民主制度論文-政府機(jī)構(gòu)改革：目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)與建議.doc

民主制度論文-政府機(jī)構(gòu)改革：目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)與建議九屆人大后產(chǎn)生的本屆政府，正在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，我們相信此次機(jī)構(gòu)改革能夠順利而徹底地推行。只是，如果我們?nèi)σ愿暗刈鲆粯妒虑?，就可能忽視其他。這就是所謂“成功中的失敗”。筆者正是擔(dān)心本次機(jī)構(gòu)改革方案潛藏著的“成功中的失敗”。筆者的擔(dān)憂來源于如下三個(gè)推斷：第一，本次機(jī)構(gòu)改革的后果不是所謂“小政府”，而是一個(gè)更加現(xiàn)代的、官僚化（注：本文中“官僚”、“官僚化”一詞均不含褒貶義。）的行政體系，一個(gè)意志統(tǒng)一、分工明確、令行禁止的政府，簡(jiǎn)言之，一個(gè)具有更強(qiáng)大執(zhí)行（行政）能力的政府。政府將在空前的程度上左右我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。第二，理論和實(shí)踐都表明，同一個(gè)等級(jí)組織不可能同時(shí)既擁有強(qiáng)大的執(zhí)行能力，又保持高質(zhì)量的決策能力。本次機(jī)構(gòu)改革，在提高政府執(zhí)行能力的同時(shí)，亦可能弱化其決策素質(zhì)。決策的代表性將下降，同時(shí)決策層次將上移，決策壓力集中到高層。其結(jié)果，決策風(fēng)險(xiǎn)將有顯著的增大。第三，為避免此種負(fù)面后果，必須在推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、強(qiáng)化行政體系執(zhí)行能力的同時(shí)，建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、能力強(qiáng)大的政府決策體系。執(zhí)行和決策相對(duì)分離，是政府管理學(xué)的一個(gè)普遍真理，適用于一切社會(huì)制度下的現(xiàn)代社會(huì)。在資本主義制度下，它表現(xiàn)為適應(yīng)于資本主義多黨制民主的“行政議會(huì)”分權(quán)制衡體系。在社會(huì)主義制度下，應(yīng)當(dāng)把這種權(quán)力分離和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義民主結(jié)合起來。一個(gè)可供首選的方案就是結(jié)合政府改革，強(qiáng)化人民代表大會(huì)的決策功能。一首先說明：本文中“政府”一詞是指廣義的政府，包括立法、司法、決策和執(zhí)行等各分支（但是不包括各級(jí)地方政府），而不是狹義的、只包括行政分支的政府，后者可嚴(yán)格稱之為“行政體系”或“行政分支”。如果本次政府機(jī)構(gòu)改革成功，我們可以斷言，政府將對(duì)中國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到更為舉足輕重的決定作用，超過以往任何時(shí)期。與此相反，有一種流行的評(píng)論認(rèn)為，這一輪機(jī)構(gòu)改革，是要走向“小政府、大社會(huì)”的道路。根據(jù)九屆人大精神，本次政府改革的四大目標(biāo)可以概括為：轉(zhuǎn)變職能（主要是政企分開），精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，明確分工，依法行政。表面看來，其中第一、第二條的確都似在“簡(jiǎn)政放權(quán)”，在使政府變“小”。但是，小的不一定是弱的，更何況職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)縮，未必就是政府“變小”。