農(nóng)村研究論文-建設(shè)新農(nóng)村與村民自治制度的改革.doc

農(nóng)村研究論文-建設(shè)新農(nóng)村與村民自治制度的改革新農(nóng)村建設(shè)，從制度創(chuàng)新看，應(yīng)主要解決土地制度改革、公共服務(wù)體制建立和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)建設(shè)這三大問題。撰寫本文的目的則是通過對村民自治制度問題的探討，力圖在公共服務(wù)體制建立和鄉(xiāng)村治理建設(shè)這兩個目前學(xué)界討論的比較少的關(guān)鍵問題上尋找到新農(nóng)村建設(shè)在理論上的突破口和著眼點，以為學(xué)界的進一步研究打下基礎(chǔ)。不當之處，歡迎批評指正。我國的村民自治作為一種基層民主政治的實踐已經(jīng)進行了18年了。這18年來，村民自治制度也像當年的聯(lián)產(chǎn)承包責任制一樣，無論是政府、學(xué)界還是自治組織的當事人農(nóng)民自己，對它的熱情、期冀，以及對它本身的實踐作用的評價都經(jīng)歷了一個由勃然高漲到逐步消退的過程。目前，即使是政府，在對外宣傳和實踐中繼續(xù)堅持村民自治的現(xiàn)有制度模式的同時，也開始組織課題考慮如何改革這個制度以使之適應(yīng)建設(shè)新農(nóng)村和在農(nóng)村建立和諧社會的需要了。為此，人們不禁要問：這一切到底是怎么回事呢？一、問題的提出這些年來的實踐表明，這個當年曾被舉國一致寄予基層民主建設(shè)厚望的村民自治，非但沒有幫助我們找到我國政治體制改革的突破口，并更好地維護農(nóng)民權(quán)益，促進農(nóng)村社會和經(jīng)濟的發(fā)展，相反，我國的三農(nóng)問題還隨著這個村民自治制度和聯(lián)產(chǎn)承包制度的實踐和推行反而日益地惡化和嚴重起來了。也就是說，我國推行了這么多年的以實行基層民主政治為宗旨的村民自治制度，盡管其在培養(yǎng)和訓(xùn)練農(nóng)民的民主意識和民主程序方面立下汗馬功勞，并為中國現(xiàn)今的民主政治建設(shè)打下了一個良好的基礎(chǔ)，歷史功績不容否定，但它并沒有給我國發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、提高農(nóng)民的經(jīng)濟收入和社會地位帶來實質(zhì)性的好處。這表明，我國的村民自治在實踐中陷入困境已成為一個不爭的事實。然而，這是一件多么令人遺憾的事情??！歸納一下目前學(xué)界的研究觀點就可發(fā)現(xiàn)，盡管一部分學(xué)人將村民自治的困境主要歸因于我國的或傳統(tǒng)文化落后，或村民素質(zhì)低下，或農(nóng)村宗族勢力強盛，或政府公共服務(wù)能力薄弱等因素的制約，但更多的學(xué)人還是認為我國村民自治步入困境的主要原因是因為黨-村關(guān)系和鄉(xiāng)-村關(guān)系無法理順并愈趨緊張所致。所謂黨-村關(guān)系，就是指中共的村級黨組織村支部委員會與村民自治組織村民委員會之間的關(guān)系；而所謂鄉(xiāng)-村關(guān)系，則是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村民自治組織村民委員會之間的關(guān)系。學(xué)界普遍認為，黨-村關(guān)系不順主要是由于黨的基層組織黨支部和村民自治組織村委會在基層事務(wù)管理上存在著一種權(quán)力重疊，而且前者的領(lǐng)導(dǎo)核心地位也會很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而鄉(xiāng)-村關(guān)系的愈趨緊張則主要是因為在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村自治組織之間在各種利益，主要是經(jīng)濟利益的分配上的對立和沖突所致。我們?nèi)绻偻钐幏治鼍涂砂l(fā)現(xiàn)：根據(jù)黨章和法規(guī)，村黨支部和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府兩者都必須服從鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，所以，在村里作為法定領(lǐng)導(dǎo)核心的村黨支部執(zhí)行的上級黨委下達的工作指令在實際內(nèi)容上也必然與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達給村委會的行政性政令具有高度的一致性。