民主制度論文-政府職能和管理方式研究.doc

民主制度論文-政府職能和管理方式研究政府在發(fā)展中的作用是不可或缺的。政府應該做什么，如何做，這類話題已經越來越受到各個方面的重視，就如世界銀行發(fā)展報告所說的那樣：“在世界各地，政府正成為人們注目的中心。全球經濟具有深遠意義的發(fā)展使我們再次思考關于政府的一些基本問題：它的作用應該是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好這些事情?！?政府的作用應該是什么，是政府職能的問題；政府如何做好這些事情，是政府管理方式的問題。政府職能是根據社會需求，政府在國家和社會管理中承擔的職責和功能。政府管理方式主要是政府實現(xiàn)其管理職能的手段和方法，通過管理方式政府職能由理想變?yōu)楝F(xiàn)實。本文將分析政府職能和管理方式的研究背景；分析國內外政府職能的主要理論成果；從事實、邏輯和價值的角度對現(xiàn)有研究進行整合，從而形成兼具動態(tài)性與靜態(tài)性、解釋性與預測性的政府職能分析框架；分析政府管理方式的事實類型、提出評價政府管理方式的評價標準，并探討政府管理方式的選擇問題。一、研究背景政府是不可或缺的，沒有政府，人類社會就會陷入沖突與戰(zhàn)爭狀態(tài)?；舨妓拐f過:“在沒有一個共同權力使大家都懾服的時候，人們處在所謂的戰(zhàn)爭狀態(tài)之中。這種戰(zhàn)爭是每一個人對每一個人的戰(zhàn)爭?！?但是,政府一旦產生，因其強制性和人為性而具有侵犯性。對人類社會來說，政府是免不了的，但又具有侵犯性。所以，人們往往說，政府是必要的邪惡。潘恩就說過：“社會在各種情況下都是受人歡迎的，可是政府呢，即使在其最好的情況下，也不過是一件免不了的禍害；在其最壞的情況下，就成了不可容忍的禍害?！?政府是必要的，除了不切實際的無政府主義者之外，這幾乎已經成了人類社會的共識。因此，政府研究的核心問題是思考如何使政府能夠更好地為人類社會服務。為了更好地研究政府職能和管理方式，我們需要對國內外有關政府職能和管理方式研究現(xiàn)狀進行描述，對其存在的問題進行分析，并在此基礎上提出本文的研究框架。一般來說，在亞當斯密以前，學者一般都是從哲學的角度探討政府職能，其中主要的觀點是，人生而平等，生命、自由和追求幸福，都是天賦的不可轉讓的權利；建立政府的目的是保障人們的天賦權利，政府如不能達到其應盡之職能，就不應存在；被治者之同意，是政權之基礎，政府履行職能必須獲得人民的同意；政權不能善盡職責時，人民有權把它變更或予以推翻。也就是說，政府是通過社會契約產生的，其職能是為了保障個人的權利，促進人類的福利。在亞當斯密之后，人們逐漸開始從經濟學的角度探討政府職能，認為市場經濟能夠促進經濟發(fā)展，創(chuàng)造人間的繁榮，而政府則是守夜人，提供國防和治安服務，提供基礎設施，以及救濟窮人等。1887年，美國行政學家威爾遜發(fā)表行政學之研究之后，公共行政學誕生，該學科主要關注政府職能和管理方式問題，組織、職能、人事研究是其中的核心。公共行政學的目的是為了更好地界定政府職能，提高政府效率，促進人類社會的福利。隨著現(xiàn)代社會經濟的發(fā)展，法律的作用日益凸現(xiàn)，建立法治國家和依法行政提上日程，人們逐漸從法學的角度開始研究政府職能。從此，政府職能逐漸成為各個學科的共同研究興趣，也正因為如此，不同學者對政府職能和管理方式的研究也形成了不同的研究方法。早期西方學者一般比較關注政府職能，而不太注重政府的管理方式，他們假定一旦政府角色或者說管理職能得到正確界定，政府職能就會自然實施。