衡量政府大小的一個(gè)較客觀尺度，應(yīng)是政府財(cái)政支出的規(guī)模。作為一個(gè)人均收入極低的國(guó)家，近若干年來我國(guó)財(cái)政支出占GDP之比其實(shí)已不低且漸次擴(kuò)大（注：關(guān)于財(cái)政支出的規(guī)模，有一種影響甚廣的概念歧誤。眾所周知，前幾年興起的一種說法（王紹光，胡鞍鋼），認(rèn)為中國(guó)政府事實(shí)上已過分軟弱，所謂“國(guó)家能力降低”、“諸侯經(jīng)濟(jì)”等等。此一說法依據(jù)是中國(guó)財(cái)政支出占GDP的比例（10%左右）遠(yuǎn)低于許多發(fā)達(dá)國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家。對(duì)此種觀點(diǎn)有許多批評(píng)，都未能抓住要害：中國(guó)人均收入之低，決定了可能的公共支出比例之低。設(shè)若人均年收入3萬(wàn)美元時(shí)，必要的生活費(fèi)用可能需5千美元，只占總收入17%，潛在可供公共支出的部分占83%，若實(shí)際公共支出是其一半，便達(dá)到了GDP的42%；但是人均年收入600美元的情況下，必要的生活費(fèi)用可能就已達(dá)到450美元，潛在可供公共支出的部分占GDP的25%，若同樣取其一半，就只有12.5%了。換句話說，衡量政府之大小，不應(yīng)依據(jù)財(cái)政支出對(duì)GDP的比例，而應(yīng)依據(jù)財(cái)政支出對(duì)潛在公共支出的比例（對(duì)人均潛在公共支出的一個(gè)建議算法是：人均GDP減去失業(yè)救濟(jì)金數(shù)額）。根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)我們可以認(rèn)為：即使在號(hào)稱“財(cái)政汲取能力下降”的時(shí)候，中國(guó)政府財(cái)政支出相對(duì)并不低。中國(guó)政府一直沒有變成“弱政府”。）。機(jī)構(gòu)改革之前的1997年我國(guó)這個(gè)比例為12.3%，那么改革后呢？根據(jù)政府的財(cái)政報(bào)告測(cè)算，應(yīng)為12.6%（GDP預(yù)計(jì)增長(zhǎng)8%）。在可預(yù)計(jì)的未來，政府仍必將執(zhí)行擴(kuò)大支出、包括在三年內(nèi)進(jìn)行8萬(wàn)億基建投資以刺激國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的政策。總之，即使從政府“大小”的角度來看，這次機(jī)構(gòu)改革也不會(huì)導(dǎo)致政府變小。更何況“大”的政府不一定是“強(qiáng)”的。過去所謂“大政府”，在某些方面是大而無當(dāng)，一盤散沙而已。本次機(jī)構(gòu)改革對(duì)政府所做的一些縮減，其實(shí)不妨形容為收縮成拳，以便更好地進(jìn)行管治。以“政企分開”為例，在私有制占主體的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府職能收縮，減少對(duì)企業(yè)的干預(yù)，是實(shí)實(shí)在在將企業(yè)“放開”。但是在我國(guó)，國(guó)有企業(yè)的所有者正是政府自己，所謂政企分開，只會(huì)是將過去的政府兩只手（甚或多只手）抓企業(yè)，變成一只手抓企業(yè)。其結(jié)果，完全可能是抓得更有效率，更為緊密。與此相應(yīng)，本次政府規(guī)模的大幅度精簡(jiǎn)，最主要的目的未必如某些言論所暗示的，為了解決“吃飯財(cái)政”的問題（注：我國(guó)財(cái)政并沒有緊迫到需要立刻大幅度裁員的程度，何況機(jī)構(gòu)改革在短期內(nèi)可能是加重政府財(cái)政支出，因?yàn)橐?fù)擔(dān)離崗公務(wù)員的分流成本。）。精簡(jiǎn)政府首先可以減少“因人設(shè)崗”甚至是“因冗員設(shè)崗”，有助于消除權(quán)力交叉和互相爭(zhēng)奪職能的現(xiàn)象。