的是外國(guó)金融機(jī)構(gòu)在華投資設(shè)立的子銀行(亦可稱附屬行)，應(yīng)稱為外資子銀行。而本文所討論的為廣義上的、一般通稱的外資銀行，在我國(guó)共包括有四種組織形式：一是外國(guó)銀行分行，為外國(guó)銀行在華設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，是我國(guó)引進(jìn)外資銀行的主要形式。二是外國(guó)銀行代表處，指外國(guó)銀行在中國(guó)境內(nèi)獲準(zhǔn)設(shè)立并從事咨詢、聯(lián)絡(luò)、市場(chǎng)調(diào)查等非經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的派出機(jī)構(gòu)。其主要從事非經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，因此對(duì)其監(jiān)管比較簡(jiǎn)單，在此不予討論。三是中外合資銀行，指外國(guó)金融機(jī)構(gòu)同中國(guó)金融機(jī)構(gòu)在中國(guó)境內(nèi)合資經(jīng)營(yíng)的銀行。四是外資銀行，即上文所指的外資子銀行。我國(guó)外資銀行的引進(jìn)自1979年邁出第一步以來(lái)至今發(fā)展迅速，目前在華外資銀行已經(jīng)初步呈現(xiàn)出與中資銀行互相競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展的局面，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)、金融領(lǐng)域發(fā)揮著愈益重要的作用。截至2000年底，共有各類外資金融機(jī)構(gòu)在華設(shè)立外國(guó)銀行分行158家，中外合資銀行7家。外資獨(dú)資銀行6家，外資銀行代表處233家。其在華總資產(chǎn)和總貸款分別達(dá)到344.34億美元和317.95億美元，分別比上年同期增長(zhǎng)8.56%及9.01%。在華總共的33家經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)的外資銀行擁有人民幣資產(chǎn)總額達(dá)293.54億元，貸款和存款總額則分別為261.49億元和76.39億元，分別比上年同期增長(zhǎng)161%，289%以及40%。目前，我國(guó)已經(jīng)初步建立起了一套對(duì)外資銀行實(shí)施從開業(yè)審批到經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的監(jiān)管體系。該體系最主要的法律依據(jù)為中華人民共和國(guó)外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例及其實(shí)施細(xì)則和國(guó)金融機(jī)構(gòu)駐華代表機(jī)構(gòu)管理辦法(下文分別簡(jiǎn)稱為條例和辦法)。但是，應(yīng)當(dāng)看到，作為一套監(jiān)管體系的導(dǎo)向和靈魂的監(jiān)管法律原則，在條例、細(xì)則和辦法中都規(guī)定不明或是有偏差。因我國(guó)引進(jìn)外資銀行的四種組織形式均涉及到跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問(wèn)題。因此，我國(guó)對(duì)外資銀行監(jiān)管的法律原則實(shí)際上包括兩大方面：一是我國(guó)對(duì)境內(nèi)外資銀行實(shí)施單獨(dú)監(jiān)管的法律原則；二是我國(guó)作為東道國(guó)與跨國(guó)銀行母國(guó)實(shí)行監(jiān)管合作的法律原則。下面就這兩方面內(nèi)容分別進(jìn)行探討。二、我國(guó)對(duì)外資銀行實(shí)施單獨(dú)監(jiān)管的法律原則(一)國(guó)際上常見(jiàn)的三種單獨(dú)監(jiān)管法律原則目前國(guó)際上有關(guān)東道國(guó)對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)實(shí)施單獨(dú)監(jiān)管的法律原則大致有三種：即保護(hù)主義原則、對(duì)等互惠原則和國(guó)民待遇原則。保護(hù)主義原則是指對(duì)外資銀行監(jiān)管意在保護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展，使其免受外來(lái)的干擾和控制，對(duì)外資銀行施以限制性的監(jiān)管。