農(nóng)村研究論文-農(nóng)民集中居?。含F(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)民集中居?。含F(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策我國(guó)是一個(gè)人地關(guān)系非常緊張的國(guó)家，耕地保護(hù)形勢(shì)極其嚴(yán)峻，但同時(shí)土地的粗放利用卻非常突出，尤其是在廣大農(nóng)村，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模迅速擴(kuò)張，村鎮(zhèn)布局分散，宅基地占地、使用無(wú)序等閑置浪費(fèi)土地現(xiàn)象非常嚴(yán)重。為了解決這一問(wèn)題，各地政府嘗試采用各種不同的措施，最近在很多省份出現(xiàn)了一項(xiàng)名為“農(nóng)民集中居住”的政府推進(jìn)工程，并得到了許多地方政府的推崇，推進(jìn)速度很快。一、農(nóng)民集中居住的發(fā)展現(xiàn)狀以江蘇為例所謂“農(nóng)民集中居住”，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是把住在自然村的農(nóng)民集中到小區(qū)居住。近年來(lái)，在北京、上海、江蘇、浙江、四川、.山東等省份的一些縣市，當(dāng)?shù)卣_(kāi)始進(jìn)行引導(dǎo)“農(nóng)民集中居住”的探索。其中，江蘇省的做法最具有代表性。在江蘇，“農(nóng)民集中居住”作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府的分散性做法，可以追溯到2l世紀(jì)初。大約在2001年前后，在蘇州、無(wú)錫等地的富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了一些小規(guī)模的“農(nóng)民集中居住”試驗(yàn)。那時(shí)正是蘇南地區(qū)工業(yè)化的高速發(fā)展階段，中青年農(nóng)民大多進(jìn)廠做工或經(jīng)商，一些自然村人口絕對(duì)減少，變成“空心村”。當(dāng)?shù)鼗鶎诱汩_(kāi)始嘗試把一些人口較少的自然村撤并，集中到人口大村，或者集中建設(shè)公寓型農(nóng)民小區(qū)。這樣做，既改善了農(nóng)村居住環(huán)境，也提高了農(nóng)村投資效率，在當(dāng)時(shí)被稱為“居住向社區(qū)集中”。然而，這本來(lái)是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的務(wù)實(shí)舉措，于有意無(wú)意之間，在江蘇漸次升級(jí)為全局性做法。2003年7月，江蘇省委召開(kāi)十屆五次會(huì)議，提出“兩個(gè)率先”（即率先全面建成小康社會(huì)、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化），決定“到2010年左右，全面建成更高水平的小康社會(huì)；到2020年左右總體上基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”。此后，蘇南地區(qū)被賦予“先行者”重任：2007年前全面建成小康社會(huì)，2012年前基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。該地區(qū)城市化步伐大大加快，工業(yè)用地倍顯緊張。如此情勢(shì)下，江陰市新橋鎮(zhèn)“農(nóng)村三集中”被發(fā)掘成為集約用地的典型。概括來(lái)說(shuō)，新橋鎮(zhèn)的“農(nóng)村三集中”，就是把全鎮(zhèn)19.3平方公里分為三大功能區(qū)7平方公里的工業(yè)園區(qū)，7平方公里的生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)，5.3平方公里的居住商貿(mào)區(qū)。工業(yè)全部集中到園區(qū)，農(nóng)民集中到鎮(zhèn)區(qū)居住，農(nóng)地由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)是為“農(nóng)村三集中”的原型。其中，“農(nóng)民集中居住”是重要的組成部分。農(nóng)民集中居住后，原有的村莊宅基地、空閑地等屬于集體建設(shè)用地，不必經(jīng)過(guò)審批就可直接用于工業(yè)建設(shè)，這對(duì)“用地饑渴”的基層政府來(lái)說(shuō)，無(wú)異于一場(chǎng)“及時(shí)雨”。由此，基層自發(fā)的試驗(yàn)被當(dāng)作“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃”的先進(jìn)之舉，一時(shí)為全省各地效仿。2004年以來(lái)，其與“工業(yè)向園區(qū)集中”、“農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中”一起，被蘇南一些縣市概括為“農(nóng)村三集中”。據(jù)江蘇省委農(nóng)工辦有關(guān)人士介紹，后來(lái)為了“避免外界誤解”，不再提“農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中”，而把“農(nóng)村三集中”改為“工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城市集中、居住向社區(qū)集中”。2005年10月后，中共中央提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”。這是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，但在江蘇省，“農(nóng)村三集中”也順勢(shì)成為“新農(nóng)村建設(shè)”的典范因?yàn)檗r(nóng)民集中到小區(qū)居住后，環(huán)境衛(wèi)生有了較大改善，正符合“社會(huì)主義新農(nóng)村”十六字方針中“村容整潔”的要求。