其次，簡(jiǎn)縮部門數(shù)量，有利于形成政府的統(tǒng)一意志，例如可減少最高層首腦直接面對(duì)的談判對(duì)象管理29個(gè)部長(zhǎng)顯然比管理40個(gè)部長(zhǎng)容易。由此看來，本次機(jī)構(gòu)改革，將形成一個(gè)至少不會(huì)小、而且更加強(qiáng)有力的政府。簡(jiǎn)要回顧一下歷史，更可以清楚地看到，這次機(jī)構(gòu)改革，將可能使政府在中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的支配地位達(dá)到一個(gè)歷史性高峰。在我國(guó)過去所謂“集權(quán)”或“計(jì)劃”時(shí)期，真正控制國(guó)家命脈者并不是作為整體的政府，而是個(gè)別具有超凡號(hào)召力的領(lǐng)袖，我們能夠繞開、拋開甚至沖垮政府。名為搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，卻遠(yuǎn)不如蘇聯(lián)那樣曾成氣候，除第一個(gè)五年計(jì)劃基本能落實(shí)外，其余的五年計(jì)劃常在某些人的一轉(zhuǎn)念下被棄置一旁。今天我們?cè)诜穸ㄓ?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)，有時(shí)難免說些過頭話，把我國(guó)經(jīng)濟(jì)上的不少問題都?xì)w罪于計(jì)劃體制，其實(shí)若是當(dāng)初真能計(jì)劃起來，則70年代時(shí)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力應(yīng)當(dāng)還要強(qiáng)大得多。在結(jié)束“文革”之后，中央領(lǐng)導(dǎo)階層中傾向集中計(jì)劃管理者一度很有影響。但是，從80年代初開始改革開放以來直到90年代，基本的一個(gè)傾向是在放權(quán)。如前所述，放權(quán)并未真正使政府變小。但是，放權(quán)的確使中央政府在權(quán)力運(yùn)用上不能得心應(yīng)手了?！皣?guó)家汲取能力下降”之類的說法，盡管其立論出發(fā)點(diǎn)有誤（參見注釋2），卻可能恰好反映了領(lǐng)導(dǎo)者的真實(shí)感受。而且，此時(shí)我國(guó)正在跨入一個(gè)依法治國(guó)、告別“人治”的時(shí)代。強(qiáng)有力的領(lǐng)袖盡管依然重要，但已無途徑再完全訴諸自己的個(gè)人魅力，而只能隱身政府之中，所賴以調(diào)度社會(huì)進(jìn)程的，將是一張政府權(quán)力之網(wǎng)。政府的力量將決定領(lǐng)袖的力量，而不是相反。政府弱，則領(lǐng)袖也弱。由此判斷，領(lǐng)導(dǎo)者如果不愿被弱化，則必定希望建立一個(gè)“強(qiáng)政府”，也就是說，一個(gè)能夠有效地自上而下實(shí)現(xiàn)政府意志的政府。所以，從90年代以后，中央政府結(jié)束了80年代向地方分權(quán)、藏富于民的政策傾向，大力加強(qiáng)中央經(jīng)濟(jì)權(quán)力，如1994年實(shí)行強(qiáng)制結(jié)匯，四年積累1400億等值美元國(guó)家外匯儲(chǔ)備；1995年進(jìn)行分稅制改革，分設(shè)國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局。這些措施更加強(qiáng)了中央政府本來就不弱的財(cái)力。然而，加強(qiáng)財(cái)力并不能使領(lǐng)導(dǎo)者感覺徹底良好，因?yàn)?0年代末政府能力弱化的癥結(jié)不在財(cái)力，而在于不能良好地運(yùn)用這些財(cái)力：首先，戰(zhàn)線過長(zhǎng)造成財(cái)才分散；其次，機(jī)構(gòu)重疊，條理不清，導(dǎo)致意志常不能統(tǒng)一，決策互相矛盾，即便表面上取得一致，實(shí)施時(shí)也不完全予以貫徹。