農村研究論文-“有序參與”與中國農民權益保障.doc

農村研究論文-“有序參與”與中國農民權益保障一、導論中國大陸的發(fā)展在一九九年代中以后步入了一個比較特別的階段，在此階段整個中國一方面經濟取得了快速增長，總體與人均GDP皆有所增加，但在另外一方面，整個社會的差距正在加大。在此種社會經濟整體成長，但內部差距加大的過程中，農民成為一個顯著的弱勢團體，“三農問題”成為國家與社會之間一個重大的矛盾。中國是以農立國，被歸為“農民”戶口的人口多達六七成，他們受到基層政府與干部，以及社會其它階層的盤剝和擠壓，且其本身資源薄弱、分散而缺乏組織，且數(shù)量龐大，因而儼然成為中國社會一個重要的不穩(wěn)定因素。中國三農問題的不穩(wěn)定，最主要的表現(xiàn)之一，就是農民權益的受損。最近中國學者于建嶸根據(jù)他在湖南省H縣所做的三年跟蹤調查研究指出，在華中的一些省份，農民已經形成了有組織的抗爭，并且因此“農村的群體性事件在數(shù)量、規(guī)模和對抗程度方面都在增長。與此同時，農民的政治訴求也發(fā)生了重大的升級，在內容上變得更有進取性，并提出了在政治上組織起來的要求，其具體表現(xiàn)就是自發(fā)籌建農民協(xié)會?！庇诮◣V提出了以下的解決建議：1.降低農民負擔；2.改變以高壓為特色的干部管理體制，弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)，降低基層政權的利益需求；3.允許農民成立農會以保障農民權益；4.將信訪職能集中于人大，并根據(jù)信訪內容監(jiān)督一府兩院。本文主張，中國農民權益問題的形成因素是復雜且互相影響的，至少應該分別經濟、社會、與政治三個方面。面對這些復雜的議題，本文嘗試集中探討政治制度層面的解決，也就是如何藉由制度設計，以導引農民“有序的政治參與”作為保護中國農民權益的一項重要手段，并且作為保障中國農村穩(wěn)定、協(xié)調中國國家與農村社會關系的一個穩(wěn)固基礎。本文所指的制度，是指選舉制度、結社制度、以及對地方公共政策制訂的參與制度。這三者是一體的，他們的特色是：制度性、參與性、有序性。本文認為，制度本身并不能看做是靜態(tài)的規(guī)章，如何使用制度，并以制度作為一個動員的工具與平臺，才是制度的價值。中國農民作為一個弱勢團體，最終真正能夠保障其權益知道，只有當農民變成了公民，并且透過制度的管道自我保護時才能真正實現(xiàn)。如果從這樣一個角度來看，現(xiàn)在的工作不僅是立即防止對農民權益的侵害，更重要的是為解決這個問題奠定一個可長可久的基礎。上述的三種制度，應該以現(xiàn)有的選舉制度作為一個平臺，訓練農民在參與既有的選舉過程中展開對相關地方性公共議題的討論，并且因此而結社，培養(yǎng)其自我組織的能力，然后在不斷的選舉過程中讓組織成熟，最終實現(xiàn)對相關公共政策制訂的參與。二、中國農民問題的本質在發(fā)展中國家，農民往往呈現(xiàn)兩極的意義。無論在民主或非民主的發(fā)展中國家，由于農民往往是弱勢團體，因此不是默默地承受嚴重的剝削與壓迫，就是被其它的政治力量動員參加具有革命性質的政治運動，甚至采取武裝暴力的形式。與所有發(fā)展中國家的經驗一樣，中國的農民權益問題，其實就是一種典型的弱勢團體受壓迫的問題。在總體發(fā)展背景之下的中國農民問題，其實是一個錯綜復雜的問題。從分析而言，如果我們把分析的焦點集中在中國農民的權益，那么至少有三個層面：經濟層面、社會層面、政治層面。這三個層面的因果關系交纏在一起。而中國農民權益的問題出現(xiàn)，是因為近年隨著沿海城市中國的經濟快速發(fā)展，中國的農村，尤其是中部產糧大省的農村，其發(fā)展卻仍然不振，甚至有進一步貧窮化的傾向。中國農民的權益受到侵害，也是在這樣一個背景下，或者說是在近年在中國出現(xiàn)的所謂“三農問題”的背景下。所謂“三農問題”，也就是農業(yè)問題、農民問題、農村問題。