其最為極端的做法是完全禁止外資銀行的進(jìn)入，如秘魯在1968年宣布對(duì)外資銀行實(shí)行全部國(guó)有化。對(duì)等互惠原則是指以對(duì)等互惠的政策和措施來(lái)對(duì)待外資銀行，只準(zhǔn)許本國(guó)銀行被準(zhǔn)許進(jìn)入的國(guó)家在本國(guó)設(shè)立外資銀行，只允許外資銀行經(jīng)營(yíng)本國(guó)在該國(guó)能夠經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)。該原則內(nèi)容較復(fù)雜，包括嚴(yán)格對(duì)等、基本對(duì)等以及非互惠的三種具體形式。各國(guó)一般根據(jù)自己的情況靈活采用。國(guó)民待遇原則指對(duì)外資銀行給予與東道國(guó)銀行同等的待遇，采取與東道國(guó)銀行同樣的監(jiān)管措施。這是最為開放、最少歧視的監(jiān)管原則。事實(shí)上，由于一國(guó)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展?fàn)顩r，大多數(shù)國(guó)家并不是單純采取上述的某一種原則，而是綜合運(yùn)用幾種，即以其中一種原則為主，其他原則為輔，并根據(jù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展變化作相應(yīng)調(diào)整。如美國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管，隨著其經(jīng)濟(jì)金融條件、銀行競(jìng)爭(zhēng)力等情況的變化，歷經(jīng)了單方優(yōu)惠、國(guó)民待遇和互惠的國(guó)民待遇三個(gè)階段。(二)我國(guó)實(shí)施單獨(dú)監(jiān)管的原則現(xiàn)狀及影響目前我國(guó)對(duì)外資銀行實(shí)施單獨(dú)監(jiān)管的政策原則可概括為：“提供優(yōu)惠政策與嚴(yán)格進(jìn)入和限制業(yè)務(wù)范圍相結(jié)合”。即提供優(yōu)惠的政策吸引外資銀行的進(jìn)入，同時(shí)嚴(yán)格限制其業(yè)務(wù)范圍來(lái)保護(hù)不發(fā)達(dá)的民族金融業(yè)。這一監(jiān)管政策造成的后果是；外資銀行目前在我國(guó)享受的待遇是一部分屬于“超國(guó)民待遇”，另一部分屬于“次國(guó)民待遇”。表現(xiàn)在：中外資銀行稅負(fù)水平不同。多數(shù)外資銀行外幣業(yè)務(wù)的所得稅率僅為15%，營(yíng)業(yè)稅也可減免；而我國(guó)四大國(guó)有商業(yè)銀行以及政策性銀行所得稅率高達(dá)55%，其他新成立商業(yè)銀行也達(dá)33%，兩者相差極為懸殊。監(jiān)管松緊不同。國(guó)內(nèi)銀行在利率、現(xiàn)金管理等方面受到不少限制，而外資銀行在經(jīng)營(yíng)中則較少受約束，如其可從事投資業(yè)務(wù)，兼營(yíng)B股買賣業(yè)務(wù)等。另外，外資銀行的“次國(guó)民待遇”則表現(xiàn)在：外資銀行業(yè)務(wù)范圍受限制。雖然現(xiàn)在我國(guó)對(duì)外資銀行的人民幣業(yè)務(wù)正在逐漸放開，但仍限定了人民幣業(yè)務(wù)的規(guī)模；地域范圍有限制。加入WTO前上海的外資銀行客戶還僅局限于滬、蘇、浙，深圳的外資銀行客戶局限于深圳、廣東、廣西和湖南?！俺瑖?guó)民待遇”將我國(guó)本來(lái)就競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的中資銀行推到更為窘迫的地位，而“次國(guó)民待遇”則被外方指責(zé)為歧視政策，嚴(yán)重影響我國(guó)在國(guó)際社會(huì)的形象。兩者都造成了不利的影響。同時(shí)，我國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，面對(duì)“市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇”兩大義務(wù)承諾，我國(guó)對(duì)于外資銀行監(jiān)管的政策原則進(jìn)行調(diào)整已經(jīng)是勢(shì)在必行。(三)我國(guó)應(yīng)采取的調(diào)整對(duì)策分析我國(guó)對(duì)外資銀行的單獨(dú)監(jiān)管原則是否就如有學(xué)者認(rèn)為的，“結(jié)合國(guó)際通行做法與國(guó)內(nèi)目前狀況，宜采對(duì)等的國(guó)民待遇原則，并輔之最惠國(guó)待遇原則作為補(bǔ)充”呢？