后來隨著社會發(fā)展，人們逐漸意識到政府職能并不能夠自動實施，良好的想法需要通過適當的方式將之轉化為現(xiàn)實形態(tài)，因此政府管理方式逐漸成為學者的主要關注點。正如行政學者胡德所指出的：“我們可以從三個方面來回答政府做了什么？，第一個方面是盡力去描述政府內部到底發(fā)生了什么，例如決定如何做出，命令如何傳達，信息如何發(fā)送，這種研究方法主要關注政府的決策過程；第二個方面是觀察政府感興趣的主題，這樣我們可以列出一系列政府因種種原因而重視的問題；最后一個方面是從政府工具的角度去研究政府?！?胡德所說的從政府工具的角度來研究政府，就是我們這里所說的政府管理方式研究。最近20多年興起的新公共管理學派關于政府改革的許多建議中基本上都是從管理方式方面入手去改進政府績效的，例如契約外包、憑單制等，都是實現(xiàn)政府職能的新管理方式。中國學者無論是在政府職能還是在政府管理方式研究方面都滯后于西方學者。不過最近10多年來，在政府職能研究方面，隨著市場經濟（建議添加“的”）建立，中國學者也逐漸認識對政府職能研究的重要性。其研究現(xiàn)狀可以從中國期刊網上政府職能論文數量窺見一般（建議改為“斑”），例如1995年，有關政府職能的論文只有75篇，到了2002年達到了263篇，增加了3倍多。在政府管理方式研究方面，雖然中國學者認識到了政府職能研究的重要性，并展開了大量的理論研究，而且有些還開始了具體的實證研究，但是對政府管理方式仍然缺乏足夠的重視，對政府治理工具、管理方式等，不僅理論研究較少，實證研究更是缺乏。目前只有少量從國外引進和介紹式的研究，與中國理論發(fā)展需要和實踐需要結合較少。時間19951996199719981999200020012002篇數7579709699114175263(數據來源：中國期刊網)綜合國內外的研究歷史和現(xiàn)狀，我們已經看到，有關政府職能和管理方式的研究，已經有了相當的積累。這些研究有優(yōu)勢，但也有一些缺陷：不同學科的學者提出了各不相同的研究方法，并形成了各自的學術傳統(tǒng)，但各學科之間缺乏充分的交流。這使得現(xiàn)有的政府職能研究缺乏綜合性。如公共行政學者從政府管理領域的角度研究政府的職能，例如研究經濟領域的經濟職能、政治領域的職能和社會領域的社會職能；經濟學者從政府與市場之間關系的角度研究政府職能，強調政府彌補市場之缺陷。這二個學術傳統(tǒng)都有自己的成就，但相互之間還缺乏邏輯上的整合。有關政府職能的研究有許多停留于實證的描述和分類，如人們認為政府的管理職能為政治職能、經濟職能、社會職能等。規(guī)范分析不夠，比較分析也不夠。政府職能和管理方式研究之間不對稱。政府職能研究受到重視，政府管理方式研究受到忽視。在現(xiàn)代社會，我們需要研究政府如何實現(xiàn)其管理職能的手段，即管理方式，形成政府管理的工具箱，這樣政府可以根據需要選擇管理方式。另外，人們對政府職能和管理方式之間關系也缺乏足夠的重視，沒有探討哪種管理方式更適合哪種管理職能。政府職能的研究缺乏理論性和解釋性。一個成熟的理論應該滿足科學理論框架的要求，必須由一些概念與假設組成，而這些概念和假設應該能運用實證的方式進行檢驗；應該有明確的因果關系，這些因果關系能夠通過歷史與現(xiàn)實進行檢驗；這些理論應該能夠為人們分析政府的管理職能提供工具，能夠告訴人們應該如何進行政府的角色定位，而不僅僅是告訴人們有哪些職能；這些理論應該能夠幫助人們進行預測，幫助人們了解不同國家政府職能不同，同一國家不同時期政府職能也可能不同的原因。