在農業(yè)問題方面：中國大陸的農業(yè)是以小農經濟的格局為主，在改革開放以后，由于包產到戶，集體已經分散，農田水利失修，且農產品價格受制于國家，再加上糧食系統(tǒng)缺乏效率，腐敗叢生，因此農業(yè)始終不振。加入WTO以后，此一情況面臨更嚴重挑戰(zhàn)，中國大陸的糧食以及農產品價格缺乏國際競爭力。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)于一九九年代中期以后已經萎縮，大部分的集體企業(yè)都已經私有化，而且此私有化往往肥了農村中的有權有勢的階層，造成兩極分化的更進一步惡化。在農民問題上，存在著農民負擔的增加、收入減少的現(xiàn)象。中國大陸農村目前存在的一個基本問題就是農民的負擔增加、收入減少。中國大陸社會中的兩極分化日益嚴重，農民墮入黑暗的底層。不僅農民的實質收入沒有增加，而且負擔年年加重。根據(jù)中國社科院社會學所樊平指出，“九五”期間農民收入的增長幅度下降，1998、1999、2000年農民農業(yè)收入的絕對量也在下降。其中糧食價格下降以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展趨緩是兩個重要原因。根據(jù)另一位學者指出，目前城市人均稅費約為37元年、人，農村達到90元年、人。由于農民負擔愈減愈重。從1990年起，中共中央、全國人大、國務院先后發(fā)出了27個涉及農民負擔的文件和政策法規(guī)。但實際情況已經證明，這些都等于白發(fā)，都成了官樣文章。針對農民的亂收費、亂罰款、亂集資、亂攤派年年只增不降。農民的實際負擔已大大超過規(guī)定的界線。1993年到1998年，全國提留統(tǒng)籌費由380億元增至729.7億元，每年平均增長13.9，按人均計算的提留統(tǒng)籌費由44.6元上升至84元，每年平均增長13.8%；1999年全國農民承擔的以資代勞人均6.9元，勞均13.6元；農民的社會負擔（集資、行政事業(yè)性收費和罰沒）由1994年的70.5億元增加到1999年的256億元，人均由7.7元增加到27.8元。“九五”期間，農民年均繳納農業(yè)稅254億元，農業(yè)特產稅從1996年79.6億元上升至1999年的88.9億元,年均增長3.8%。農民不僅面臨著經濟問題，還面臨著社會歧視的問題。據(jù)中央辦公廳、國務院辦公廳關于涉及農民負擔惡性案件的通報，1995年全國共查處13起惡性案件，被鄉(xiāng)村干部逼死打死的農民12人；1996年涉農惡性案件上升到26起，鄉(xiāng)村干部逼死打死的農民26人（其中還有一名11歲的小學生）。近幾年這種逼死、打死農民的案件不斷呈上升趨勢。在中國大陸農村，干部們常常帶“一群社會流氓組成的收款小分隊橫行鄉(xiāng)里，強征暴斂，動不動就對農民關、打、跪，農民稍有反抗，就當黑社會勢力鎮(zhèn)壓”。在農村問題上，主要是基層政府機構臃腫、財政惡化、干部腐敗所形成的問題。這些農民負擔的來源，主要是來自地方的縣鄉(xiāng)政府。這又與中國大陸農村基層政府的機構臃腫、財政惡化、以及干部腐敗有著密切關系。龐大的政府機構像一座其重無比的大山，壓在農民的背上。目前，全國共有4.8萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、80萬個村委會和520萬個村民小組，全國縣及縣級以下農民出錢養(yǎng)活的干部（不包括教師）高達1316.2萬人，平均每68個農民供養(yǎng)一個縣及縣級以下干部。另據(jù)統(tǒng)計，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總供養(yǎng)人員為1285萬人，除去已離退休的280萬，在職的還有1005萬人，其中黨政機關人員140萬人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)31人，而每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際供養(yǎng)人員已高達235人。另外，中國大陸農村的基層政府財政也在快速惡化。