恐怕不盡然。首先，就國(guó)民待遇原則而言，實(shí)行這一原則的國(guó)家或地區(qū)必須具備一定的條件，如穩(wěn)定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，發(fā)達(dá)的金融體系以及健全的金融監(jiān)管制度等。而現(xiàn)實(shí)中盡管目前許多國(guó)家原則上公開宣稱予外資銀行以國(guó)民待遇，但實(shí)際上總是有許多的限制，五條件的國(guó)民待遇是沒(méi)有也是不可能的。其次，即便是服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定第十七條明確規(guī)定了WTO成員方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)實(shí)施“國(guó)民待遇”的義務(wù)，其同時(shí)也對(duì)東道國(guó)監(jiān)管的“保護(hù)主義原則”作了認(rèn)同。該協(xié)定附件一第2條規(guī)定，成員國(guó)基于“謹(jǐn)慎原因”(如保護(hù)投資人或存款人權(quán)益)，得采取必要措施以維持金融秩序的穩(wěn)定。另外，該協(xié)定還賦予了發(fā)展中國(guó)家特殊待遇，允許發(fā)展中國(guó)家針對(duì)自身的特殊需要，確定金融服務(wù)業(yè)發(fā)展的國(guó)內(nèi)政策目標(biāo)，允許發(fā)展中國(guó)家對(duì)服務(wù)貿(mào)易提供行業(yè)補(bǔ)貼，根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，適當(dāng)開放行業(yè)和市場(chǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易的自由化。由此可見(jiàn)，在不濫用或有意造成對(duì)某些外資銀行歧視的前提下，保護(hù)主義原則將繼續(xù)作為各國(guó)尤其發(fā)展中國(guó)家金融監(jiān)管的重要原則而發(fā)揮作用。各國(guó)金融業(yè)對(duì)外開故的實(shí)踐都表明，一國(guó)金融業(yè)的對(duì)外開放必須與本國(guó)金融機(jī)構(gòu)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力、金融監(jiān)管制度的完善、監(jiān)管能力的高低相適應(yīng)。脫離國(guó)情的開放必將招致嚴(yán)重的后果。典型的例子如墨西哥，由于不考慮本國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，過(guò)早地撤消了外資銀行準(zhǔn)入法令，允許外國(guó)銀行完全自由地到國(guó)內(nèi)開業(yè)，外匯的流入流出亦不加限制，結(jié)果1994年墨西哥金融危機(jī)爆發(fā)以后，資本的大量外逃進(jìn)一步加劇了危機(jī)，以此成為一個(gè)慘痛的教訓(xùn)。就我國(guó)目前國(guó)內(nèi)銀行業(yè)來(lái)說(shuō)，在國(guó)有商業(yè)銀行，其信貸資產(chǎn)質(zhì)量低，經(jīng)濟(jì)效益差，自我發(fā)展能力弱，其經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換尚未完成；新興商業(yè)銀行，因規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍的局限，實(shí)力不強(qiáng)，也難與外資銀行相抗衡。而在我國(guó)中央銀行，其調(diào)整機(jī)制尚不夠健全，監(jiān)管能力和監(jiān)管水平都亟待進(jìn)一步的提高。以上這些因素都決定了我國(guó)金融業(yè)的開放必將會(huì)是一個(gè)逐步推進(jìn)的過(guò)程，也決定了從現(xiàn)在開始的相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)對(duì)外資銀行進(jìn)行東道國(guó)監(jiān)管的政策原則只能采取以保護(hù)主義原則為主，對(duì)等互惠原則為補(bǔ)充的監(jiān)管原則。