行政管理論文-論我國行政壟斷的產生及其變遷.docVIP

行政管理論文-論我國行政壟斷的產生及其變遷論文關鍵詞：行政壟斷變遷背景論文摘要：新中國成立后，我國實行了高度的行政壟斷。這種行政壟斷在一定的歷史時期曾經發(fā)揮過一定的積極作用，但其不良影響也不容忽視。1970年代末以來，我國的行政壟斷體制發(fā)生了巨大的變革。本文試圖探尋我國傳統(tǒng)的行政壟斷體制產生的歷史原因和改革開放以來這種體制變遷的背景。引言一般來說，壟斷總是造成社會福利的損失和多種低效率，因而一直為大多數經濟學家和消費者所詬病。壟斷的產生和維持通常是由于以下幾個方面的原因：少數廠商擁有特殊的知識、技術和投入品；一些產業(yè)的生產函數在有效產出范圍內具有成本的次可加性；廠商間的策略性行為(如串謀等)；政府對新廠商的進入設置壁壘。近年來，隨著可競爭市場理論為經濟學人所普遍接受，行政壟斷倍受關注。行政壟斷通常是指政府通過法律、行政法規(guī)或規(guī)定的形式，維護一些企業(yè)的市場壟斷地位，阻止競爭市場形成的行為。行政壟斷有兩種表現形式：地區(qū)壟斷和行業(yè)壟斷，又稱“塊塊專政”和“條條專政”。行政壟斷的主要特征表現為：大多是國有獨資或國有絕對控股企業(yè)；由政府直接經營，在人事、分配、經營等諸方面受制于政府；壟斷市場力量來源于行政合法和法律授權；行政壟斷的本質是妨礙市場競爭，妨礙整個社會效率的提高(余暉，2001)。在傳統(tǒng)的計劃經濟體制下，行政壟斷普遍存在于各個社會主義國家，而且還是以一種更為極端的形式國家壟斷而出現。本文主要分析我國行政壟斷體制產生的歷史背景，對該體制自1970年代末以來變革的原因進行探討，在此基礎上還試圖展望行政壟斷的未來走勢。一、傳統(tǒng)行政壟斷體制產生的歷史根源毛澤東同志于1949年3月5日在中共第七屆中央委員會第二次全體會議上所做的報告中指出：“中國資本主義的存在，將從幾個方面被限制在活動范圍方面，在稅收方面，在市場價格方面，在勞動條件方面。”他認為，“人民共和國的國民經濟的恢復和發(fā)展，沒有對外貿易的統(tǒng)制政策是不可能的。對內的節(jié)制資本和對外的統(tǒng)制貿易，是這個國家在階級斗爭中的兩個基本政策。”至于“節(jié)制資本”，毛澤東在其1940年1月的新民主主義論中引用孫中山的話說：“大銀行、大工業(yè)、大商業(yè)，歸這個共和國的國家所有。凡是本國人及外國人之企業(yè)，或有獨占的性質，或規(guī)模過大為私人所不能辦者，如銀行、鐵路、航空之屬，由國家經營管理之；使私有資本制度不能操縱國民之生計，此則節(jié)制資本之要旨也”。從上面的引文中可以看出，早在建國之前國家就已經決定非國有經濟的市場準入、價格和勞動條件等進行嚴格的管制，對全國的外貿由國家進行統(tǒng)制(隨著生產資料私有制的社會主義改造的完成，我國的對外貿易也就相應實行了國家壟斷)。之所以要“節(jié)制資本”(其實也就是國有經濟的行政壟斷)，當時說是要“使私有資本制度不能操縱國民之生計”，但從建國后的政策取向來看，目的并不僅僅如此。這些政策的實施，其實都是服務于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略。新中國成立后，鑒于當時的國際形勢和國內落后的狀態(tài)，同時也由于當時的認識水平和蘇聯(lián)等國的示范效應，第一代領導人選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，希望在盡可能短的時間內用重工業(yè)帶動整個國民經濟“趕美超英”。由于重工業(yè)屬典型的資金密集型產業(yè)，具有建設周期長、需要大量進口技術設備等特點，而我國當時的實際情況是資金匱乏而勞動力豐富，外匯短缺且出口創(chuàng)匯能力低。