農(nóng)村研究論文-集體土地制：中國(guó)鄉(xiāng)村工業(yè)和漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的根源.doc

農(nóng)村研究論文-集體土地制：中國(guó)鄉(xiāng)村工業(yè)和漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的根源中國(guó)漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的相對(duì)成功是對(duì)西方產(chǎn)權(quán)理論的一個(gè)有力挑戰(zhàn)，并引起中外學(xué)者的廣泛關(guān)注和爭(zhēng)論。在比較中國(guó)和前蘇聯(lián)、東歐的改革時(shí)，人們注意到中國(guó)的農(nóng)村人口和勞動(dòng)力比重很大，而后者的這些比重很小。這可能是造成轉(zhuǎn)軌差別的重要原因（SachsandWoo，1994）。另外，中國(guó)農(nóng)村部門中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定不清，按西方產(chǎn)權(quán)理論它應(yīng)很難發(fā)展（WeitzmanandXu，1994）。但事實(shí)是，它在改革中最有活力，并與農(nóng)業(yè)共同成為中國(guó)80年代高增長(zhǎng)的兩大支柱。簡(jiǎn)言之，爭(zhēng)論者們強(qiáng)調(diào)了中國(guó)較大的農(nóng)村部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在轉(zhuǎn)軌中的重要作用。但這些研究過(guò)多地重視了改革時(shí)期，忽視了改革前，似乎凡是舊體制的因素都肯定不會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)軌有積極作用。其實(shí)，所謂漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌就是沒(méi)有徹底迅速地拋棄舊體制的因素。那么它們?cè)谵D(zhuǎn)軌中必然要發(fā)生作用，但人們本能地不去考慮它們是否會(huì)有積極作用。一個(gè)最基本卻被忽視的事實(shí)是中國(guó)的耕地在改革前后都是集體所有的。這一土地制度正是以上被強(qiáng)調(diào)的兩大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天不會(huì)有鄉(xiāng)村集體企業(yè)。但這一制度的作用卻從未被提及，更不用說(shuō)被研究了。因此，中國(guó)漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的三大基本問(wèn)題至今無(wú)答案。什么是聯(lián)結(jié)改革前后發(fā)展模式的制度基礎(chǔ)？什么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的制度根源？什么是中國(guó)漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的最終原因？本文嘗試一攬子地解答它們。經(jīng)濟(jì)史告訴我們，土地制度是任何農(nóng)業(yè)社會(huì)的制度根基。如果對(duì)某一經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的解答追到了這個(gè)層次，就找到了根上。這一點(diǎn)對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌也不例外，因?yàn)橥恋刂贫仍谵r(nóng)業(yè)社會(huì)中的影響和作用是最為深遠(yuǎn)的。例如：土地曾是中國(guó)地主階級(jí)權(quán)利的基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨戰(zhàn)勝國(guó)民黨的真正武器正是其當(dāng)時(shí)受億萬(wàn)農(nóng)民擁護(hù)的土地政策。它以后靠構(gòu)筑集體土地制度和直接控制集體土地及其產(chǎn)出，能很快地建起一個(gè)完整的工業(yè)體系。近年來(lái)東南亞房地產(chǎn)市場(chǎng)中的投機(jī)和價(jià)格的大幅起落，導(dǎo)致了泡沫經(jīng)濟(jì)在先，銀行倒閉和金融危機(jī)隨后。中國(guó)之所以未被卷入，其與周邊國(guó)家不同的土地制度是一個(gè)根本性的原因。正因?yàn)檫@一根基性因素被長(zhǎng)期忽視，中國(guó)轉(zhuǎn)軌中的一系列現(xiàn)象成為難以理解之謎。