農(nóng)村研究論文-論新型農(nóng)村社會保障的立法原則.doc

農(nóng)村研究論文-論新型農(nóng)村社會保障的立法原則摘要：社會保障法的基本原則是全部社會保障法律規(guī)范的價值主線和靈魂所在，要建立新農(nóng)村社會保障法律制度，就必須把握好新農(nóng)村社會保障的立法原則。中國農(nóng)村社會保障法作為規(guī)范農(nóng)村特殊社會關(guān)系的法律，除了應(yīng)該貫徹社會保障法的一般原則外，還應(yīng)該分別從“三農(nóng)”的角度體現(xiàn)其特有的立法原則。關(guān)健詞：農(nóng)村社會保障立法原則社會保障法的基本原則是社會保障法基本精神的具體體現(xiàn)，是全部社會保障法律規(guī)范的價值主線和靈魂所在。中國農(nóng)村社會保障法作為規(guī)范農(nóng)村特殊社會關(guān)系的法律，應(yīng)該具有其特殊的基本原則。這些原則一方面應(yīng)有區(qū)別于其它法律規(guī)范的特點，體現(xiàn)出農(nóng)村社會保障法自身的價值取向與基本理念；另一方面是基于我國農(nóng)村社會保障法治建設(shè)的實際需要，必須得以貫徹的基本原則，有著獨立的社會價值。對此，有關(guān)學(xué)者提出了農(nóng)村社會保障法應(yīng)該貫徹普遍性原則，社會化原則以及集約立法原則等。應(yīng)當(dāng)說這些原則在構(gòu)建農(nóng)村社會保障法中都有一定的現(xiàn)實意義，但是還不是很確切和科學(xué)，也不很全面。筆者認(rèn)為應(yīng)該分別從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、突顯農(nóng)村特色、確保農(nóng)民生存權(quán)等方面加以歸納。一、以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展原則科學(xué)發(fā)展觀強調(diào)了五個統(tǒng)籌的發(fā)展思路，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展被立為五個統(tǒng)籌之首，這是我們黨從全面建設(shè)小康社會全局出發(fā)作出的重大決策。因為農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，沒有億農(nóng)民的小康，就不可能實現(xiàn)全面的小康；沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，就不可能有全國的現(xiàn)代化。全面建設(shè)小康社會，重點在農(nóng)村，難點也在農(nóng)村。以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須突破現(xiàn)有城鄉(xiāng)分割的格局、突破重城市輕農(nóng)村觀念的束縛、突破各級財政只管城市社會保障不管農(nóng)村社會保障的做法。要從社會經(jīng)濟發(fā)展全局的高度，建立和完善農(nóng)村社會保障體系，以農(nóng)村社會保障立法形式明示：農(nóng)民和市民一樣享受社會保障是法律賦予的基本權(quán)利，向農(nóng)民提供社會保障作為國家和政府的一項基本義務(wù)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要制度的支持，其中尤為重要的是需要社會保障法律制度的支持。建立健全農(nóng)村社保法律體系是建設(shè)社會主義新農(nóng)村，確保國家長治久安、經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的重大舉措，國家要從戰(zhàn)略的高度上統(tǒng)籌安排、科學(xué)規(guī)劃、穩(wěn)步推進。目前，與城市社會保障立法相比，農(nóng)村社會保障立法明顯滯后，因此，在總的立法原則上，農(nóng)村社會保障應(yīng)與城鎮(zhèn)社會保障有所區(qū)別，不能一步到位，不能互相攀比，不能顧此失彼。目前，城鄉(xiāng)兩種社會保障制度應(yīng)并行不悖，雙軌運行，但是社會保障理論體系應(yīng)一脈相承，社會保障項目要基本一致，資金管理原則要基本一致，規(guī)定互相銜接立法要基本一致。要按照全面建設(shè)小康社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，加快在農(nóng)村建立健全社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村醫(yī)療保險、農(nóng)村最低生活保障法制建設(shè)，憑借農(nóng)村社會保障法律法規(guī)的權(quán)威性和穩(wěn)定性，吸引和激勵廣大農(nóng)民積極參加養(yǎng)老、醫(yī)療、生育和工傷保險，充分保證農(nóng)村特困群體享受最低生活保障，不斷提高社會保障覆蓋率，最終達到“全民皆?！