行政管理論文-論傳統(tǒng)公共行政的價(jià)值悖論及其突破.doc

行政管理論文-論傳統(tǒng)公共行政的價(jià)值悖論及其突破摘要傳統(tǒng)公共行政理論是建立在韋伯的官僚制理論和威爾遜的政治行政兩分法基礎(chǔ)上的，這種行政理論既主張價(jià)值祛除又迷信效率。但公共行政學(xué)作為一門以人的行為為研究對(duì)象的社會(huì)科學(xué)，不可能規(guī)避人的偏好和價(jià)值的影響。對(duì)這種悖論的突破與求解，就在于提倡在公共行政領(lǐng)域引入價(jià)值的維度。為此，關(guān)健詞效率價(jià)值中立新公共行政新公共服務(wù)一、價(jià)值中立與效率崇拜：傳統(tǒng)公共行政的二元悖論我們知道公共行政學(xué)誕生的標(biāo)志是威爾遜于1887年在政治學(xué)季刊上發(fā)表的公共行政研究一文。在這篇公認(rèn)的行政學(xué)開山之作中，威爾遜提出了政治行政兩分法，從而奠定了傳統(tǒng)公共行政的理論基石。這種主流的行政理論強(qiáng)調(diào)事實(shí)和價(jià)值的分離，主張?jiān)诠残姓W(xué)的研究中借鑒企業(yè)管理的理論和方法，試圖建立一種價(jià)值中立的科學(xué)。這種行政理論關(guān)注“工具理性”和“技術(shù)理性”，對(duì)人及其價(jià)值觀的存在視而不見，完全把公共行政視為獨(dú)立于政治和社會(huì)之外的一種純粹的技術(shù)領(lǐng)域和管理過程。可以說，價(jià)值中立是傳統(tǒng)公共行政模式的基本原則和理論基石，它承載了早期公共行政學(xué)家們追求一門公共行政科學(xué)的夢(mèng)想古立克的行政原則、西蒙的理性決策模型莫不如此。在組織實(shí)踐中對(duì)效率的過度迷信是一種時(shí)尚，而且效率也是管理者追求的最理想的目標(biāo)。傳統(tǒng)的官僚制行政理論也把效率視為公共行政價(jià)值的原點(diǎn)。正如法默爾所言，自一開始，公共行政就依賴于威爾遜的范式，將組織看作分析的基本單位，并關(guān)心的是在組織完善方面應(yīng)用效率的尺度。古立克曾指出，在行政科學(xué)中（不論是公共組織還是私人組織的行政）最基本的“善”就是效率。奧斯特羅姆也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)，他認(rèn)為效率作為“良好”行政的重要標(biāo)準(zhǔn)一直是美國(guó)公共行政主流思想持續(xù)的主題?？梢姡瑐鹘y(tǒng)的公共行政理論崇尚效率優(yōu)先，把效率作為衡量一個(gè)行政活動(dòng)成敗的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)和尺度。在傳統(tǒng)行政模式下，公共行政學(xué)被當(dāng)作了是一門和自然科學(xué)一樣的學(xué)科，完全可以通過客觀的觀察并以實(shí)證主義的方法來進(jìn)行研究，這樣公共行政學(xué)研究的就完全把人的價(jià)值視為了“巫魅”，并把重點(diǎn)放到了對(duì)技術(shù)理論和工具理論無休止的探尋和追求上了。實(shí)際上，就是這樣一個(gè)所謂“科學(xué)”和完全被“理性”所支配的公共行政，“也不可能真正告別價(jià)值的糾纏，它在非價(jià)值化的過程中接受的是另一種價(jià)值效率”。也就是說傳統(tǒng)的公共行政模式雖然宣稱價(jià)值中立，但它一直都是在效率價(jià)值優(yōu)先的原則下展開的。既主張價(jià)值中立、價(jià)值祛除，同時(shí)又把效率和理性當(dāng)作了價(jià)值考量的優(yōu)先選擇，這正是傳統(tǒng)官僚制行政模式的內(nèi)部矛盾與悖論所在二、價(jià)值中立和價(jià)值祛除的荒謬傳統(tǒng)的公共行理性模型主張價(jià)值中立和價(jià)值祛除，通過實(shí)證科學(xué)的方法獲取知識(shí)，從而忽略了人的行為的可變性以及個(gè)人的價(jià)值和目的對(duì)行為的影響等問題。實(shí)際上，公共行政學(xué)不可能完全消除價(jià)值因素的影響，因?yàn)楣残姓睦碚摵蜁r(shí)間決不僅僅技術(shù)或管理的問題，那種把行政作為單純技術(shù)和價(jià)值中立的政策執(zhí)行的做法是不妥的，在公共行行政中只強(qiáng)調(diào)有效率和經(jīng)濟(jì)也是不夠的，還必須考慮下價(jià)值因素。因?yàn)楣残姓墙⒃趦r(jià)值與信念基礎(chǔ)之上的，沒有價(jià)值的指引，公共行政會(huì)失去方向性，甚至“誤入歧途”，“價(jià)值才是公共行政的靈魂。