Oi（1992）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展中起了重要作用，但她（1989）也曾強(qiáng)調(diào)它們?cè)诟母锴白鳛閲?guó)家代理人去掠奪農(nóng)村集體組織的利益。那么是什么因素使它們?cè)诙唐趦?nèi)發(fā)生如此重大的變化呢？對(duì)此我們至今沒(méi)有一個(gè)內(nèi)因的解釋。常與王（ChangandWang，1994）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村企業(yè)的所有權(quán)在村民，控制權(quán)在鄉(xiāng)村政府。這種兩權(quán)分離非常象西方股份公司的體制，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的機(jī)制效率非常高。但他們認(rèn)為這是中央政府集權(quán)和“設(shè)計(jì)”的結(jié)果。這種外因性的解釋很牽強(qiáng)，并與改革中分權(quán)化的現(xiàn)實(shí)不符。DongandPutterman（1997）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村集體企業(yè)不僅比國(guó)有工業(yè)，甚至比私人企業(yè)的效率還高。對(duì)此我們也缺乏內(nèi)在機(jī)制的解釋。中國(guó)漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的一些宏觀現(xiàn)象也是至今未破解的謎。諾頓（Naughton，1994）認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展同產(chǎn)品市場(chǎng)與要素市場(chǎng)的不對(duì)稱密切相關(guān)，它們有適應(yīng)這一外部環(huán)境的靈活機(jī)制。這也是一個(gè)外因性的分析，并且沒(méi)回答是什么造成了這種市場(chǎng)不對(duì)稱的奇怪現(xiàn)象。Weitzman（1993）說(shuō)中國(guó)轉(zhuǎn)軌模式提倡競(jìng)爭(zhēng)而非私有化，但他并沒(méi)回答：為什么不私有化就能有競(jìng)爭(zhēng)？下面的章節(jié)就按逐個(gè)解答這些迷的順序來(lái)安排。其邏輯關(guān)系是1-3節(jié)討論微觀問(wèn)題，4-6節(jié)討論宏觀問(wèn)題，第7節(jié)再回顧國(guó)際學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的大辯論。這里有三點(diǎn)需說(shuō)明。第一，本文不采用西方文獻(xiàn)用大量篇幅去證明一個(gè)簡(jiǎn)單現(xiàn)象或假設(shè)的方法，因?yàn)槠鋬?nèi)容建立在中國(guó)讀者皆知的事實(shí)基礎(chǔ)上。這樣能以較少的篇幅容納較多的信息。第二，本文的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要指鄉(xiāng)村集體企業(yè)。第三，本文所談的轉(zhuǎn)軌主要指80年代。一、集體土地的排外權(quán)：鄉(xiāng)村政府和集體組織擺脫國(guó)家控制的根源集體土地制是計(jì)劃體制和重工業(yè)導(dǎo)向戰(zhàn)略的制度基礎(chǔ)，建立它的目的就是要把農(nóng)業(yè)剩余盡可能多和快地轉(zhuǎn)化為重工業(yè)投資。在50年代初，國(guó)家無(wú)法控制農(nóng)村合作組織和它們的產(chǎn)出，因?yàn)檫@種組織是基于個(gè)人之間的合約。所以國(guó)家有意地把最初源于底層的合作化（如互助組）導(dǎo)入大規(guī)模的集體化運(yùn)動(dòng)，土地的集體化是其中最根本的內(nèi)容。周其仁（1995）曾對(duì)中國(guó)土地集體化為什么能比蘇聯(lián)順利和成功作過(guò)精辟的分析。根據(jù)他的解釋，農(nóng)民并沒(méi)有從市場(chǎng)或地主手中去買地，他們是從國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的土改運(yùn)動(dòng)中無(wú)償?shù)胤值搅送恋亍Ｄ敲?，?dāng)國(guó)家改變意志時(shí)，這種私有制也較容易被改變。但是，土地集體化本身不能導(dǎo)致國(guó)家對(duì)土地的直接控制。周其仁對(duì)此有進(jìn)一步的解釋。集體化使集體組織，而非國(guó)家，成為土地的所有者。盡管在集體組織內(nèi)的成員間的產(chǎn)權(quán)很難界定得象合作組織內(nèi)成員間那樣清楚，但集體組織的產(chǎn)權(quán)與合作組織具有同樣的排外性。例如，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)總是被國(guó)家的某專業(yè)部（條條）直接控制和管理，但農(nóng)村集體組織卻從不可能被哪一個(gè)專業(yè)部來(lái)直接控制，即使是農(nóng)業(yè)部也不例外。