農村研究論文-村級治理中的精英分析.doc

農村研究論文-村級治理中的精英分析摘要：村莊精英在村落場域的權力結構中，居于承上啟下的中介地位。對村莊精英的分析是村莊權力結構分析的切入點。村莊精英分為掌握村莊正式權力資源的體制內精英和掌握傳統資源等其它資源的體制外精英。關鍵詞：村莊精英；體制內精英；體制外精英；村級治理近一個世紀以來的國家權力在鄉(xiāng)村的日益深入與近20年村落社區(qū)自治權的迅速成長，造成了空前復雜的權力互動呈現于村莊場域，構成了中國底層農村政治的動態(tài)的和主要的層面。在村莊權力互動結構中，村莊精英居于承上(國家)啟下(村民)的中介地位，對村莊精英的分析是村莊權力結構分析的切人點，因而成為理解村莊政治拼圖的關鍵，也就自然成為近年鄉(xiāng)村治理研究領域的熱點。實際上，近百年來，中國大陸鄉(xiāng)村政治精英的地位、作用一直是海內外研究中國農村問題的政治學家、人類學家、社會學家關注的焦點。他們的研究卓有成效，提出了許多富有創(chuàng)見和概括力、解釋力的理論、概念。如早期的“雙軌政治”1、“士紳操縱”2、“士紳支配”3、“經紀體制”4；近期的“主人一代理人”理論5、“邊際人”理論6、“庇護關系”理論等7。本文無意討論精英概念的具體內涵，而只是把精英限定為鄉(xiāng)政村治格局下的村莊精英。由于“治理精英”概念本身包括了掌握村莊正式權力資源的精英和掌握傳統資源等其它資源的精英兩類，因此本文把村莊精英分為體制內精英和體制外精英。一、體制內精英(一)村莊性質與體制內精英。對村莊體制內精英的分析，不能脫離對村莊性質的研究。對村莊體制內精英掌握和運用村莊自治權力的狀況不僅受制于國家權力特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權力，而且也與村莊的性質直接相關。有學者按社區(qū)記憶和經濟社會分化程度二維因素把村莊性質分為四種理想類型：(1)在社區(qū)記憶較強、經濟社會分化程度低的村莊，當傳統資源被少數人獨占時，治理精英(應為體制內精英)往往由具有傳統權威的宗族精英或宗教精英擔任。(2)在社區(qū)記憶強，經濟社會分化程度高的村莊里，有經濟能人，有傳統權威，有兩者合二為一的“高大威猛型”精英。由于非治理精英(應為體制外精英)的強大，治理精英的國家代理人意識就比較弱，而多成為村民利益的庇護人，有時甚至和村莊聯合起來共同抵御來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面的侵害。(3)在社區(qū)記憶較弱，經濟社會分化相對劇烈的村莊，經濟實力雄厚的現代經濟精英被吸納在體制以內。此類村莊社區(qū)記憶弱化，治理精英當家人的意識不足，而代理人的意識強烈。(4)在缺乏社區(qū)記憶又缺乏經濟分層的村莊，除村干部外，缺乏在全村范圍內具有影響力的人物。治理精英一般難以從村莊內獲得相關利益，此時他們更樂于充當鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村莊的代理人，以便從鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得自己的政治、經濟資源。他們在缺乏原子化村民強力約束的背景下，變成了贏利型經紀8。目前中國的北方和中西部大部分地區(qū)屬于上述中的后兩種，占全國村莊的大多數，因此我們就此做進一步的討論。在此類村莊中，體制內精英處于干部系統和民眾系統的邊際地位，也正好處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、民眾兩個系統利益一致的結合點和利益矛盾的觸發(fā)點上。在目前國家與農民關系日趨緊張的背景下，農民負擔日趨變重，精英們在夾縫中工作，一方面他們擁有相應的職位所界定的政治身份，他們的工作對象是必須完成任務的村民，此時他們運用的是政治原則；另一方面他們擁有由傳統習慣所界定的私人身份，此時他們運用的是私人原則。政治原則要求他們把親疏遠近的私人原則放到一邊，這兩個原則之間的沖突給體制內精英們留下一個須妥善應付的難題。于是一方面為追求自己的政治前途要完成國家下達的任務，一方面背離親疏遠近的私人原則而遭受村民們的唾罵，體制內精英們面臨著村莊權力合法化的危機。鄉(xiāng)鎮(zhèn)同村民的利益要求不一致，迫使體制內精英在兩種不同的行為期望中作出自己的選擇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府期望村干部能夠有效實現上級意圖，完成上級交給的任務，而村民則希望村干部能代表他們，維護他們的利益，因此村委會便居于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民之間，扮演著既要代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，又要代表本村群眾的“雙重角色”9。他們往往徘徊在“保護型國家經紀”與“贏利型國家經紀”角色沖突的陰影中4。