許多產糧大省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上都已經破產。根據(jù)一篇轉載的人民網的報導，中國大陸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大約背負了兩千億人民幣的債務。根據(jù)此報導說，中國的新聞周刊從權威途徑獲悉了三個省份的統(tǒng)計數(shù)字：湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債總額為85.4億元，全省2000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，負債面高達88.2%浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債36.4億元。這個數(shù)字并不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬的企事業(yè)單位和農村集體經濟組織所欠下的債務。安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務總額為59.23億元。在此種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人事和財政負擔下，如果農民收入和農業(yè)是上述的如此不景氣，那么必然要轉化為對農民的人頭攤派剝削。再加上農村干部由于權力集中缺乏制衡，往往有“債主化”的傾向，成為了一個高利貸的剝削階級，除了制度的攤派以外更增加了私人的剝削，如此必然導致不斷累積尖銳的農村干群矛盾了。以上是從中國大陸學者比較一般性的看法來描述中國的所謂“三農問題”。但是如果我們從中國農民的權益受到損害的角度來看，其原因則有經濟的、社會的、與政治的三方面。在經濟上，中國農民的處境一個根本性且結構性的根源，就是，是小農經濟格局以及人口相對于土地的資源緊張性。如果在有限的土地上，農民以小農經濟的型態(tài)維持一種可以維持溫飽，但是卻沒有商業(yè)利益的小農農業(yè)經濟，那么農民的經濟是沒有出路的。農民所面臨的經濟問題有兩個：缺乏工作機會、以及缺乏現(xiàn)金收入。且這兩者息息相關。在中國傳統(tǒng)計畫經濟中的城鄉(xiāng)二元以及以農補工的發(fā)展模式下，農民本來就是受到有系統(tǒng)的經濟剝削。在轉型經濟過程中，農民成了以戶為單位的農戶，面對巨大的市場，以及由政府或城市為導向所形成的供銷體系，又處于容易被剝削的位置。在入世之后，國外農產品是否有可能形成對中國農民的第三種經濟擠壓，是值得關注的一個新的課題。在經濟上，除了上述整體結構性對農民的剝削以外，還有因為經濟發(fā)展所帶來對農民權益的侵犯，其中最重要的就是對農民土地權益的侵犯。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者地方政府追求經濟發(fā)展，導致許多農地被征收，形成許多農民失去耕地，但卻沒有受到應有的補償，因而造成農民經濟權益上的損害。在社會上，中國農民受到很大的歧視?！稗r民”一詞在中國社會用語中往往帶有貶抑的意涵。長久以來“戶籍”制度造成了一種身分的烙印，農民戶口天生象征了一種社會地位的低下。雖然現(xiàn)在許多地方開始了“戶籍制度的改革”，但是仍然不是沒有以經濟條件為前提設置“準入門檻”。此種根深蒂固對農民的社會歧視，可以說是中國農民權益無法獲得保障的社會性原因。另一個農民權益比較容易受到侵害的社會性原因，是因為農民的組織化程度較低。農民本身雖然客觀上利益可能比較單純，但是由于其分布非常分散，且身限于農村社會中比較濃厚的初始組織(primordialorganization,orfirst-orderorganization)環(huán)境之中，因此不容易超越這些宗族、群落、地域之限制而形成具有公共或跨域性利益取向的第二級組織(secondorderorganization)。