原因很簡(jiǎn)單，就是因?yàn)樗鼈儚膩?lái)都不是國(guó)有部門的一部分。國(guó)家控制農(nóng)村集體組織的唯一途徑只能是它的行政系統(tǒng)（塊塊）。50年代的合作制是私有制之間的合約，而集體所有制則是一種公有制。正是這一特點(diǎn)使國(guó)家控制得以進(jìn)入，特別是當(dāng)農(nóng)村集體既是一個(gè)行政單位又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織時(shí)。所以，土地集體化和政社合一兩個(gè)要素的結(jié)合使國(guó)家控制得以實(shí)現(xiàn)。這大致經(jīng)過(guò)三個(gè)步驟。第一是重合行政邊界和集體土地邊界，使該集體既是一個(gè)行政單位又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織。第二是使該集體領(lǐng)導(dǎo)既是行政官員又是經(jīng)濟(jì)組織的管理者。第三是用命令和服從的行政原則使該領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃。國(guó)家就這樣進(jìn)入了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。國(guó)家計(jì)劃決定該組織生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少和如何分配。盡管該組織擁有那塊土地，但它并不能決定如何使用。土地的控制權(quán)事實(shí)上不在所有者而在國(guó)家手里。國(guó)家與農(nóng)民的利益沖突集中到了農(nóng)村干部頭上。他們既是基層官員又是集體經(jīng)濟(jì)的管理者。這種事實(shí)上的雙重身份使他們既能代表國(guó)家又能代表農(nóng)村集體。Oi（1989）用代理主義的理論框架來(lái)描繪社隊(duì)干部是怎樣成為國(guó)家代理人的。這一分析忽視了另一重身份也能使他們成為農(nóng)村集體組織代理人的可能性。這種雙重身份的矛盾源于組織設(shè)計(jì)本身的內(nèi)在矛盾。首先國(guó)家要控制農(nóng)村基層組織，它必須從本身就是集體組織成員并十分熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的農(nóng)民中選拔干部。事實(shí)也正是如此，公社干部的大部分和大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的所有干部都是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民和社員。用一個(gè)成員來(lái)掠奪他自己組織的利益肯定是較難的。第二，國(guó)家不可能使每個(gè)干部都成為正式官員或它的正式代理人。按當(dāng)時(shí)的規(guī)定，只有國(guó)有部門的成員才能成為正式官員。另外，使數(shù)百萬(wàn)社隊(duì)干部成為正式官員的開(kāi)支也太大。所以，只有公社主要領(lǐng)導(dǎo)等少數(shù)干部才是正式官員并領(lǐng)取國(guó)家工資。絕大多數(shù)社隊(duì)干部，包括大部分公社干部和所有大隊(duì)及生產(chǎn)隊(duì)的干部只能從集體分配中獲得收入。如果他們真按國(guó)家代理人的身份行事，那么不僅集體的利益，而且他們自身的利益都要經(jīng)過(guò)他們自己的手被國(guó)家拿走。這正是這一組織設(shè)計(jì)的矛盾所在。國(guó)家不得不用激勵(lì)、懲罰和政治整治運(yùn)動(dòng)（如社教、文革等）各種手段來(lái)使社隊(duì)干部為它的利益服務(wù)，但上述矛盾始終存在。這最后導(dǎo)致了國(guó)家控制的成本超過(guò)了其收益（周其仁，1995，表一），并引發(fā)了1978年開(kāi)始的改革。這期間，社隊(duì)干部雙重身份內(nèi)在的可轉(zhuǎn)換性開(kāi)始發(fā)生作用。改革前，他們不得不基本代表國(guó)家的利益。改革后，他們農(nóng)村集體代理人的那一重身份自然而然地就占了上風(fēng)，而這又是由大包干制引起的變化來(lái)保證的。在農(nóng)村，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的操作依賴于自止而下的命令服從關(guān)系。國(guó)家命令社隊(duì)干部，他們又進(jìn)一步指揮社員。國(guó)家是唯一的決策者，它直接控制著集體土地。大包干制用自下而上的合同原則改變了這一關(guān)系。農(nóng)戶在與村政府討價(jià)和簽約時(shí)講得明白，交夠國(guó)家和集體的，剩下都是自己的。