從這個意義上說，黨-村關(guān)系與鄉(xiāng)-村關(guān)系其實完全可以被歸納為一種關(guān)系，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和政府與村自治組織之間的關(guān)系。下面為便于論述和分析，我們便將黨-村關(guān)系和鄉(xiāng)-村關(guān)系合并簡化一下，統(tǒng)稱作一種關(guān)系，即政府與自治組織之間的關(guān)系，或叫作政-村關(guān)系。前述的黨-村關(guān)系和鄉(xiāng)-村關(guān)系愈趨緊張，其實就是指政府與自治組織之間的關(guān)系，也即指政-村關(guān)系愈趨緊張了。大家知道，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是一級行政組織，而村委會則是村民自治組織。這兩者之間的關(guān)系在村民組織法中都已經(jīng)有了比較明確的界定。比如，該法規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府“對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”按照該法上述規(guī)定，政-村關(guān)系明明白白就是一種指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系。這兩者之間原本井水不犯河水，可在實踐中為什么又會普遍出現(xiàn)關(guān)系緊張呢？學(xué)界有人將這歸結(jié)于上級通過黨的系統(tǒng)，即村支部，以及黨的下級服從上級的組織原則來干預(yù)甚至壓制村委會的自治工作導(dǎo)致的。這種分析不能說不符合實際。但是，上級黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為什么要冒違法之大不韙來干預(yù)村自治組織的運作呢？或者說，為什么村民自治組織會普遍遭受到來自鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的干預(yù)和制約呢？有人分析說，這是我國的宏觀體制，也即強勢政府體制及其衍生的行政沖動所致，所以必須有賴于我國整個宏觀政治體制的改革方可使村民自治擺脫困境。對此，我持不同意見。我不否認強勢政府及其缺乏制約的行政沖動的確會導(dǎo)致村民自治的困難，也是造成目前政-村關(guān)系緊張的一個重要原因，所以宏觀政治體制的改革也的確將會有助于改善這種政-村關(guān)系。但是人們要問了，那為什么同樣是強勢政府，在它們面對其它各種類型的社會和經(jīng)濟組織，如各種社會團體、公益組織、公司企業(yè)以及其它非企業(yè)性的社會和經(jīng)濟組織（無論民營還是國有）時，其行政沖動就沒有這么強烈，行政干預(yù)也沒有這么多發(fā)和直接呢？比如，面對公司和企業(yè)這類經(jīng)濟組織，不要說是民營的了，即使是說那些資產(chǎn)屬于國有的企業(yè)，其所屬的那一層級的黨委和政府卻為什么很少直接干預(yù)或通過企業(yè)黨組織來間接干預(yù)其經(jīng)營工作呢？為什么政府單單在面對自治組織時就會有那么多的行政沖動呢？有人說，你企業(yè)有公司法保護?？墒俏覀兊拇迕褡灾尾灰彩怯写迕裎瘑T會組織法保護嗎？而且該法比公司法頒行和修訂得更早，當然相對而言也更完善些才對??！所以我認為，我們在分析政-村關(guān)系緊張，也即村民自治的困境時，應(yīng)該既要從村民自治的外部的體制環(huán)境中尋找原因，也要從村民自治的內(nèi)部，即從這個組織的性質(zhì)和制度本身上來尋找原因。否則，我們就不可能發(fā)現(xiàn)為何用法律形式給予了那么多民主的村民自治會陷入困境的真正的原因所在，并找到正確的解決途徑。因此，我們有必要從分析村民自治組織的性質(zhì)以及這個制度的設(shè)計結(jié)構(gòu)上入手進行深入研究，以便于找到正確的改革方向。這不光是學(xué)術(shù)研究立論本身的需要，也是我國政治體制的進一步改革的客觀需要。二、是自治組織還是其它什么性質(zhì)的組織？那么，我們當初設(shè)計的這個村民自治組織村民委員會究竟是一種什么性質(zhì)的自治組織呢？是行政組織，還是社會組織，抑或是經(jīng)濟組織？對此問題，無論是1987年試行的村民委員會組織法（試行），還是10年后的正式頒行的村民委員會組織法，都沒有正面予以回答。