在公共行政研究和實(shí)踐中必須關(guān)注價(jià)值因素,主要原因在于兩個(gè)方面：(1)公共行政學(xué)是一門關(guān)于人的行為的學(xué)科公共行政學(xué)作為一門社會(huì)科學(xué)，它不同與自然科學(xué)關(guān)鍵就在于必須考慮人的因素。因?yàn)楣残姓W(xué)是關(guān)于人以及人的行為的學(xué)科，而不可否認(rèn)的是“人類的一切活動(dòng)都蘊(yùn)含著價(jià)值，無論是個(gè)體行為還是集體行動(dòng)，而且越是集體行動(dòng)，就越會(huì)突出價(jià)值問題?！彼?，在公共行政的研究和實(shí)踐中，價(jià)值中立和價(jià)值祛除是不符合實(shí)際的，而且在本質(zhì)上也是不科學(xué)的。因此，只有在公共行政的研究中引入價(jià)值視角，才是真正的科學(xué)化的方向。(2)公共行政的政治性和公共性在現(xiàn)實(shí)的公共行政實(shí)踐中，政治和行政并不是完全分離和經(jīng)緯分明的。政治和社會(huì)是公共行政必須考慮的影響因素。公共行政作為政治和社會(huì)生活的一部分，不能僅僅考慮技術(shù)和量化的方法，它還必須考慮公共生活，“促進(jìn)公民社會(huì)所擁有的基本價(jià)值，如自由、秩序、正義、公民利益和公共利益等基本價(jià)值的實(shí)現(xiàn)”。三、倡導(dǎo)價(jià)值回歸：對(duì)傳統(tǒng)行政的突破及價(jià)值中立的挑戰(zhàn)認(rèn)識(shí)到公共行政中價(jià)值中立的缺陷，一些學(xué)者提倡在公共行政研究和實(shí)踐中引入價(jià)值因素。沃爾多曾指出，對(duì)組織效率的追求可能很容易以犧牲民主和公民對(duì)政府工作的參與為代價(jià)。羅伯特達(dá)爾也認(rèn)為，公共行政領(lǐng)域不同于其他領(lǐng)域，公共行政的體系是人的行為體系。因此,公共行政學(xué)不應(yīng)當(dāng)把價(jià)值因素排除在行政學(xué)的學(xué)科研究范圍之外，它不僅要關(guān)注效率問題還要關(guān)注甚至更要關(guān)注倫理問題和政治價(jià)值。要是談到在公共行政的研究中倡導(dǎo)價(jià)值回歸的“革命性”事件，我們不得不提到新公共行政學(xué)。新公共行政學(xué)誕生于1968年的明諾布魯克會(huì)議。新公共行政者們對(duì)傳統(tǒng)的政治行政兩分提出質(zhì)疑和批判，他們認(rèn)為純粹的價(jià)值中立不僅在學(xué)術(shù)研究中不存在，而且會(huì)誤導(dǎo)行政學(xué)的研究。他們倡導(dǎo)在公共行政的研究中應(yīng)該將價(jià)值放在優(yōu)先考慮的地位。與傳統(tǒng)的公共行政理論對(duì)效率的重視不同，新公共行政學(xué)者們認(rèn)為效率固然是公共行政的價(jià)值追求和目標(biāo)之一，但絕對(duì)不是其核心價(jià)值，更不是惟一的價(jià)值準(zhǔn)則和終極目標(biāo)。公共行政的核心價(jià)值在于社會(huì)公平，在于促進(jìn)公民社會(huì)所擁有的、以社會(huì)公平為核心的基本價(jià)值。另外，還要提到新公共服務(wù)理論。新公共服務(wù)是一場(chǎng)基于公共利益、民主治理過程的理想和重新恢復(fù)的公民參與的運(yùn)動(dòng)。登哈特認(rèn)為政府不應(yīng)該像企業(yè)那樣運(yùn)作；它應(yīng)該像一個(gè)民主政體那樣運(yùn)作。而公共行政最重要的性質(zhì)和精髓就在于重新審視社會(huì)價(jià)值并確立自己最重要并且最有價(jià)值的使命“為公民服務(wù)以增進(jìn)共同的利益”。不同與官僚行政理論的X人假設(shè)和新公共管理的自利人假設(shè)。新公共服務(wù)理論采取了一種人本主義的取向，尤為關(guān)注人類的行為要素例如人的尊嚴(yán)、歸屬感、服務(wù)以及共同理想和公共利益的公民意識(shí)等。這就肯定了團(tuán)體規(guī)范、價(jià)值、組織文化、情感補(bǔ)償以及心理需要和其他“非理性”需要在公共行政和公共組織中的重要作用。可見，在公共行政中引入價(jià)值因素已經(jīng)得到了公共行政學(xué)家越來越多的認(rèn)可,1張康之.社會(huì)治理中的價(jià)值.國(guó)家行政學(xué)院報(bào)，2003，（5）.2喬治弗雷德里克森.公共行政的精神.中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003.14