這實(shí)際上將農(nóng)戶、集體和國(guó)家的關(guān)系，自下而上地一攬子界定清楚了。這引起了兩個(gè)根本性的變化。第一，對(duì)集體土地的控制權(quán)和由此而來(lái)的利益從國(guó)家手中回到了所有者手中。農(nóng)戶作為集體土地所有者的一員在合同期控制著他使用的那塊土地并獲取由此產(chǎn)生的利益。村政府作為所有制則代表享有對(duì)土地使用的協(xié)調(diào)、簽約和管理權(quán)。在中國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)里，誰(shuí)控制了土地誰(shuí)就控制了力量和社會(huì)財(cái)富的源泉，并立刻變得強(qiáng)大起來(lái)。改革前的國(guó)家如此，改革后的鄉(xiāng)村政府和農(nóng)民也不例外。這正是啟動(dòng)了中國(guó)改革洪流的原始動(dòng)力。它也是區(qū)分集體土地制改革前后根本差別的分水嶺。第二，大包干制度意味著國(guó)家不再能用行政權(quán)力來(lái)直接指揮農(nóng)村集體組織，這在很大程度上改變國(guó)家、鄉(xiāng)政府和村政府的關(guān)系，公社政社合一體制的功能建立在下級(jí)服從上級(jí)的行政原則上。當(dāng)這一原則在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域被合同原則取代時(shí)，政社合一的原有功能立刻就消失了。盡管政社合一的形式仍存在。由于上文提到的組織設(shè)計(jì)矛盾，改革前的上級(jí)政府在一般情況下使農(nóng)村干部服從命令的前提起碼是確保他們的干部位置和相應(yīng)利益。既然現(xiàn)在不容易直接命令了，這種確保也就沒(méi)有存在的必要，這恐怕是目前村干部由村民選舉的機(jī)制原因。這意味著鄉(xiāng)村政府對(duì)上級(jí)政府的利益從屬關(guān)系大大松動(dòng)，盡管原有的行政系統(tǒng)關(guān)系在形式上仍然存在。既然鄉(xiāng)村干部的利益不再主要依靠與上級(jí)的關(guān)系，它就必然要主要依靠與本集體組織的利益關(guān)系（Pei，1996）。這樣，鄉(xiāng)村政府的功能就從以往的主要為國(guó)家利益服務(wù)轉(zhuǎn)為主要為本集體組織的利益服務(wù)，盡管政企合一的形式仍然存在。這可能就是中國(guó)獨(dú)有的鄉(xiāng)村政府雙重身份和功能的內(nèi)在可轉(zhuǎn)換性。那么，什么是以上變化的制度根源呢？他就是集體土地原有的排外權(quán)。靠重合行政邊界和集體土地邊界及政社合一，國(guó)家可以直接控制農(nóng)村集體組織。但是，當(dāng)集體土地的產(chǎn)權(quán)邊界被大包干制確認(rèn)和保護(hù)時(shí)，這種排外權(quán)也可以使鄉(xiāng)村政府?dāng)[脫國(guó)家控制，主要為本組織的利益服務(wù)。事實(shí)上，當(dāng)中國(guó)82%人口組成的農(nóng)村集體單位在80年代初變成千千萬(wàn)萬(wàn)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，這種狀況本身就是一個(gè)初步但又巨大的市場(chǎng)環(huán)境。它足以啟動(dòng)和左右中國(guó)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌（Pei，1944；PeiandGunnarsson，1996）。二、集體土地制：農(nóng)村集體工業(yè)的制度根源在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的研究上一個(gè)根本的因素被長(zhǎng)期忽略了，通俗地說(shuō)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的產(chǎn)婆被遺忘了。這使我們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的許多現(xiàn)象難以解釋。要找到這個(gè)因素，需要從社隊(duì)企業(yè)開(kāi)始分析。1、集體土地制度與集體工業(yè)的內(nèi)在聯(lián)系從中國(guó)農(nóng)村集體化史可以清楚地看出，首先是土地的集體化，其次才能在這一基礎(chǔ)上建立起集體組織，最后才能從這一組織中產(chǎn)生出來(lái)社隊(duì)工業(yè)。這種邏輯關(guān)系非常簡(jiǎn)單，但往往最簡(jiǎn)單的往往是最基本的。比如一旦土地私有化了，建于其上的集體組織和工業(yè)也會(huì)相應(yīng)垮臺(tái)。皮之不存，毛將焉附。我們將看到，社隊(duì)工業(yè)的全部特征幾乎都來(lái)自于集體土地制度。