钡哪繕?biāo)，力爭到2020年實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的基本接軌，最終建立起城鄉(xiāng)一體化的社會保障法律體系。二、確保農(nóng)民基本生存權(quán)和應(yīng)保盡保原則生存權(quán)是人生存必不可少的權(quán)利，包括生命權(quán)、健康權(quán)、物質(zhì)享受權(quán)等內(nèi)容，是基本人權(quán)之一。社會保障法的宗旨在于當(dāng)社會成員遇到生存困難時，國家和社會有義務(wù)對其進行物質(zhì)幫助。因此，生存權(quán)的保障是農(nóng)村社會保障法最基本的要求。生存權(quán)作為一項基本人權(quán)，要得到真正的保障，必須以法律的形式確立下來。最早在憲法中明文規(guī)定生存權(quán)的是德國的魏瑪憲法。該憲法賦予生存權(quán)以具體的內(nèi)涵，即生存權(quán)不僅僅是活下去的權(quán)利，而且是能夠體現(xiàn)人的價值和人的尊嚴(yán)地生活下去的權(quán)利。我國憲法第33條第4款規(guī)定；“國家尊重和保障人權(quán)”。因而，作為憲法中的一項基本的權(quán)利，生存權(quán)保障成為現(xiàn)代社會保障立法的起點和歸宿。農(nóng)村社會保障立法必須以滿足農(nóng)民基本的生存需要為起點和歸宿，這當(dāng)然是農(nóng)村社會保障立法的一項基本原則。這一原則是評價農(nóng)村社會保障立法的成敗得失的基本標(biāo)準(zhǔn)。不管從宏觀的法律制度設(shè)置，還是具體的法律實施，都應(yīng)遵循這一原則，具體要做到以下幾點：一是立法應(yīng)明確農(nóng)村社會保障主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，特別是明確國家和社會的法律責(zé)任，賦予廣大農(nóng)民維護自身應(yīng)有的權(quán)利。二是立法應(yīng)該考慮廣大農(nóng)民的各項社會保障權(quán)利在得不到保障或生存受到威脅時，能借助社會保障法提供切實保護。三是立法要明確廣大農(nóng)民維護自身權(quán)益的法律救濟程序，并引導(dǎo)廣大社會力量包括新聞媒體參與和監(jiān)督等。四是立法要考慮到盡可能地滿足廣大農(nóng)民自我發(fā)展的權(quán)利需求。為了確保農(nóng)民基本生存權(quán)，農(nóng)村低保制度以全體農(nóng)村絕對貧困居民為保障對象，確定保障對象的唯一根據(jù)是其全年人均收入水平低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村規(guī)定的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)社會保障理論，國際上通常將一定區(qū)域內(nèi)人口的5%確定為最低生活保障的對象。在建立農(nóng)村低保制度時，要面向全體貧困對象，做到“一個不漏，應(yīng)保盡?！?。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、改革的深入，我國由城鎮(zhèn)低保發(fā)展到農(nóng)村低保，實施全民普遍享有社會保障權(quán)和共同分享經(jīng)濟發(fā)展利益必將逐步成為現(xiàn)實。三、突顯農(nóng)村特色與因時因地制宜原則我國地域遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，有高有低，參差不齊，而且這種態(tài)勢在相當(dāng)長的時間內(nèi)都不可能根本改變。因此在制定農(nóng)村社會保障法律法規(guī)時就應(yīng)該考慮到這種差異，切不可搞一刀切，必須從農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的差異性出發(fā)，因地制宜，因時制宜，因人制宜，穩(wěn)步實施。從地域上講，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建立健全農(nóng)村社會保障法規(guī)的條件已基本成熟，可以一步到位，立足于建立覆蓋面廣、保障項目完備的農(nóng)村社會保障體系；經(jīng)濟中等發(fā)達地區(qū)全面推進農(nóng)村社會保障立法的條件尚未完全成熟，應(yīng)當(dāng)重點抓好農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老保險立法，以后隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和工作的深入再全面推開；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)全面推進農(nóng)村社會保障法制建設(shè)的條件還很不成熟，尤其是部分農(nóng)民還沒有完全解決溫飽問題，農(nóng)民籌資非常困難，地方財政也力不從心。