由于經濟發(fā)展戰(zhàn)略與資源稟賦發(fā)生矛盾，需要政府實施一套不同于市場調節(jié)機制來人為壓低發(fā)展重工業(yè)的成本，同時還需要提高政府對資源的動員能力，以保證重工業(yè)發(fā)展能夠獲得充足而廉價的原材料、勞動力和進口技術設備。這種與重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展目標相適應的宏觀政策的核心就是全面排斥市場機制的作用，人為扭曲生產要素和產品的相對價格。也就是說，為了“趕超”，我們一開始就否定并試圖消滅市場。為了可以按照政府的意愿配置資源，國家需要建立主要商品的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，這一制度在外貿領域的延伸就是外貿統(tǒng)制，由國家壟斷對外貿易。統(tǒng)購統(tǒng)銷、外貿統(tǒng)制，再加上外匯管制，使得國內價格體系和國際價格體系截然分開，國內資源流動不會因外部比價變動而偏離政府的取向。為了取得對剩余的支配權，把握積累方向，國家就必須最大限度地將私人經濟改造為國有成分(因為這樣容易控制)，使國有經濟在國民經濟中處于絕對的支配地位。在此基礎上，國家建立統(tǒng)一的指令性生產經營計劃體制和統(tǒng)收統(tǒng)支的財務體系。對于私營經濟，隨著統(tǒng)購統(tǒng)銷和外貿統(tǒng)制的推行，私營批發(fā)和進出口業(yè)務已無存身之地；1950年下半年以后，國家壟斷了銀行業(yè)，查封和取締了證券交易活動，禁止私人經營外匯，并逐步對全部私營銀行和錢莊實行公私合營；1953年前后，我國開始對資本主義工商業(yè)進行大規(guī)模的社會主義改造，由于上述各項政策的實施再加上群眾運動的推動，只用了三年左右就實現了全行業(yè)的公司合營。至此，私營經濟已經很難生存。對于諸如民航、鐵路、郵政、電信等行業(yè)，一方面在當時確實關系國計民生，另一方面也由于其規(guī)模經濟性，當然也是為傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略服務，因而實行了國家獨家壟斷，而且是政企合一(其中民航實行軍事化管理，鐵路實行半軍事化管理)。為了管理、監(jiān)督國營經濟的運行，保證“趕超”戰(zhàn)略的貫徹執(zhí)行，國家實行部門管理和地方管理兩種主要管理方式。在國家行政機構設置上直接表現為各個專業(yè)經濟管理部門的設置，幾乎每一個大的產業(yè)都對應有一個主管部門，另外還有物資、糧食和物價等配套部門。各主管部門及其所轄企業(yè)也就自然構成了行政壟斷(因為消滅了私營經濟，集體經濟在當時主要存在于第一產業(yè))。在當時，最高決策者也意識到了我國各地情況不，高度集權的計劃經濟體制不利于各地經濟的較快發(fā)展(這一點在毛澤東1956年的論十大關系中得到集中反映)。1957年中央決定實行中央和地方的財政分權以增加地方和企業(yè)的自主權，提高他們的積極性。由于當時全國并未形成一個統(tǒng)一的大市場，各地區(qū)之間僅靠計劃調撥來維系國內的經濟聯(lián)系。財政分權以后企業(yè)原有的行政隸屬關系發(fā)生了變化(許多企業(yè)從中央所屬變?yōu)榈胤剿鶎?，中央的計劃調撥有所削弱，這時生產中的前后向聯(lián)系出現麻煩；同時，由于長期來對于外敵入侵的擔憂，中央政府指示各地區(qū)可以自求平衡，建立起獨立、完整的國民經濟體系。1958年華北、東北、華東、華中、華西、西北和西南七個協(xié)作區(qū)成立以后，中央明確要求他們分別建立起比較完整的工業(yè)體系，甚至要求一些省份也想辦法建立獨立的工業(yè)體系。