當(dāng)年11月底，江蘇召開(kāi)大型全省城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議，要求三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋”，并把“農(nóng)民居住集中”當(dāng)作村莊建設(shè)的“重要導(dǎo)向”，“積極穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村三集中”。2006年2月，負(fù)責(zé)全省村鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)的江蘇省建設(shè)廳發(fā)布消息稱，“全省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制”已初步完成。據(jù)此規(guī)劃，在未來(lái)2025年內(nèi)，全省目前約25萬(wàn)個(gè)自然村將逐步撤并為4萬(wàn)多個(gè)“規(guī)劃居住點(diǎn)”。江蘇省現(xiàn)有1.7萬(wàn)個(gè)行政村，平均每個(gè)行政村有14.7個(gè)自然村。按照江蘇省有關(guān)部門(mén)的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃要求，每個(gè)行政村原則上規(guī)劃建設(shè)兩個(gè)集中居住點(diǎn)。如果依照此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，每個(gè)行政村至少要撤并12個(gè)自然村，撤并比例高達(dá)81.6%。這意味著未來(lái)20多年中，由于行政性推動(dòng)，江蘇省絕大多數(shù)農(nóng)民勢(shì)必舉家搬遷。二、“農(nóng)民集中居住”中存在的問(wèn)題作為一項(xiàng)如此巨大的政府推進(jìn)工程，農(nóng)民集中居住涉及到國(guó)家、地方政府和被拆遷農(nóng)民三者的切身利益。但是，在實(shí)施的過(guò)程中，地方政府往往僅從自身的利益考慮，以簡(jiǎn)單行政命令代替國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，沒(méi)有充分考慮農(nóng)民的意愿，造成很多嚴(yán)重隱患。具體來(lái)說(shuō)，有以下幾大問(wèn)題：（一）強(qiáng)制推進(jìn)集中居住是對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重侵害，違背了國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為滿足本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的生活需要和從事家庭副業(yè)生產(chǎn)的需要而分配給農(nóng)民家庭使用的住宅用地及附屬用地（陳佳等，2006）。雖然我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村宅基地所有權(quán)的主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但是農(nóng)村宅基地的繼承、轉(zhuǎn)讓和抵押已經(jīng)是一個(gè)在實(shí)踐中不斷發(fā)生著的客觀事實(shí)。長(zhǎng)久以來(lái)，在民間就一直有宅基地繼承的傳統(tǒng)，因此廣大農(nóng)民早已習(xí)慣于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有財(cái)產(chǎn)。事實(shí)上，國(guó)家也正通過(guò)相關(guān)法律的制定來(lái)進(jìn)一步保障包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。然而，在推進(jìn)農(nóng)民集中居住的過(guò)程中，某些地方政府不顧國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，僅僅通過(guò)支付房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞骄蜔o(wú)償收回農(nóng)民的宅基地，造成對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重侵害。（二）強(qiáng)制推進(jìn)集中居住折射出地方政府在新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃中存在的若干不良傾向國(guó)家提出建設(shè)“社會(huì)主義新農(nóng)村”已有一年有余，雖然取得了很大進(jìn)展，但是在制定新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃中，一些地方出現(xiàn)很多不良傾向，比如以村容規(guī)劃代替新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，在內(nèi)容上忽視發(fā)展生產(chǎn)；以城市住宅小區(qū)規(guī)劃代替農(nóng)家群落規(guī)劃，忽視了庭院經(jīng)濟(jì)和民族風(fēng)俗特點(diǎn)；以政府官員的意圖代替村民自愿，忽視農(nóng)戶的家庭支出能力；關(guān)注宅基地整理后的土地開(kāi)發(fā)，忽視原有宅基地和承包地農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些傾向集中反映出規(guī)劃者農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)政策觀念的淡薄。而目前某些地方出現(xiàn)的“農(nóng)民集中居住”工程正是這一趨勢(shì)的典型代表。它反映出一些地方領(lǐng)導(dǎo)在新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃中，搬用城市規(guī)劃的方法和程序搞農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，搬用城市居民小區(qū)的圖紙搞農(nóng)村民宅建設(shè)，嚴(yán)重脫離農(nóng)村實(shí)際，造成很多地方“有新房無(wú)新村，有新村無(wú)新貌”的不良后果。