因而對于欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)本著急用先立的原則，從農(nóng)民最急需的保障項目入手，先制定農(nóng)村最低生活保障法規(guī)，確保農(nóng)民的基本生存權(quán)，并實行合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險的立法試點。從時間先后或具體步驟上講，必須貫徹“先易后難，重點突破，穩(wěn)步推進”的戰(zhàn)略方針，先重點突破社會保障的最后“防線”-農(nóng)村最低生活保障的立法。其次是制定農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險和生育保險的立法。在條件許可的情況下，再制定農(nóng)村社會福利和農(nóng)村優(yōu)撫安置等法律法規(guī)。四自愿為主、強制為輔的原則首先，我國農(nóng)村地區(qū)還存在沒有解決溫飽問題的絕對貧困人口。國家統(tǒng)計局發(fā)布的“2008年全國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報”顯示，按2008年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)1196元測算，截至去年年末，我國農(nóng)村貧困人口尚有4007萬人。在部分農(nóng)民尚不能解決溫飽問題的前提下，強制推行養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保障項目，不但不能為農(nóng)民所接受，反而造成他們的抵觸情緒。因此，在對農(nóng)村社會保障中的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等進行立法時，應(yīng)考慮實際情況，給農(nóng)民選擇的余地，而不應(yīng)強制農(nóng)民參與。但是對于保障農(nóng)民基本生活需要的最低生活保障制度，在立法的過程中應(yīng)有強制性的規(guī)定，這是因為相對養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險來說，最低生活保障制度更多的是享有一種權(quán)利，不需要農(nóng)民承擔(dān)更多的負(fù)擔(dān)，更容易為農(nóng)民所接受和認(rèn)可，應(yīng)加大這一制度的建設(shè)力度，進行強制推行。其次，我國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差異大，不利于強制推行農(nóng)村社會保障制度。不僅中西東部地區(qū)經(jīng)濟差異巨大，即使是同一省份的不同地區(qū)和農(nóng)村，經(jīng)濟發(fā)展水平也存在差異，盲目追求全國農(nóng)村社會保障工作同標(biāo)準(zhǔn)、同步進行是不現(xiàn)實的。因此，在繳納社會保障基金數(shù)額多少、項目選擇等問題上，應(yīng)取決于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自身的意愿，不應(yīng)該由法律進行強制性規(guī)范。最次，不同地區(qū)的農(nóng)民對農(nóng)村社會保障制度的認(rèn)識程度和接受程度各不相同。在經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社會保障工作開展得較早，多數(shù)農(nóng)民也己經(jīng)了解和逐步接受農(nóng)村社會保障制度。但在經(jīng)濟相對閉塞、落后的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社會保障工作還未全面展開，少數(shù)地區(qū)甚至還未起步，農(nóng)民群眾對農(nóng)村社會保障制度的作用、目的等缺乏最基本的認(rèn)識，更談不上接受農(nóng)村社會保障。因此，在這些地區(qū)通過法律手段強制推行農(nóng)村社會保障制度是不可取的，也是違背“法治”精神的，要采取措施加大宣傳力度，先讓廣大農(nóng)民從心理上接受農(nóng)村社會保障。五、堅持保障標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)原則社會保障是以國民收入為物質(zhì)基礎(chǔ)的，因而必須與社會各方面的承受能力相適應(yīng)，必須以社會經(jīng)濟發(fā)展水平為基礎(chǔ)和條件。我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，但如果將農(nóng)村社會保障標(biāo)準(zhǔn)定的過低，便無法起到保障農(nóng)民生活的作用。