本文試圖分析和綜合現(xiàn)有的政府職能和管理方式研究成果，并在此基礎上提出自己的新見解。二、政府職能研究的事實描述與理論界定政府職能研究，最常用的方法是從實證的角度描述和分析政府職能的內容。在此基礎上，各個學科，主要是經濟學者，從經濟學規(guī)范理論出發(fā)，研究政府職能。（一）從內容的角度對政府職能的研究從內容的角度研究政府職能，往往是從某個角度對政府職能進行大體的列舉，并認為這些職能對于什么目標來說是必要的。比如，世界銀行1997年發(fā)展報告指出：“有5項基礎性任務處于每個政府使命的核心地位，如果這5項任務完不成，就不可能取得可持續(xù)的、共享的、減少貧困的發(fā)展：(1)建立法律基礎；(2)保持非扭曲性的政策環(huán)境，包括宏觀經濟的穩(wěn)定；(3)投資于基本的社會服務與基礎設施；(4)保護承受力差的階層；(5)保護環(huán)境。提高政府有效性上提出了一項兩部分的戰(zhàn)略，一是使政府的作用與其能力相符；二是通過重振公共活力從而提高政府能力。”5從政府職能內容多少角度看，人們一般用小政府、大政府，或者消極政府、積極政府等詞匯來描述，本文則進一步細分為小政府、一般政府和大政府三類。小政府、一般政府和大政府的大體職能如下：解決市場失靈問題促進社會公平小政府提供純粹的公益物品：國防、法律與秩序、財產所有權、宏觀經濟管理、公共醫(yī)療衛(wèi)生保護窮人：反貧窮計劃消除疾病一般政府解決外部效應：基礎教育環(huán)境保護規(guī)范壟斷企業(yè)：公用事業(yè)法規(guī)反壟斷政策提供社會保險：再分配性養(yǎng)老金家庭津貼失業(yè)保險大政府協(xié)調私人活動促進市場發(fā)展集中各種舉措再分配：資產再分配從政府職能的層次上看，美國學者布坎南對政府職能進行了分層，他認為，政府職能(集體行動)可以分為三個層次：“第一，執(zhí)行現(xiàn)行法律的那些行動。這一類行動包括霍布斯所說的君主的合法行動，即包括在我稱之為保護性國家、諾齊克稱之為最低限度國家和19世紀哲學家稱之為守夜人國家的那些行動。打一個熟悉的體育比賽上類似的譬喻，這里的任務是裁判員的任務，指定他來執(zhí)行規(guī)則，督促比賽的進行。第二，包括現(xiàn)行法律范圍內的集體行動的那些活動。這一套活動包括提供資金，供給和提供公眾所需的商品和服務。個人和私人團體在現(xiàn)行法律范圍內的活動可能不足以充分供應那些商品和服務。第三，包括改變法律本身和現(xiàn)行成套法律規(guī)定的那些活動。用體育比賽作比喻，這里所說的活動是指改變過去和現(xiàn)在實行的比賽規(guī)則的那些活動”。6從政府職能的領域看，臺灣張金鑑教授總結了很多研究成果，認為政府職能大體可以分為維持、保衛(wèi)、扶助、管制、服務、發(fā)展等六個范疇。7維護職能，即維護國家法典和制度的職能。主要通過制定得到社會公眾較為普遍認同的國家典章法令，建立、確定和鞏固國家的政治意識形態(tài)、國家的基本社會制度、國家的主要價值規(guī)范、國家的法統(tǒng)。維護職能實質上是政府的制度職能，維持國家統(tǒng)一、民族團結、社會和諧而實現(xiàn)基本社會制度的穩(wěn)定，是政府維護職能的基本目標。維護憲法和國家政治制度是政府維護職能的核心問題。倡導和培植國民的主導價值觀，亦屬于政府維護職能的范疇。保衛(wèi)職能，即保衛(wèi)國家和民族獨立，保衛(wèi)公民生命、財產和公民權利，維持社會秩序的職能。