最后，機(jī)構(gòu)運(yùn)作本身消耗了大量資源，這既指所謂“吃飯財(cái)政”問題，更涉及到管理路線不夠“垂直”的問題，即大量政令必須經(jīng)過許多橫向、交叉的環(huán)節(jié)才能落實(shí)到基層，而不能像一個(gè)嚴(yán)格等級(jí)制組織（如軍隊(duì)）那樣直線下達(dá)到基層。很明顯，只有建成一個(gè)更具有統(tǒng)一意志、更有能力決策、更有效地貫徹既定決策的政府，才能使中央政府實(shí)現(xiàn)對(duì)公共財(cái)力的統(tǒng)籌安排、規(guī)劃使用，提高使用公共財(cái)力的效率。與這次政府機(jī)構(gòu)改革相伴的，是金融體系方面的重大改革。1998年將取消中央銀行地方分行，改為按經(jīng)濟(jì)大區(qū)設(shè)立，并將銀行行長(zhǎng)的任命權(quán)收歸中央等等。這一做法將使地方政府進(jìn)一步喪失對(duì)國(guó)家金融的影響力，而加強(qiáng)中央政府對(duì)金融體系的控制。由于中國(guó)的中央銀行不獨(dú)立，這實(shí)際上也是在加強(qiáng)中央政府的權(quán)力。隨著改革的成功，很快地，一個(gè)更加強(qiáng)力、更富有自信心的中央政府，將對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)行更為積極活躍的領(lǐng)導(dǎo)和管治，扮演前所未有的關(guān)鍵角色。二有足夠的理由認(rèn)為，我們現(xiàn)在的確需要一個(gè)具有強(qiáng)大行政能力的政府，即使這樣一個(gè)政府不符合某些人欣賞的標(biāo)準(zhǔn)“小政府”模式。支持強(qiáng)政府的理由大都和中國(guó)的“國(guó)情”有關(guān)。它們大都基于這樣的判斷：中國(guó)，無論作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)共同體、一個(gè)社會(huì)共同體或是作為一個(gè)生態(tài)共同體，都是十分脆弱的，生存和發(fā)展的環(huán)境既不容樂觀，內(nèi)部自發(fā)性的凝聚力也不能過高估計(jì)，若欲在這個(gè)世界上立足，仍需要一個(gè)較強(qiáng)力的管理中心，更好地管理和引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻。舊的歷史欠帳在背后拖累我們，未來的資源和人口問題在前方牽制著我們，而當(dāng)前發(fā)生的亞洲金融危機(jī)又給了我們近身的猛烈一擊。由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)在，通過體制轉(zhuǎn)軌可以直接釋放出來的潛力已經(jīng)消耗得所剩無幾，（注：溫鐵軍對(duì)此有過多次論述。他使用的一個(gè)概念叫“資源資本化”，他引用的數(shù)據(jù)認(rèn)為，1978年中國(guó)資源資本化程度為25%，1994年為89%。參見戰(zhàn)略與管理1998年1期第77-79頁(yè)。這些論述內(nèi)容可信，但“資源資本化”的概念我認(rèn)為是不全面和引人入誤的，我寧可稱之為“通過體制轉(zhuǎn)軌就可以直接釋放出來的潛力”。而且，溫將此種力量作為近20年來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力量，甚至將來唯一可恃的推動(dòng)力量，無疑是一葉障目了。）下一步經(jīng)濟(jì)可以回旋的空間更加趨小。在這種條件下，冀求于一個(gè)強(qiáng)有力的政府來引導(dǎo)我們小心翼翼渡過難關(guān)，是十分自然的愿望。然而正如我們后面要強(qiáng)調(diào)的，倘若一個(gè)強(qiáng)政府犯了經(jīng)濟(jì)決策上的錯(cuò)誤，其后果也將是極為嚴(yán)重的。從政治上說，中國(guó)可能還不適用于“（自由民主社會(huì)）（弱政府）”的組合。因?yàn)檫@種組合要想健康存在，其前提是存在一主流的社會(huì)意識(shí)形態(tài)。