由此可見，農(nóng)村社會保障立法建立起符合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的農(nóng)村社會保障制度。農(nóng)村社會保障立法的立足點必須是保障廣大農(nóng)民的基本生活需要，這是我國農(nóng)村當(dāng)前和今后相當(dāng)長時期的經(jīng)濟發(fā)展水平所決定的。我國農(nóng)村人口數(shù)量龐大，經(jīng)濟基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱，社會保障制度殘缺不全，農(nóng)民的收入水平和生活水平普遍落后于城市居民，加之我國還是一個發(fā)展中國家，人均財政收入不高，國家綜合實力不強。在制定農(nóng)村社會保障標(biāo)準(zhǔn)時，不能高于農(nóng)村實際生活水平，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致農(nóng)民抵觸農(nóng)村社會保障制度。從世界經(jīng)驗看，西方發(fā)達國家都是在農(nóng)業(yè)增加值占GDP比重降低到10%以下才開始建立農(nóng)村社會保障制度的，也就是在國民經(jīng)濟進入工業(yè)化發(fā)展的成熟時期開始普遍建立起來的。據(jù)有關(guān)專家測算，如果美國GDP年平均增長3%，中國GDP年平均增長8%，中國需要68年才能實現(xiàn)人均GDP與美國相同。目前，我國總體上還處于工業(yè)化發(fā)展的中期階段，現(xiàn)有的經(jīng)濟水平和國家財力還難以給8億農(nóng)提供民健全的、較高水平的社會保障制度?，F(xiàn)階段農(nóng)村社會保障還難以完全替代土地保障和家庭保障，農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保障仍然必須堅持和強調(diào)社會保障、土地保障和家庭保障相結(jié)合，必須堅持以個人繳費為主、集體與國家補助為輔，必須堅持量力而行與適度保障相結(jié)合。因此，農(nóng)村的社會保障立法必須要制訂一個適度的保障標(biāo)準(zhǔn)，即社會保障的均衡點。在這一點上，既能夠使應(yīng)該享受社會保障的農(nóng)民在一定程度上得到法律的保障，同時又不會使他們喪失積極勞作的動力。因此，我們現(xiàn)階段社會保障立法必須立足農(nóng)村實際，只能堅持低水平、低標(biāo)準(zhǔn)，隨著國家經(jīng)濟的不斷發(fā)展，待遇水平逐漸提高。六、反對歧視農(nóng)民，體現(xiàn)社會保障權(quán)利平等原則長期以來城鄉(xiāng)隔離的二元經(jīng)濟社會體制，形成了一系列歧視農(nóng)民的經(jīng)濟社會制度。農(nóng)民也是公民，“公民根據(jù)法律規(guī)定，享有同等的權(quán)利和承擔(dān)相同的義務(wù)”。“平等權(quán)是憲法規(guī)定的基本權(quán)利體系中的重要組成部分”。“禁止差別對待是平等權(quán)的基本內(nèi)涵”。但現(xiàn)行的法律制度在若干方面把農(nóng)民與市民區(qū)別對待，沒有給農(nóng)民與市民平等權(quán)。如1951年2月政務(wù)院發(fā)布了勞動保險條例，詳細(xì)規(guī)定了城市國營企業(yè)職工所享有的公費醫(yī)療、公費修養(yǎng)與療養(yǎng)，職工退休(職)養(yǎng)老金，女職工產(chǎn)假及獨子保健，傷殘救濟以及死后喪葬、撫恤等勞保待遇。甚至規(guī)定了職工供養(yǎng)直系親屬享受半費醫(yī)療及死亡喪葬補助等。城市集體企業(yè)參照國營企業(yè)的辦法實行。這些社會保障與廣大農(nóng)民無緣又令農(nóng)民羨慕不已。這幾年城市社會保障事業(yè)又有了新的發(fā)展，城市社會保障體系基本形成。農(nóng)民享受不到與市民平等的社會保障權(quán)，只能“自?！薄５侥壳盀橹?，農(nóng)民生活保障仍然以家庭自保為主，親友互助為輔，政府、社區(qū)給予適當(dāng)扶持。農(nóng)村社會保障水平極低，失業(yè)（隱型失業(yè)）、疾病、養(yǎng)老已經(jīng)成為農(nóng)民最為頭痛的大事。相當(dāng)一部分農(nóng)民因為失業(yè)、疾病、衰老，對生活喪失信心?，F(xiàn)在，有一種論點認(rèn)為政府財力不足，不可能建立面向全社會的保障制度，也就是說農(nóng)民要得到平等的社會保障權(quán)還不現(xiàn)實。有人甚至煞有介事地把這種狀況稱為“中國特色的社會保障”。試問，我們的政府是全體中國人民的政府，為何不可以用有限的財力為貧困的農(nóng)民先建立起“保障”來。難道農(nóng)民對社會保障沒有迫切要求嗎？面對人口眾多的貧困農(nóng)民，我們是否應(yīng)