保衛(wèi)職能在國家間關系問題上主要表現(xiàn)為通過國防、外交、對外政策，保衛(wèi)國家主權，并最大限度地實現(xiàn)國家利益；對內則主要表現(xiàn)為：(1)保衛(wèi)公民的憲法權利，包括財產擁有權、言論自由權、勞動權、種族和性別等平等權、被保護權等等；(2)維持社會秩序，表現(xiàn)為通過運用國家強制力量，譬如警察、軍隊、監(jiān)獄等，使法律得到遵從。諸如知識產權保護、商標權益保護、消費者合法權益等等，都屬于政府保衛(wèi)職能的范疇。扶助職能，即扶助各界公民、公民團體、工商組織均衡發(fā)展，扶助弱者生存的職能。扶助各界公民、公民團體、工商組織均衡發(fā)展，主要是政府確定價值取向和價值標準，進而通過廣泛的產業(yè)政策、關貿政策、稅收政策、信貸政策等政策規(guī)制和政策傾斜，幫助各界順利發(fā)展的職能。扶助弱者生存主要是政府保障和救濟職能，包括由政府組織或監(jiān)管的退休金、健康保險、失業(yè)救濟、老弱病殘者救濟等等。政府關于扶助職能的理解、履行扶助職能的意愿、能力和實際狀況，直接關系社會的公平和穩(wěn)定。管制職能，即管制社會行為主體與國家公共權力主體的社會行為的職能。其主旨集中在兩個方面：(1)依法控制、限定和約束社會行為主體與國家公共權力主體的行為，使其不會、不能因自身的利益而非法或不當地侵擾國家、社會、他人、其他行為主體的權利。侵擾者由政府對其實施懲罰。諸如“近親不得結婚”、“嚴重傳染病隔離”等法律規(guī)定都屬于政府履行社會管制職能的范疇。(2)為實現(xiàn)國家利益、社會利益、多數人的利益、長遠利益，依法控制、限定和約束社會行為主體與國家公共權力主體的行為。諸如外匯管制、尾氣排放標準管制等，都是政府履行經濟和環(huán)境保護管制職能的表現(xiàn)形式。直接服務職能，即通過興辦各類公共事業(yè)，直接造福于國民的職能。政府服務是典型的公共服務。公共服務取之于國民的稅賦，用之于國民的福祉。公共設施、公共衛(wèi)生、公共交通、公共通訊、公共咨詢、公共信息、公共教育等政府投資興辦及監(jiān)管的事業(yè)，都屬于政府公共服務的范疇，公園、公立圖書館、公立學校、政府公共信息網頁等則是典型的政府公共服務的方式。提供更為廣泛、更為快捷、更為有效、更為公平的公共服務，是現(xiàn)代國家政府普遍面臨的世紀性挑戰(zhàn)。發(fā)展職能，即運用各種可能的方式啟發(fā)、誘導創(chuàng)新的意愿和積極性，促動、推進發(fā)展和進步的行為的職能。創(chuàng)新與發(fā)展是當代社會的主旋律。由數千年的農業(yè)文明、數百年的工業(yè)文明到現(xiàn)今的知識(信息)文明，人類社會進步的節(jié)律已由算術級數轉變?yōu)閹缀渭墧?，發(fā)展的性質、內涵和能力較之農業(yè)文明和工業(yè)文明已經不可同日而語。在信息化社會的時代已經到來，知識經濟的時代已經到來，經濟全球化的時代已經到來的歷史背景下，政府發(fā)展職能的重要性正在日益凸現(xiàn)。這就要求政府通過積極而有效的公共政策引導，推動社會的全面進步?？茖W技術的不斷創(chuàng)新、綜合國力的不斷增強、國民生活質量的不斷提高，是政府發(fā)展職能的價值內涵，也是政府發(fā)展職能的價值評判標準。中國公共行政學編寫的教科書一般從政治、社會、經濟等各個領域論述政府職能，將政府職能分為政治職能、經濟職能和社會管理職能。政府的政治職能是指政府在國家和社會中所起的政治作用。政府的政治職能包括政治統(tǒng)治職能