如果社會(huì)中存在無數(shù)分裂的、相互以錯(cuò)亂方式?jīng)_突著的意識(shí)形態(tài)，自由民主社會(huì)便難以正常發(fā)育，可能陷入無秩序的停滯狀態(tài)。而這不幸正切合著我國(guó)社會(huì)的實(shí)際情況，用通俗的語(yǔ)言說，就是人們不再有共同的社會(huì)理想。自由放任的市場(chǎng)型社會(huì)，要求交易各方都具有“誠(chéng)意”(bonafides)，而在我國(guó)很難說已經(jīng)建立起這種誠(chéng)意。人們?nèi)匀恍枰刃虻木S護(hù)、仲裁和斡旋者。由一個(gè)強(qiáng)有力的政府來充當(dāng)這個(gè)仲裁和翰旋，也是十分可行的選擇。從消極的方面來說，政府可能已經(jīng)處在某種騎虎難下的局面。有人形容中國(guó)是“自行車經(jīng)濟(jì)”，經(jīng)濟(jì)必須高速前進(jìn)才能保持平衡，而這也適用于中國(guó)的社會(huì)形勢(shì)，即，政府如果不能加強(qiáng)自身，不能飛速地推動(dòng)社會(huì)變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)就可能瓦解，而政府也將失去地位。因此，哪怕僅僅是為了保衛(wèi)自己的存在，政府也必須大大加強(qiáng)自己的能力（注：可以爭(zhēng)辯說，社會(huì)瓦解也可能孕育出更“好”的政府，但那只是可能性之一種。）。由此可見，政府能力強(qiáng)弱問題，這本來只是一個(gè)管理問題，但在我國(guó)的形勢(shì)下已經(jīng)具有深刻的政治后果。但是另一方面，盡管它會(huì)引起種種政治后果，卻不意味著它本身已經(jīng)變成一個(gè)政治問題。換句話說，政治上有這種需要是一回事，管理上能否行得通，又是另一回事。因此，我們還是要回到管理問題：一個(gè)具有強(qiáng)大執(zhí)行能力的政府，必定是一個(gè)管理得更好的政府嗎？一個(gè)具有強(qiáng)大執(zhí)行能力的等級(jí)制組織，無論其是政府、企業(yè)或軍隊(duì)等等，從理論上說，其組織結(jié)構(gòu)傾向于具有下述特征：1.決策權(quán)力高度集中，或明確地、以等級(jí)制的形式分配在多個(gè)決策單位里。這些下屬?zèng)Q策單位擁有明確界定過的自主決策權(quán)力，并可以進(jìn)一步向下分配決策權(quán)。這些分配下來的決策權(quán)力是嚴(yán)格地不交叉的，因此在多數(shù)情況下，沒有必要進(jìn)行交叉決策、合作決策，盡管這種交叉合作也沒有被明文禁止。2.每個(gè)決策單位的自主決策權(quán)力不超出其實(shí)施決策的手段范圍，亦即：凡能夠自主的決策，都可以自主執(zhí)行；凡不能自主執(zhí)行的任務(wù)，也就不能自主決策。換句話說，所有決策單位都擁有充分的執(zhí)行權(quán)力。（注：這個(gè)規(guī)律既適用于下屬?zèng)Q策單位，也適用于最高決策中心，因?yàn)樽罡邲Q策中心的決策結(jié)論對(duì)全體組織成員具有權(quán)威性，其次策均能執(zhí)行。）這意味著，沒有必要交叉、合作地執(zhí)行，盡管也并不禁止這種交叉合作。3.但是，擁有執(zhí)行權(quán)力的單位不一定享有決策權(quán)力，起碼可以說，多數(shù)執(zhí)行單位只享有不充分的決策權(quán)力，亦即，有些任務(wù)是它們能夠執(zhí)行的，但是不能決策。換言之，存在冗余的執(zhí)行權(quán)力，或稱為儲(chǔ)備的執(zhí)行權(quán)力。一個(gè)組織必須擁有大量的冗余執(zhí)行權(quán)力，才能保障其每個(gè)決策都能獲得執(zhí)行，即“令行禁止”。其中，第三個(gè)特征是極其重要的，由它可以推斷，在理論上，一個(gè)執(zhí)行能力強(qiáng)的政府，其決策層次通常偏高，而決策的敏感性偏低或代表性偏差。這里的決策層次高，是相對(duì)于其執(zhí)行層次而言的。在這樣一個(gè)“令行禁止”