該法在第二條中是這樣規(guī)定的：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！币簿褪钦f，當初設(shè)計村民自治制度時我們只將其確定為一種自我管理、教育和服務(wù)的基層群眾性自治組織，其運作方式是“四個民主”。但這里我們卻忽略了用法律規(guī)定一個非常重要的問題，即，這些在各個方面都體現(xiàn)了基層民主精神的所謂村民自治組織村民委員會將帶領(lǐng)它們的村民進行什么樣的自治呢？是行政自治？社會自治？還是經(jīng)濟自治？是單一自治還是全面自治呢？對此，村民委員會組織法雖然沒有明確定性，但從其第二條規(guī)定的村民委員會的職責范圍來看，村民自治是全面自治，但其自治組織村民委員會的主要職責卻是行政管理。比如，該法第二條還規(guī)定，“村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！边@里，后三條職責是協(xié)助性和務(wù)虛性的，任何組織和個人都可以做，并不能反映出村委會特有的組織性質(zhì)。但是前三條職責，即辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)以及調(diào)解民間糾紛（其實調(diào)解糾紛一項也屬于公共事務(wù)），則從法律上確定了村民委員會這個村民自治組織的性質(zhì)竟然主要是一個行政組織！當然，由于法律還授權(quán)該組織辦理公益事業(yè)，所以它還具有一個社會組織，甚至還具有一個經(jīng)濟組織的性質(zhì)。為什么要這么說呢？因為，辦理公共事務(wù)只能是政府機構(gòu)或行政性組織的職能，而辦理公益事業(yè)則屬于社會組織和經(jīng)濟組織的職能。所謂公共事務(wù)是指那些涉及社會公眾共同利益的事務(wù)，主要是指政治性事務(wù)和社會性事務(wù)，也包括部分經(jīng)濟性事務(wù)，如辦理民政、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、人口、資源與環(huán)境保護等方面的公共事務(wù)，以及辦理通訊、郵電、鐵路和公共交通、供水、供電、供煤氣等方面的公用事業(yè)。眾所周知，辦理公共事務(wù)是政府的職責，也只有政府才是辦理公共事務(wù)的主體?？墒俏覀儏s把所有這些原本應(yīng)該由一級政府辦理的公共事務(wù)以法律形式全部交由一個村民的自治組織來“辦理”了。不僅如此，我們還在法律中規(guī)定村民委員會有責任“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！边@就是說，村民自治組織不僅要辦理這些公共事務(wù)，而且還有法律責任去協(xié)助上級政府開展工作。這樣，村民自治組織就整個兒成為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的一個駐村派出機構(gòu)了。還有，村民委員會組織法第五條要求村民自治組織村民委員會“應(yīng)當尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益?！边@里所用的三個法律用語“尊重自主權(quán)”、“維護經(jīng)營體制”和“保障合法權(quán)益和利益”，一個比一個更具有法律賦責和授權(quán)，特別是賦予行政管理性職責和授予行政管理性權(quán)力的味道。在這種情況下，村民委員會還會是一個村民自治組織嗎？顯然不是了，因為村民委員會組織法的這些自相矛盾的規(guī)定不僅未能從法律上完整地詮釋和保護村民的自治權(quán)益，反而嚴重地扭曲了村民自治組織的自治性質(zhì)，使之變成一種典型的以執(zhí)行上級政府指令為職能的行政組織了。該法之所以會出現(xiàn)這種與自治本意相悖的規(guī)定，我分析可能有如下三個原因：一是由于當時政社合一的人民公社已經(jīng)解體，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村莊之間的關(guān)系處于模糊狀態(tài)，農(nóng)村出現(xiàn)了一定的權(quán)力真空，當時的計劃經(jīng)濟體制客觀上要求中央政府盡快將行政層級延伸到農(nóng)村基層，保證國家意志的貫徹，以推動有計劃的社會主義商品經(jīng)濟的發(fā)展。二是因為我們對所謂基層政治民主和村民自治的基本概念和原則還不熟悉，而采用政社合一式的行政方式來管理和控制農(nóng)村社會來卻是輕車熟路，自覺或不自覺就沿襲了以前的做法：習慣了。