這種“塊塊為主，條塊結合”的計劃體系是傳統(tǒng)行政壟斷體系的集中反映，也是我國目前行政壟斷難以破除的重要歷史原因(地區(qū)分割問題在當時已經落下伏筆)。二、改革開放以來行政壟斷的變遷及其原因由于傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略和經濟體制的低效率，也由于認識水平和國際國內形勢的變化，我國于1970年代末開始進行改革開放的偉大實踐，二十多年來傳統(tǒng)的行政壟斷體制也發(fā)生了許多變化。在市場準八方面，個體私營經濟、集體經濟和“三資”成分已經廣泛進入國民經濟的許多領域。一些傳統(tǒng)的高度壟斷行業(yè)已經或正在打破壟斷：民航已成功地實行了政企分離，地方航空公司和中央所屬航空公司一起競爭，機場正逐步交由地方經營；在電信行業(yè)，隨著中國聯(lián)通、鐵通等電信運營商的成立和原中國電信的成功分拆，中國電信一家壟斷的局面已經被初步打破；在鐵路方面，目前已經有三茂，廣梅汕等多家地方鐵路出現：在金融領域，不僅國有銀行數量增加，而且出現了很多民營、外資、股份制等多種形式的銀行和非銀行金融機構；外貿領域中，外貿壟斷的局面已經初步打破，一大批國有、中外合資、股份制和私營等外貿公司同臺競技。本文作者認為，改革開放以來行政壟斷的變革主要是由于以下幾個方面的因素相互促進：財政壓力，壟斷行業(yè)的低效率、尋租和腐敗，財政分權改革中地方政府之間的競爭，外部壓力，國有經濟的效益不彰和民營經濟的出色表現等。首先，政府財政收入中可用于經濟建設的資金短缺使得政府必須借助于多方力量進行建設。我國的電力、鐵路、公路建設和經營等行業(yè)長期以來由于資金投入不足而建設滯后，遠遠不能滿足經濟和社會發(fā)展的需要，成為國民經濟發(fā)展中的“瓶頸”。以電力行業(yè)為例。由于電力行業(yè)長期實行國家壟斷而財政資金投入不足，到1978年，全國發(fā)電裝機總容量缺口達到1.000萬千瓦，年發(fā)電量缺口達到400億千瓦時左右。為了緩解電力供應緊張的局面，黨和政府決定對電力行業(yè)的投融資體制進行改革。先是允許地方政府投資辦電，隨后又于1984年明確提出了“多家辦電、集資辦電”的政策。同時還取消了統(tǒng)一上網價的電力價格形成機制，實行“還本付息價”，保證投資者能夠得到合理的回報。張宇燕等學者提出，治國者必須要維護一定的義理性水平(體現為公民和官員的擁護)，這就需要政府隨著時間的推移提供越來越多的公共產品。但是政府在提供公共產品時要受到財政預算的約束。當財政壓力積聚到一定程度時，國家就必須尋求改革，改革的最佳路徑首先就是要“甩包袱”。將傳統(tǒng)的行政壟斷部門對多種經濟成分開放，允許它們投資和經營也正是財政壓力下的必然選擇。其次，壟斷行業(yè)的低效率和尋租、腐敗問題。對于壟斷部門的低效率和尋租問題，國外學者早有論述和分析。胡鞍鋼等學者估算了我國一些壟斷行業(yè)所造成的租金、福利損失和收取的非法費用。研究表明，僅電力、交通運輸郵電、民航、醫(yī)療幾個部門的租金規(guī)模就占到我國GOP的1.712.7。壟斷行業(yè)職工的技術構成雖然總體不高，但是工資普遍顯著高于全國平均水平。水電氣的生產與供應業(yè)、民航、鐵路等行業(yè)的職工平均工資高出全國職工平均工資的35-150(民航)，而勞動生產率卻低得可憐(1985-1996年，鐵路行業(yè)勞動生產率的增長速度是全國平均水平的1/5；電力行業(yè)為3/5)。壟斷行業(yè)的低效率和劣質服務、高收費、缺乏創(chuàng)新激勵等問題長期為人們所痛恨。比如建國以后直到1994年，我國(基本)電信業(yè)主要指電話都是由郵電部獨家壟斷經營的，屬于典型的行業(yè)行政性壟斷。