（三）強(qiáng)制推進(jìn)集中居住違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展埋下隱患農(nóng)民集中居住最初是一些地方基層政府的自發(fā)試驗(yàn)，主要是為了解決由于當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而出現(xiàn)的“空心村”現(xiàn)象。但是，在后來(lái)發(fā)展的過(guò)程中，由于某些地方政府在土地集約中獲得了大量的額外收益，因此便不顧當(dāng)?shù)厥欠褚呀?jīng)具備集中居住的條件而強(qiáng)制推行，這顯然違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律。正如世界銀行的一份研究報(bào)告指出：當(dāng)人均GDP小于500美元時(shí)，農(nóng)民以分散的自給自足式經(jīng)營(yíng)土地為主，當(dāng)人均GDP大于1000美元之后，農(nóng)村土地的商業(yè)運(yùn)作和市場(chǎng)價(jià)值才能開(kāi)發(fā)體現(xiàn)出來(lái)，表現(xiàn)為土地?fù)碛姓邚?qiáng)烈的轉(zhuǎn)讓土地的意愿，土地經(jīng)營(yíng)者擴(kuò)張規(guī)模的迫切需求，二者的共同作用所形成的市場(chǎng)共振效應(yīng)，是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的根本動(dòng)力（胡克梅等，2003）。因此，農(nóng)民是否適合集中居住，是否愿意集中居住，在很大程度上取決于農(nóng)民的收入水平、取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。目前，在我國(guó)絕大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)還是農(nóng)民主要的生產(chǎn)活動(dòng)，庭院經(jīng)濟(jì)和家庭養(yǎng)畜還是重要收入來(lái)源，土地還是主要的保障手段，傳統(tǒng)習(xí)俗和鄰里觀念還比較強(qiáng)，以村莊為主要形式的農(nóng)村居民點(diǎn)還是比較適合農(nóng)村居民居住和從事各種生產(chǎn)的。即便是在蘇南等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民之間的收入差距也很大，并不是每個(gè)農(nóng)戶的收入水平都能支撐集中居住的成本，并且，目前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等基本社會(huì)保障還很不完善，農(nóng)民對(duì)失去土地的顧慮很大，所以一般不愿意集中居住。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，非農(nóng)部門(mén)成為農(nóng)民主要的就業(yè)領(lǐng)域、收入水平有了很大提高后，農(nóng)民才會(huì)向往現(xiàn)代化的社區(qū)生活。如果違背這種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，強(qiáng)行推進(jìn)農(nóng)民集中居住，就會(huì)妨礙農(nóng)民的生產(chǎn)生活，損害農(nóng)民的利益，難以達(dá)到農(nóng)民集中居住的效果。（四）缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，一味追求向城市看齊，極大地破壞了鄉(xiāng)村的自然風(fēng)景與文化傳統(tǒng)地方政府在建設(shè)農(nóng)民集中居住點(diǎn)時(shí)，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件以及農(nóng)民的意愿和選擇缺乏統(tǒng)籌考慮，許多地方都把建設(shè)農(nóng)民公寓樓作為引導(dǎo)農(nóng)民集中居住的主要形式，一些地方甚至出臺(tái)政策，新居民點(diǎn)建設(shè)不準(zhǔn)再建二層小樓，樓房最低在四層以上，提出了“住宅向高層發(fā)展、設(shè)施配套向城市看齊”的目標(biāo)（韓俊等，2006）。由于盲目照搬城市小區(qū)建設(shè)模式，造成了對(duì)一些極具鄉(xiāng)村特色并且具有保護(hù)價(jià)值的農(nóng)村住宅的毀滅性破壞。（五）地方政府無(wú)視農(nóng)民意愿，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償不到位，造成農(nóng)民對(duì)政府的不信任加劇農(nóng)民集中居住不僅涉及到重建居民點(diǎn)的選址，還涉及到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、拆遷補(bǔ)償、戶型設(shè)計(jì)、房屋建設(shè)、景觀美化等，這些都是與群眾利益密切相關(guān)的重大問(wèn)題。但是，一些地方政府在實(shí)施過(guò)程中，濫用行政權(quán)利，缺乏對(duì)農(nóng)民意愿的尊重，不能保障農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)，致使農(nóng)民感覺(jué)一切都是政府強(qiáng)加于我，抵觸情緒極大。在農(nóng)民集中居住過(guò)程中，普遍存在著地方政府對(duì)農(nóng)民房產(chǎn)、宅基地補(bǔ)償不足的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是只對(duì)農(nóng)民“合法確權(quán)”的房屋面積給予安置補(bǔ)償，對(duì)超出的面積僅僅按成本價(jià)補(bǔ)償，有的甚至不給予補(bǔ)償；二是對(duì)宅基地不給予補(bǔ)償，或只給予“合法確認(rèn)”面積補(bǔ)償；三是安置房一般還是集體土地產(chǎn)權(quán)證，不能直接上市交易，如果要變?yōu)榭缮鲜薪灰椎姆慨a(chǎn)，還必須補(bǔ)繳一部分土地出讓金；四是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民得到的補(bǔ)償與同類同地段的商品房?jī)r(jià)格相比，與土地拍賣(mài)出讓的價(jià)格相比，差距懸殊。