必須從我國(guó)金融業(yè)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，考慮我國(guó)金融業(yè)的薄弱現(xiàn)狀，控制外資銀行的進(jìn)入避免給我國(guó)整個(gè)金融業(yè)的發(fā)展帶來(lái)過(guò)度；中擊同時(shí)，根據(jù)具體情況有條件、有保留的對(duì)外資銀行提供對(duì)等互惠待遇。當(dāng)然，隨著我國(guó)加入世貿(mào)的步伐，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融情況的日益變化，我國(guó)會(huì)相應(yīng)地逐步調(diào)整監(jiān)管的原則，改變監(jiān)管的側(cè)重點(diǎn)，但無(wú)論如何，決不可能是一蹴而就的實(shí)施國(guó)民待遇原則。否則只能是以形式的平等帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)上實(shí)質(zhì)的不平等，給我國(guó)開放的金融業(yè)帶來(lái)災(zāi)難性的影響。三、我國(guó)作為東道國(guó)的監(jiān)管合作法律原則(一)跨國(guó)銀行國(guó)際監(jiān)管合作的“巴塞眾協(xié)議”對(duì)于跨國(guó)銀行的監(jiān)管，涉及到跨國(guó)銀行注冊(cè)地國(guó)即母國(guó)與跨國(guó)銀行分支機(jī)構(gòu)所在地國(guó)(即東道國(guó))這兩方面的監(jiān)管。前者源于跨國(guó)公司的股權(quán)原則，股東有權(quán)對(duì)公司財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管并承擔(dān)責(zé)任，跨國(guó)銀行作為跨國(guó)公司的一種特殊形式。其總行對(duì)其所設(shè)立的分行和子行當(dāng)然進(jìn)行監(jiān)管同時(shí)承擔(dān)責(zé)任。跨國(guó)銀行母國(guó)則依國(guó)際公法上的國(guó)籍原則對(duì)跨國(guó)銀行行使管轄權(quán)，即所謂母國(guó)監(jiān)管原則。而在東道國(guó)，跨國(guó)銀行在其境內(nèi)活動(dòng)，必然對(duì)其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)秩序造成一定影響，因此，依國(guó)際公法之領(lǐng)域原則東道國(guó)當(dāng)然也對(duì)跨國(guó)銀行進(jìn)行監(jiān)管，此即東道國(guó)監(jiān)管原則。這兩大原則在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中因跨國(guó)銀行資產(chǎn)的流動(dòng)性和銀行的特殊性而起著嚴(yán)重的沖突。為調(diào)和這一矛盾，著名的巴塞爾委員會(huì)(“銀行管理和監(jiān)督委員會(huì)”)應(yīng)運(yùn)而生，也誕生了旨在確立跨國(guó)銀行國(guó)際監(jiān)管合作制度的一攬子“巴塞爾協(xié)議”。根據(jù)巴塞爾協(xié)議，任何銀行的國(guó)外機(jī)構(gòu)都不能逃避監(jiān)管，母國(guó)和東道國(guó)都負(fù)有監(jiān)管的責(zé)任，雙方分工合作，其間的分工合作遵循“以母國(guó)綜合監(jiān)管為主，東道國(guó)個(gè)別監(jiān)管為輔”的原則。這一原則源自于1978年巴塞爾委員會(huì)確立的跨國(guó)銀行“綜合管理法”，即把跨國(guó)銀行的總行、國(guó)內(nèi)外分行、子行作為一千整體，從全球角度綜合考察其資本充足率、流動(dòng)性、清償力、外匯頭寸、貸款集中性及面臨的風(fēng)險(xiǎn)。該原則具體對(duì)母國(guó)和東道國(guó)監(jiān)管責(zé)任的劃分為：(1)清償力。分行清償力由母國(guó)負(fù)責(zé)監(jiān)管，子銀行清償力由東道國(guó)和母國(guó)共負(fù)監(jiān)管責(zé)任。合資銀行由東道國(guó)負(fù)主要監(jiān)管責(zé)任，但如外國(guó)銀行占有多數(shù)股權(quán)，則仍由東道國(guó)與母國(guó)共負(fù)監(jiān)管責(zé)任；(2)流動(dòng)性。分行流動(dòng)性由兩國(guó)共同監(jiān)管，子銀行的流動(dòng)性由東道國(guó)負(fù)主要監(jiān)管責(zé)任，但同時(shí)要求總行開具保函保證對(duì)子銀行提供備用信貸。合資銀行流動(dòng)性也主要由東道國(guó)監(jiān)管。