根據(jù)張毅（1990，209頁(yè)）的數(shù)據(jù)，農(nóng)村工業(yè)早期投資的82.6%來(lái)自集體積累，銀行貸款只占17.4%，且基本是流動(dòng)資本。周其仁（如上）的數(shù)據(jù)也證實(shí)社隊(duì)工業(yè)的投資主體來(lái)自集體積累。這個(gè)積累是哪兒來(lái)的呢？它當(dāng)然來(lái)自于集體土地。中國(guó)的國(guó)有工業(yè)和農(nóng)村工業(yè)都是集體土地。中國(guó)的國(guó)有工業(yè)和農(nóng)村工業(yè)都是集體土地的產(chǎn)物。差別是前者建在城市，后者卻只建在產(chǎn)出它的那塊土地上，即所有者的土地邊界之內(nèi)。比如，公社企業(yè)只建在公社所在地，大隊(duì)企業(yè)只建在大隊(duì)所在地。以后的鄉(xiāng)村企業(yè)也如此。這就是它們被稱為社隊(duì)或鄉(xiāng)村企業(yè)的根據(jù)。這簡(jiǎn)單的名稱后面有很深的內(nèi)涵。這樣我們可以把社隊(duì)及鄉(xiāng)村企業(yè)定義為既是一塊集體土地的產(chǎn)物，又是對(duì)該土地的直接投資，他是在這塊土地內(nèi)資源再配置的結(jié)果，其目的是增加該土地的單位產(chǎn)出價(jià)值。這一定義恐怕反映了社隊(duì)或鄉(xiāng)村工業(yè)的最本質(zhì)的特征。抓住了這一特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和中國(guó)漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌之謎就可迎刃而解。2、為什么國(guó)家無(wú)法控制社隊(duì)工業(yè)？這一問(wèn)題是周其仁（1995）提出來(lái)的。他注意到國(guó)家在改革前可以直接控制集體土地但卻無(wú)法直接控制社隊(duì)工業(yè)。國(guó)家可以禁止買賣土地卻無(wú)法直接控制社隊(duì)工業(yè)的設(shè)備，它可以直接計(jì)劃農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、分配和占有其剩余卻無(wú)法這樣對(duì)待社隊(duì)工業(yè)。這使社隊(duì)工業(yè)在改革前的生產(chǎn)手段、生產(chǎn)和分配過(guò)程就與集體農(nóng)業(yè)有根本差別。周其仁因此稱其為“集體資本主義”。問(wèn)題的關(guān)鍵是國(guó)家不得不將土地產(chǎn)出分成國(guó)家、集體和個(gè)人三個(gè)份額，而社隊(duì)工業(yè)恰恰是由集體份額轉(zhuǎn)化來(lái)的。國(guó)家可以直接控制土地，但它不應(yīng)控制它的全部產(chǎn)出。否則的話，它必須要承擔(dān)農(nóng)村的就業(yè)、工資和福利等全部責(zé)任。這迫使它必須劃出由集體和個(gè)人分別控制和使用的份額。那么，當(dāng)一個(gè)社或隊(duì)完成了國(guó)家計(jì)劃并且國(guó)家已拿走了其份額后，用屬于集體的份額辦了工業(yè)，國(guó)家還有什么根據(jù)去控制呢？盡管如此，仍有靠權(quán)力侵占和平調(diào)社隊(duì)企業(yè)資產(chǎn)的現(xiàn)象，但它沒(méi)有演成全局的制度基礎(chǔ)。3、為什么農(nóng)村集體工業(yè)由鄉(xiāng)村政府控制？許多研究者發(fā)現(xiàn)盡管鄉(xiāng)村集體工業(yè)為某集體組織的全體成員所有，但他們?cè)诠芾砩蠜](méi)有發(fā)言權(quán)。這就是常與王（1994）提出的兩權(quán)分離。要講清這一問(wèn)題，必須從集體土地制的起點(diǎn)開(kāi)始。我們已經(jīng)清楚地定義，農(nóng)村集體工業(yè)是集體土地的產(chǎn)物。周其仁也指明，大多數(shù)社員當(dāng)初并沒(méi)有土地，他們是從國(guó)家那里無(wú)償?shù)胤值搅送恋?，很快又被集體化了。在這種情況下某社員無(wú)法宣稱我當(dāng)初在這塊土地上有多少份額，因此我也應(yīng)在它的產(chǎn)物工業(yè)企業(yè)上享有多少相應(yīng)的份額和發(fā)言權(quán)。國(guó)有工業(yè)和社隊(duì)工業(yè)都是由集體土地的農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)化而來(lái)，它們形成的特征都與集體土地起始點(diǎn)上的產(chǎn)權(quán)模糊相關(guān)。千百萬(wàn)無(wú)地農(nóng)民曾受惠于國(guó)家，因此當(dāng)國(guó)家將土地集體化時(shí)他們很難激烈的反抗。也正因?yàn)樗麄儚奈椿ㄥX買過(guò)這些土地，國(guó)家可以較容易地將其產(chǎn)出中的剩余拿走。這同樣也是村民們?cè)卩l(xiāng)村工業(yè)管理上沒(méi)有發(fā)言權(quán)的起始原因。但