因此，不少農(nóng)民認(rèn)為政府強(qiáng)行推進(jìn)“集中居住”，只給房屋進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)宅基地不給補(bǔ)償或者補(bǔ)償很少，這侵害了他們的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，造成經(jīng)濟(jì)上的極大損失，因而加劇了他們對(duì)政府的不信任。（六）宅基地兼具生產(chǎn)、生活雙重屬性，集中居住是對(duì)農(nóng)民發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重阻礙庭院經(jīng)濟(jì)是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，農(nóng)戶庭院是人與生物共生、自然環(huán)境與人工環(huán)境并存的特殊生態(tài)系統(tǒng)，又是人類文明與物質(zhì)生產(chǎn)并存、物質(zhì)和能量高度聚集的特殊區(qū)域，從目前農(nóng)村改革與發(fā)展的要求看，農(nóng)村庭院是新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)對(duì)象（孫好勤，2006）。而集中居住后，農(nóng)民雖然住上了公寓樓，過(guò)上了所謂“城里人”的生活，但是他們?cè)僖矝](méi)有從發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)中獲得收益的可能。努力增加農(nóng)民收入應(yīng)該是當(dāng)前建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村中各級(jí)政府的首要任務(wù)，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，強(qiáng)制推進(jìn)農(nóng)民集中居住是不合理的。（七）集中居住使得農(nóng)民生活成本提高，生活不方便，造成“上樓致貧”的不良后果由于不少地方政府盲目照搬城市小區(qū)建設(shè)模式，推倒極具農(nóng)村氣息的房屋而建高樓，使得農(nóng)民集中居住后生活成本普遍提高。有調(diào)查表明，很多住在集中居住點(diǎn)的農(nóng)民反映：“以前能吃的蔬菜可以自己種，現(xiàn)在什么都要到市場(chǎng)去買(mǎi)，幾萬(wàn)元的補(bǔ)償金，省吃儉用也維持不了多久?！鞭r(nóng)民的日常生活支出平均每戶從11617元增加到15706元，平均每戶支出增加了4000元左右，增幅達(dá)35%以上。增加的費(fèi)用主要是水電、蔬菜、禽蛋、糧食等基本生活支出以及文化娛樂(lè)、房屋裝修、通訊、教育、物業(yè)管理等方面的開(kāi)支（韓俊等，2006）。生活成本的提高對(duì)本來(lái)就增收困難的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)無(wú)疑“雪上加霜”，將會(huì)造成“上樓致貧”的不良后果。三、結(jié)論與政策建議作為一項(xiàng)新的制度變遷，農(nóng)民集中居住最初是由地方基層政府抱著嘗試的態(tài)度自發(fā)開(kāi)展的，主要是為了解決由于工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展而導(dǎo)致的“空心村”現(xiàn)象。但是由于在這一過(guò)程中，地方政府既可以賺取高額的土地收益，又可以獲得所謂的“政績(jī)”，所以，集中居住很快由自發(fā)試驗(yàn)變成了地方政府強(qiáng)制推動(dòng)的“政府工程”。但由于沒(méi)有處理好國(guó)家、地方政府以及被拆遷農(nóng)戶的利益，這一工程帶來(lái)了很多嚴(yán)重的問(wèn)題。對(duì)此，我們認(rèn)為，應(yīng)該立即“叫?！爆F(xiàn)在這種由地方政府強(qiáng)制推進(jìn)的農(nóng)民集中居住。在是否集中居住的問(wèn)題上，要以農(nóng)民的需求和意愿為本，并結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況統(tǒng)籌考慮。政府在這個(gè)過(guò)程中應(yīng)該扮演“引導(dǎo)者”的角色，而不是替農(nóng)民決策，更不能簡(jiǎn)單地依靠國(guó)家行政力量強(qiáng)制農(nóng)民就范。在新農(nóng)村建設(shè)的今天，政府的一切決策行為都應(yīng)該“以農(nóng)民為本”，這涉及到政府執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變的重大問(wèn)題。而轉(zhuǎn)變成敗與否，對(duì)實(shí)現(xiàn)中央提出的“新農(nóng)村建設(shè)”總體目標(biāo)以及在廣大農(nóng)村建設(shè)和諧社會(huì)都至關(guān)重要。具體來(lái)說(shuō)，可以從以下三個(gè)方面尋求解決問(wèn)題的辦法：1.從國(guó)家角度，中央有關(guān)部門(mén)應(yīng)該盡快明確和賦予農(nóng)民宅基地以完整的物權(quán)，給農(nóng)民發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書(shū)。同時(shí)，積極試點(diǎn)，探索宅基地進(jìn)入市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)辦法，確保農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯。2.從地方角度，重要的是轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，明確新農(nóng)村建設(shè)究竟“誰(shuí)是主體”的問(wèn)題。顯然，農(nóng)民應(yīng)該是新