體制內精英一方面愿意認真完成上級的任務，但另一方面他們對自己民本地位的認知，則使他們的行為帶有明顯的非規(guī)范性特點6，不愿意承擔責任，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作指示只充當上傳下達的角色；遇到麻煩問題，或告訴村民去找鄉(xiāng)里的哪個部門或領導，或引導干部找拒不執(zhí)行上級指令的村民，總之不使自己陷入困境之中；為了減少困難和自己的利益，村干部們總是代表村民強調完成任務之困難，盡量壓低上級政府分配的任務指標；在執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達的任務時常常是不推不動或打折扣，對于已承擔或必須完成的任務往往得過且過。當鄉(xiāng)干部同農民發(fā)生矛盾時，村干部往往充當“和事佬”的角色。(二)村支書與村主任。在體制內精英中，居于中樞地位的是村黨支部書記和村委會主任。二者的關系實質上是黨對農村的政治領導權與村級社區(qū)自治區(qū)之間的關系，它構成了村莊場域第二層權力的主體部分。根據中共農村基層組織工作條例，村黨支部是黨在農村的最基層組織，是村各種組織(包括村民委員會)和各項工作(包括村治)的領導核心。它領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，支持和保障村委會依法開展自治活動，領導村委會并支持和保障其依照國家法律法規(guī)及有關章程充分行使職權。顯然，村黨支部與村委會之間是一種領導與被領導關系。但村委會又與一般接受黨的領導的政治組織不同，它是由村民委員會組織法加以確認的村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，是村民依法辦理自身事務的主要形式。那么，究竟如何處理村黨支部的政治領導核心地位與村委會的自治權二者之間的關系呢?誠然，在一些農村地區(qū)，由于村黨支部軟弱無力甚至陷于癱瘓，對村委會缺乏應有的領導和幫助，村委會為家族、宗法勢力所控制，村民自治名存實亡1o。有一些村委會借自治之名，企圖擺脫黨支部對村委會的領導和監(jiān)督，這種情況一般發(fā)生在財大氣粗的企業(yè)經營者擔任村委會主任的鄉(xiāng)村。但從全國總體上看，比較普遍的情況是，更多地強調村黨支部的領導核心地位，并把這種地位簡約為村“一把手”，而村委會主任實際上只是村黨支部書記的執(zhí)行者。村黨支部對村委會的強有力的領導突出表現在村委會的換屆選舉中。在選舉期間，每個村都要成立選舉領導小組，由村黨支部書記任組長，成員主要由村黨支部的成員組成，如選舉工作人員的確定、選民資格審查、侯選人資格審查等，都由領導小組執(zhí)行。因此，村黨支部對村委會選舉的影響是非常直接和有效的。在現階段的農村，這無疑有其必要性和合理性。但有少數村黨支部卻違背法定程序，干預、控制選舉過程，采用或變相采用所謂“引導”和“醞釀協商”原則，甚至直接否認或更改村委會選舉結果，以保證合乎其意愿者當選。誠然，村黨支部是村級組織的領導核心，但若把這種領導核心等同于“包攬”或“隨意干預”，那就有失偏頗了。在現階段的相當一部分農村，村里一切事務仍由村黨支部書記(往往通過村委會)拍板，村委會獨立活動空間很小，其依法享有的職權難以履行。村民也就難以通過村委會這一基本的自治組織形式參與村內事務的管理，這必然影響村民自治的質量和成效。造成上述狀況的原因是非常復雜的。直接的層面在于現有法律制度未能明確劃分村黨支部和村委會的職權范圍。有關規(guī)定多是模糊、定性的規(guī)定。如中共基層組織工作條例第九條規(guī)定，村黨支部的一項主要職責是“討論決定本村經濟建設和社會發(fā)展中的重要問題。需由村民委員會、村民會議或集體經濟組織決定的事情，由村民委員會、村民會議或集體經濟組織依照法律和有關規(guī)定作出決定”，但什么是“重要問題”，什么又是“需由村民委員會等決定的事情”，則缺乏明確、具體的界定。此外，條例一方面賦予村黨支部對村委會和村民自治行使“領導”職責，另一方面又規(guī)定村黨支部應“支持和保證”村民委員會依法“充分行使職權”，兩者的模棱兩可，甚至沖突之處隱約可見，在實際操作上就會有相當大的伸縮空間，天平向任何一方的傾斜都有其合法依據。從更深的層面即黨和國家的權力結構來看，中國共產黨作為我國唯一的執(zhí)政黨，有一個上自中央下至基層、按民主集中制原則建立、對同級政權機構實施有效領導的嚴密組織體系，這是中共執(zhí)政地位的堅實組織保障。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級黨組織就是黨在農村的基層組織，其中村黨支部是一個較村委會歷史更長久、意識形態(tài)根基更深厚，農民十分了解且一直接受其領導的村級組織。