長期的壟斷使該行業(yè)勞動生產率水平極低，1989年我國每干電話主線的電信職工為87人，約為日本的16倍，菲律賓的2.5倍，而我國的電信資費奇高、服務低劣是廣大消費者普遍共識。近年來，隨著競爭格局的初步顯現，服務質量得到提升，資費和以前相比也大為降低。第三，財政分權改革使地方政府在一些領域成為打破壟斷的推動者。分權化財政改革使地方政府之間產生了一定的競爭，各地為了招商引資紛紛或明或暗地降低了投資經營的門檻，使得外資，民營資本。得以較為便利地進入。地方官員為了自身的政績，必然要促進本地經濟的發(fā)展、解決就業(yè)、增加財政收入，同時政府可以用來進行經濟建設的資金十分有限，這就需要政府放寬市場準入。第四，經濟全球化要求我們必須打破行政壟斷。要融入全球經濟大循環(huán)，就必須與國際接軌，按照相對統(tǒng)一的游戲規(guī)則參與國際競爭。國際上各主要國家自1970年代末期以來紛紛放松管制，政府獨家壟斷的領域越來越少，外貿壁壘也越來越低。在這種背景下我國的許多行政壟斷也就難以維持了。隨著我國成功加入WTO，外資紛紛進入銀行、保險、汽車制造、石油、教育等傳統(tǒng)行政壟斷部門。從這幾年來的實踐來看，引入競爭有力地促進了相關行業(yè)和國民經濟的健康發(fā)展。第五，國有經濟的不景氣和民營經濟的異軍突起要求我們在對外開放的同時也必須“對內開放”。由于國有企業(yè)的委托一代理問題難以解決，再加上其他一些長期形成的體制問題，國有經濟近年來經營業(yè)績一直不佳。2006年，全國省市級以上國有及國有控股企業(yè)實現利潤9.644億元，同年這些企業(yè)的國有資產總額大約為20萬億元，作一個簡單的除法可以算出這些企業(yè)的國有資產利潤率不足5。而且這些企業(yè)大多是通過濫用壟斷地位而獲利。在全員勞動生產率、成本費用利潤率、凈資產收益率和資產利稅率等方面的對比表明，國有經濟的表現已經遠遠不如非國有經濟。從企業(yè)R&D績效來看，國有企業(yè)明顯落后于民營經濟。國有經濟中從業(yè)人員數量無論從相對數還是從絕對數來看都在下降。1978年，國有經濟中的從業(yè)人員占城鎮(zhèn)從業(yè)人員總數的78，目前已經不足40；自1996年以來，國有經濟中的從業(yè)人員絕對數一路下滑?？梢哉f，這些年非國有經濟在增加就業(yè)方面功不可沒。鮮明的對比和非國有經濟不斷壯大的力量要求政府必須努力打破行政壟斷，放寬非國有經濟的準入領域。三、當前行政壟斷中的突出問題雖然改革開放以來我國的行政壟斷體制在許多方面都發(fā)生了可喜的變化，但仍然存在很多問題。例如地區(qū)分割問題、民營經濟發(fā)展受阻問題、由于行政壟斷導致的尋租和腐敗問題等。在這一部分我們主要分析前兩個問題。先來看我國的地區(qū)分割問題。地區(qū)分割就是國內各地方政府或其職能部門利用其行政權力設立市場壁壘，一方面限制外地商品進八本地市場，另一方面限制本地緊缺商品、原材料和技術流向外地。前文已經說過，1950年代末期的分權改革中要求各地自求平衡，建立相對完整的工業(yè)體系，“重復建設”問題此時已經產生。隨后，在財政分權過程中，各地為了盡量增加財政收入，紛紛上馬見效快、價高利大的工業(yè)項目。這樣，各地產業(yè)結構趨同、企業(yè)規(guī)模不經濟的現象也就不難理解了。為了保證自己的企業(yè)能夠正常開工，產品能夠銷售出去，各省之間就必然采取“以鄰為壑”的貿易戰(zhàn)。目前我國國內省際“關稅”稅率達到46，相當于美國和加拿大之間的貿易關稅，超過了歐盟各國之間的關稅稅率。難怪有人提出了中國是“一個市場還是N個市場“這樣的疑問。歸根結底，地區(qū)分割首先是財政分權大背景下由于