外匯頭寸；(3)母國(guó)與東道國(guó)共同負(fù)責(zé)監(jiān)管，其中，東道國(guó)只負(fù)責(zé)管理其境內(nèi)的外匯交易。綜合管理法當(dāng)然不可避免地亦存在一些缺點(diǎn)、弊端，如可能造成發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家主權(quán)的侵害等等。但經(jīng)過(guò)各國(guó)的實(shí)際操作檢驗(yàn)，不可否認(rèn)該法目前已算是就跨國(guó)銀行監(jiān)管最為合理和全面的一種方法。(二)我國(guó)目前實(shí)行監(jiān)管合作的原則及調(diào)整的必要性我國(guó)條例和實(shí)施細(xì)則中，在外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入上，強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)?jiān)谖覈?guó)設(shè)立各種外資金融機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)者，其所在國(guó)家或地區(qū)要有完善的金融監(jiān)督管理制度。由此可見(jiàn)，我國(guó)在對(duì)外資銀行的監(jiān)管上已經(jīng)部分地采納了巴塞爾委員會(huì)確立的綜合管理法，但從總體來(lái)看，我國(guó)并不承認(rèn)巴塞爾協(xié)議確立的以母國(guó)監(jiān)管為主的國(guó)際監(jiān)管合作原則。我國(guó)既允許設(shè)立分行，又允許設(shè)立合資銀行和子銀行，對(duì)業(yè)務(wù)范圍未加區(qū)分。但只要求設(shè)立外國(guó)銀行分行的，總行要提供對(duì)該分行承擔(dān)稅務(wù)、債務(wù)的責(zé)任擔(dān)保書。從監(jiān)督管理上，我國(guó)區(qū)分子銀行、合資銀行與分行、對(duì)前兩者有注冊(cè)資本、資本充足率、同一貸款上限等風(fēng)險(xiǎn)管理要求；對(duì)分行則無(wú)這些要求?？梢?jiàn)，我國(guó)是以普通公司法原理來(lái)對(duì)待這兩類外資銀行的，將前者作為獨(dú)立法人處理，承認(rèn)其總行只承擔(dān)有限責(zé)任，但這其實(shí)并不符合跨國(guó)銀行的特殊性質(zhì)。普通公司法中關(guān)于關(guān)聯(lián)企業(yè)之間不得相互轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，以逃避稅收和債務(wù)的規(guī)制在銀行這種經(jīng)營(yíng)貨幣的企業(yè)面前顯然有點(diǎn)無(wú)能為力。同時(shí)，我國(guó)過(guò)于強(qiáng)調(diào)東道國(guó)的監(jiān)管，完全與強(qiáng)調(diào)母國(guó)監(jiān)管的國(guó)際慣例相沖突，不利于我國(guó)在外資銀行監(jiān)管上的國(guó)際合作，由此對(duì)本國(guó)引進(jìn)外資不利，也對(duì)我國(guó)銀行走向世界、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)大為不利。筆者認(rèn)為，在我國(guó)金融業(yè)愈見(jiàn)開放的今天，尤其我國(guó)加入WTO后，我國(guó)完全應(yīng)該盡快摒棄強(qiáng)調(diào)東道國(guó)監(jiān)管為主的監(jiān)管合作法律原則，而將國(guó)內(nèi)監(jiān)管法律與國(guó)際監(jiān)管慣例接軌，采用以母國(guó)監(jiān)管為主的法律原則。只有這樣，才有可能加強(qiáng)我國(guó)外資銀行監(jiān)管的國(guó)際合作，逐步完善我國(guó)外資銀行的監(jiān)管制度，維護(hù)我國(guó)金融業(yè)穩(wěn)定、健康地發(fā)展。四、結(jié)語(yǔ)總之，我國(guó)已經(jīng)邁入了WTO的門檻，金融業(yè)即將層層推進(jìn)，逐步擴(kuò)大對(duì)外開放，在這個(gè)時(shí)刻，我國(guó)原來(lái)就外資銀行監(jiān)管所實(shí)行的“限制與優(yōu)惠”的政策原則以及強(qiáng)調(diào)我東道國(guó)監(jiān)管為主的監(jiān)管原則都早已不適合經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和未來(lái)發(fā)展的需要，