因此農民自我保護的能力相對薄弱。最后，在政治上，中國農民也是弱勢。中國農民作為公民，雖然法律上的權利是受到法條的保障，但是實際上他們通過制度性的政治參與卻是不足的。雖然中國農民可以通過村委會的選舉與自治參與村務的自我管理，但是村委會畢竟不是正式的政府，其所參與的公共資源分配層次很低。重大的公共資源分配是在各級政府實現(xiàn)的。雖然在中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣的人大代表是由人民直接選舉產生，但是此種選舉目前仍然受到既有體制因素的限制，還沒有形成一種能反映社會多元利益格局的政治代表機制。在政治上，如上所述，在三農問題中形成對中國農民權益侵犯的原因是非常復雜的，有財政的、有行政的、有經濟的，而要嘗試解決這些問題，必須要通過整體性的利益重新分配，或者制度的重新調整與建設。這些都遠非目前中國農民所能有的政治代表和有限政治參與所能解決的。本文的分析，主要認為中國農民權益如果要獲得長遠的保障，最終應該要解決經濟、社會、和政治層面的問題。然本文所主張的著手點是政治。本文認為中國農民權益受到侵害，此一問題的本質在于，中國農民在今天的中國社會是一個在正式的政治過程中沒有其利益真正代表的階層，也是一個無法自我保護的階層。是這樣一種政治處境，容許了經濟上和社會上對中國農民權益的剝削與侵害。中國農民權益受損此一問題的本質，正如所有發(fā)展中國家的弱勢群體權益受損一樣，如果不能從政治上予以解決，是無法從根解決此一問題的。三、相關研究文獻回顧：從民主理論出發(fā)如果本文認為中國農民權益問題是一個政治學的問題，是一個典型發(fā)展中國家弱勢群體爭取權益的問題，那么政治學的一般理論對此類問題有何看法呢？本段引述四類與此相關的理論。由這些理論出發(fā)，導出這些理論對于這些問題解決的方向。由于本文主張中國農民應該借著“結社”、“選舉”、“參與”來表達、爭取、保護自己的利益，因此以下理論都是圍繞著上述這些本文的核心主張。1.發(fā)展、良治、與民主參與近年來，政治學與行政學一個新的觀點，是認為民主參與是達成良好“治理”的一個重要條件，而有了“良治”，也才會有好的“發(fā)展”。聯(lián)合國發(fā)展總署(UNDP)“2002年人類發(fā)展報告”(HumanDevelopmentReport2002)的主題，就是“在分歧的世界中深化民主”。在該報告的前言中，聯(lián)合國發(fā)展總署執(zhí)行長MarkMallochBrown說道：“要不斷減少貧窮需要公平的經濟成長，但是也需要窮人擁有政治權力。而若要以一種與人類發(fā)展相適應的方式來達成此一目標，那么就應該在社會的各個層次建立強固且深化的民主治理?！北睔W的國際NGO“民主與選舉協(xié)進研究所”(InstituteforDemocracyandElectoralAssistance)在2000年舉辦了一個研究討論會，專門探討貧窮與民主的關系，與會的專家研究過南亞、非洲、南美、和前蘇聯(lián)國家等地區(qū)的案例后指出，對于開發(fā)中國家而言，“沒有民主的經濟增長將導致更大的不平等”。如果說有哪一個環(huán)節(jié)是能夠連結民主與貧窮的解決，那么這個環(huán)節(jié)必然是“窮人的政治參與”。為此，以下幾件事情是必要的：窮人團體進行社會動員是必要的，更多的社會邊緣弱勢團體通過社會動員更廣泛政治參與是必要的，婦女的參與是必要的，義務教育、基本健康醫(yī)療、工作機會、與安全的住房應該是弱勢團體政治參與主要的訴求政策目標。具體而言，該研究建議，應該發(fā)展窮人自己的政治代表、應該將政府與公民團體及私營部門之間的所謂伙伴關系真正予以操作化、以及為了落實窮人真正有意義的政治參與，加強地方治理和向地方分權是非常重要的。本文認為，這里最值得注意的是兩點，第一點，是要改善窮人（或者弱勢群體）的境遇，不僅要改善其經濟條件，給予他們政治權力，或者簡稱“賦權”。給予農民政治參與的權力雖非改善其弱勢地位的充分條件，但恐怕是必要條件。其次，要讓窮人或弱勢者以公民的身分自我組織起來，向國家的正式政治過