第三，也是最重要的原因，即我們在立法當時，以及在8年前修改該法時，還根本不懂得政府的主要職責就是辦理公共事務(wù)，以及向社會公眾提供更多更好的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。于是我們便制訂相關(guān)政策和法規(guī)，把這些天賦給政府的辦理公共事務(wù)的職責一股腦地全部推卸給其他組織或公眾自己去承擔了！分析到這里，人們對自治組織的所謂困境問題可能就比較清楚了：一個以辦理公共事務(wù)為己任的行政組織，你卻要它去進行“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”式的自治，這種情況下，即使你給它再多的民主，它能自治好嗎？或者說，你要一個實行基層民主的群眾性的自治組織去承擔許多原本不應(yīng)該由它承擔的行政管理職責，去辦理許多本不應(yīng)該由它辦理的公共事務(wù)，它怎么能不維護自己的自治權(quán)益，怎么能不抵制那些由政府攤派下來的行政性指令，從而導(dǎo)致所謂政-村關(guān)系緊張嗎？另外，村民委員會組織法還要求村民自治組織辦理公益事業(yè)。辦理公益事業(yè)倒不是政府的專利，任何組織和個人都可以辦。村民自治組織也可以辦。但是公益事業(yè)類別繁多，包羅萬象，涉及的行業(yè)數(shù)不勝數(shù)，其他行業(yè)不說，就是社會服務(wù)一個行業(yè)的公益事業(yè)就有諸如醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、科研普及、文化娛樂、勞工服務(wù)、扶貧濟困、社會救助、養(yǎng)老育幼、婦兒保護、犯罪矯治、司法援助、扶殘救弱以及慈善捐助等眾多事項。這么多公益事業(yè)你都要只有幾個人組成的村委會去辦理能行嗎？村莊并非是、而且也不應(yīng)該是一個封閉的社會系統(tǒng)，所以你把社會上所有的公益事業(yè)都要求在一個村莊的范圍內(nèi)全部由一個自治組織獨自去辦理并要求它辦好幾乎是不可能的！何況根據(jù)我國的民法通則和公司法，有資格辦理上述這每一項公益事業(yè)的組織都必須是一個符合法人條件的并經(jīng)過登記或注冊的特定的社會組織或經(jīng)濟組織，如企業(yè)法人、事業(yè)單位法人或社會團體法人等（目前這種法人分類也已經(jīng)不適合日益開放的市場經(jīng)濟的需要了，也需要修改了）。村民自治組織的法人定位至今仍模糊不清，你叫它去辦理這些必須是法人才能辦理的公益事業(yè)，那怎么能辦好呢？因此，我們可以說，我國絕大部分鄉(xiāng)村的公益事業(yè)長期發(fā)育萎縮，水平低下，與我們的村民自治組織長期法人定位不明，脫離開放的社會和經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實，封閉在一個村莊內(nèi)辦理公益事業(yè)的做法不無關(guān)系。因此，要想在我國成功地建設(shè)新農(nóng)村，就必須把單個村莊的公益事業(yè)的興辦和發(fā)展放到開放的社會和市場經(jīng)濟的大環(huán)境中去統(tǒng)籌考慮，即制訂各種政策和法規(guī)以鼓勵和支持村民自治組織采取各種措施去吸引村民和各種社會經(jīng)濟組織興辦各項農(nóng)村公益事業(yè)。三、是一個權(quán)力-利益主體還是許多權(quán)益主體的集合體？綜上所述，可見正是由于我國的村民自治具有地方行政自治的特點，即自治組織擁有辦理公共事務(wù)的公共權(quán)力，才導(dǎo)致我國的村民自治的困境的。近些年來，隨著稅費改革，村莊的公共事務(wù)和公益事業(yè)幾乎全部癱瘓，村民自治陷入更加嚴重的困境。這一切也更加突顯出我國村民自治的行政性組織的缺陷所在。然而，在我們的學(xué)界卻出現(xiàn)了一種傾向性觀點，即認為村民委員會村民自治組織是一個“完全獨立的權(quán)力-利益主體。”不僅如此，還認為村委會“應(yīng)該是一種以村莊為明確權(quán)力邊界的村民自治組織，是一個能夠在法律規(guī)定的范圍內(nèi)不受干涉地獨立行使政治權(quán)力、對關(guān)系到村莊集體以及村莊內(nèi)所有村民切身利益的事務(wù)享有獨立的決定權(quán)及處置權(quán)的政治實體。”程為敏“關(guān)于村民自治主體性的若干思考”中國社會科學(xué)2005年第3期這里就完全把村民自治組織看作是一個可以獨立行使政治權(quán)力、處置所有公共事務(wù)的政治實體，即一級政府機構(gòu)了。應(yīng)該說，這種打著保障村民自治權(quán)益的旗號去強化自治組