在國家權力系統，縱向上設有五級政權，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于最低層，是國家在農村地方的基層政權，對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使國家的政治統治和行政管理職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村則不屬于一級政權，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構，而是實行村民自治，其基本組織形式就是村委會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會工作給予領導、支持和幫助，兩者沒有行政隸屬關系。在這種情況下，黨對農村工作的領導，就不能不更多地依靠村黨支部作為直接的組織渠道。換言之，村黨支部對村委會就不能僅僅起“保證監(jiān)督作用”11，因而必須發(fā)揮核心領導功能。從這個意義上說，強調和重視村黨支部的核心領導地位，有其客觀必然性，但它可能會與村民自治產生矛盾。隨著村治的拓展，這種矛盾還有可能擴大和尖銳化。要解決上述問題，期望一蹴而就是不現實的，比較理性的選擇是用法律制度來規(guī)范村黨支部和村委會之間的關系。要依據現有憲法、法律、法規(guī)和章程、條例，制定有關實施細則，對黨支部和村委會的職權范圍作進一步明確、具體的規(guī)定，使之具有可操作性。村黨支部和村委會的一切活動都要納入法制的軌道，如村黨支部書記同時任村委會主任或副主任都必須按照法定程序通過民主選舉產生；村黨支部在討論本村經濟建設和社會發(fā)展中的重要問題時，應事先廣泛征求村民和村委會的意見，以獲得他們的認同和支持；村黨支部作出的有關本村重要事務的決定，還需經村委會(必要時經村民代表會議或村民大會)依照民主決策的程序予以通過，使其由黨內具有約束力的決定轉化成對全體村民有約束力的“村規(guī)民約”。二、體制外精英作為鄉(xiāng)土社會底層的村莊歷來是農村傳統勢力的大本營，各種以鄉(xiāng)紳和宗族家族勢力為主導、國家權力序列之外(即體制外)的精英，構成了所謂鄉(xiāng)紳自治的主體力量。新中國成立以后，政治、經濟、文化的社會主義改造持續(xù)地沖擊并削弱了農村傳統勢力，因此除體制內精英外，村莊基本上不存在體制外精英。改革開放以來，伴隨行政控制的弱化和農村社會的分化與重組，村莊精英結構出現了多元化趨勢，非治理精英迅速成長并且呈現多元結構。(一)宗族精英。宗族勢力的興起與社會控制寬松等社會因素密切相關。20世紀50年代到80年代初，國家高整合機制使家庭在一定程度上失去功能，宗族勢力沒有了生長的條件。但是，隨著經濟的發(fā)展，國家行政化的高整合機制裂解和轉換，宗族勢力死灰復燃。從20世紀80年代中期到90年代后期，宗族勢力在村民自治制度試行過程中也參與了演練，但政府主導治理模式的存在，他們的影響還不十分明顯，一般表現為宗族精英利用同族抵抗國家某些政策的執(zhí)行，如上交款任務，義務工指派等。在村組法正式執(zhí)行過程中，宗族精英們往往利用血緣紐帶關系形成利益團伙，采取非正常手段控制村民選舉，獲取自治權力。一旦政治權力到手，他們就利用族眾凝聚力和盲從的特點及國家政策的有關信息，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作非常被動乃至失去管理效能。倘若獲取自治權力失手，他們往往又采取更直接的手段阻斷向本族輸入信息和提取資源的途徑，成為村莊體制內精英事事都越不過的坎，致使村委會各項工作無法開展，以達到讓村委會向其妥協的目的。20世紀80年代初以來，宗族組織在鄉(xiāng)村興起有其歷史和現實的原因。從歷史上看，宗族組織的“消失”并不是在社會經濟發(fā)展以后自動地退出歷史舞臺，而是借助于政治權力進行的表面上的割裂；沉淀在農民心中兩千年之久的宗族意識和以地緣性為特征的宗族結構12并沒有因此消失，相反，經過長時間的壓抑以后，它終究會重新爆發(fā)出來。從現實上看，改革后農村實行家庭聯產承包責任制，造成民間社會對舊的家庭模式的新需求，加上集體機構力量的減弱，凸顯出宗族的社區(qū)整合功能，客觀上把宗族組織推上了歷史舞臺。為此，錢杭和謝維揚在分析宗族組織復興的原因時寫到：“在現代中國的社會制度框架內，如果不能與地方政權機構建立起起碼的信任關系，不能對地方秩序和地方利益作出某種程度的貢獻，宗族即使作為一種俱樂部(CLUB)團體，都沒有理由和機會生存?！?3(p3)宗族組織在現代中國的社會制度框架內復興，必然要處理好它與公共權力的關系。從權力的結構和性質角度來分析，宗族權力實際上是一種同國家公共權力相平行和對立的私人性質的權力，與公共權力此消彼長。只要公共權力削弱了自己的職能，宗族就會相應地伸展其職能，成為橫亙在國家和農民之間的一個私人性質的權力點。費里得曼認為，在中國東南地區(qū)，宗族比在其他地區(qū)發(fā)達，原因是該地區(qū)是一個遠離國家權力中心的“邊陲地帶”14(P175176)。這樣說有一定的道理。在內陸鄉(xiāng)村，由于國家對基層社會的超經濟控制，宗族組織的發(fā)展受到了一定的阻礙。然而從整體上說，政府在改革后從基層農村的撤離，使得農村出現了相應權