通信學(xué)論文-英國電信產(chǎn)業(yè)的放松管制和對主導(dǎo)運(yùn)營商BT的再管制.doc

通信學(xué)論文-英國電信產(chǎn)業(yè)的放松管制和對主導(dǎo)運(yùn)營商BT的再管制論文關(guān)鍵詞電信產(chǎn)業(yè)放松管制價(jià)格上限管制主導(dǎo)運(yùn)營商論文摘要自1980年起,英國電信產(chǎn)業(yè)先后實(shí)施了郵政、電信分離,建立獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu),對開放市場準(zhǔn)入和私有化以后仍然居于主導(dǎo)地位的運(yùn)營商英國電信公司(BT)實(shí)施包括價(jià)格上限管制在內(nèi)的一系列管制,促進(jìn)了英國電信產(chǎn)業(yè)向競爭性結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化。目前,我國電信產(chǎn)業(yè)同樣面臨著放松管制以及放松管制以后如何重組和再管制主導(dǎo)運(yùn)營商的棘手難題。本文擬對英國電信產(chǎn)業(yè)20余年的改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較系統(tǒng)的回顧和評析,以期對我國電信產(chǎn)業(yè)的下一步改革有所啟示。一、從壟斷到雙寡頭壟斷再到電信市場完全開放的歷史沿革以時(shí)間為坐標(biāo)進(jìn)行縱向考察,英國電信產(chǎn)業(yè)以若干具有里程碑意義的事件為標(biāo)志,開始了其從壟斷到市場完全開放的影響世界電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的改革。1981年是郵政、電信分離和獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)建立的轉(zhuǎn)折點(diǎn),從此英國電信產(chǎn)業(yè)走上了放松管制之路,當(dāng)時(shí)的壟斷運(yùn)營商BT也開始了富有革命意義的私有化和商業(yè)化進(jìn)程,其標(biāo)志是1981年電信法的頒布、郵政和電信的分營以及同年年底由私人控股的莫克瑞通信公司(MercuryCommunications)的成立。莫克瑞公司的主營業(yè)務(wù)包括提供連接主要商業(yè)區(qū)的電話線路,提供國內(nèi)、國際長話業(yè)務(wù)等。該公司于1982年獲得了英國政府頒發(fā)的電信運(yùn)營許可證,政府允許莫克瑞通信公司建立國內(nèi)第二個(gè)固定電信網(wǎng)絡(luò),與英國電信公司在國內(nèi)展開競爭。1983年,英國政府明文規(guī)定國內(nèi)只允許BT與莫克瑞通信公司建設(shè)經(jīng)營固定網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)營基本電信業(yè)務(wù),從此英國的電信產(chǎn)業(yè)形成了“雙寡頭壟斷”格局,這個(gè)格局一直維持到1991年,其他運(yùn)營商才得以進(jìn)入英國電信產(chǎn)業(yè)的固定網(wǎng)絡(luò)市場。英國政府采取這一政策的目的,是通過在一定時(shí)期內(nèi)建立和維持一個(gè)“雙寡頭壟斷”的格局,幫助新成立的莫克瑞公司建立起自己的通信網(wǎng)絡(luò),使其不斷地?cái)U(kuò)大市場份額,增強(qiáng)與BT的競爭能力,適應(yīng)未來激烈的市場競爭。1984年,英國政府開始在電信產(chǎn)業(yè)實(shí)施私有化政策,但僅對BT實(shí)行私有化,出售其51%的股權(quán),同年,英國政府又通過了1984年電信法,根據(jù)該電信法建立了獨(dú)立的電信管制機(jī)構(gòu)由電信總長(DirectorGeneral)領(lǐng)導(dǎo)的電信辦公室(OFTEL),與貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)國務(wù)大臣(theSecretaryofStateforTradeandIndustry)共同對國內(nèi)的電信運(yùn)營商實(shí)行統(tǒng)一的管制。電信法要求國務(wù)大臣和電信總長盡全力滿足合理的電信服務(wù)需求,確保取得執(zhí)照的運(yùn)營商按照執(zhí)照規(guī)定提供電信服務(wù)的能力,保護(hù)用戶、買者在電信服務(wù)和設(shè)備的價(jià)格、多樣性和質(zhì)量方面的利益,強(qiáng)化英國電信產(chǎn)業(yè)的效率和運(yùn)營商之間的有效競爭。電信法規(guī)定在英國經(jīng)營電信業(yè)務(wù)必須取得執(zhí)照,而執(zhí)照由貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)國務(wù)大臣在咨詢電信總長之后發(fā)放。1985年,在固定電話領(lǐng)域的雙寡頭壟斷政策得到穩(wěn)定和鞏固后,英國政府開始在移動通信業(yè)務(wù)領(lǐng)域引入雙寡頭壟斷,這一政策使英國在移動領(lǐng)域展開了一定程度的競爭。在雙寡頭壟斷政策實(shí)施了8年后的1991年,英國政府頒布了題為“競爭與選擇:20世紀(jì)90年代的電信政策”白皮書,在對雙寡頭壟斷政策的效果作出適當(dāng)?shù)脑u價(jià)后,正式終止了雙寡頭壟斷政策,從此英國的國內(nèi)電信市場開始完全開放。因此,1991年被視為英國電信產(chǎn)業(yè)從雙寡頭壟斷向電信產(chǎn)業(yè)完全開放的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。此后,英國電信產(chǎn)業(yè)在放松管制、放松管制之后對主導(dǎo)運(yùn)營商的再管制和保護(hù)用戶利益方面建立了一系列完善的制度。二、放松管制過程中對電信產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)運(yùn)營商BT的再管制1.以執(zhí)照的頒發(fā)和修改約束運(yùn)營商BT取得了多張執(zhí)照,其中最重要的是經(jīng)營固定線路公眾電信網(wǎng)的執(zhí)照,其內(nèi)容由旨在確保英國電信服務(wù)的廣泛供給、保護(hù)用戶利益、鼓勵(lì)電信服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)供給的有效競爭等方面的一系列條款組成。按照執(zhí)照的規(guī)定,BT必須滿足對幾乎遍布整個(gè)英國,包括農(nóng)村地區(qū)(這是普遍服務(wù)的主要內(nèi)容)的語音電話、低速數(shù)據(jù)、傳真服務(wù)和公共呼叫信箱的合理需求。執(zhí)照還規(guī)定,BT必須允許其他執(zhí)照持有者在成本導(dǎo)向、透明和非歧視的條件下與其電信網(wǎng)絡(luò)的連接,遵守公平交易義務(wù),禁止旨在以價(jià)格條款和服務(wù)質(zhì)量不適當(dāng)?shù)胤龀制渥约簶I(yè)務(wù)的任何部分來對抗競爭者,禁止不公平的交叉補(bǔ)貼。為了實(shí)現(xiàn)成本價(jià)格的網(wǎng)絡(luò)連接并提供其既未實(shí)行歧視性待遇也沒有不公平的交叉補(bǔ)貼,BT必須公布其受管制業(yè)務(wù)和活動的經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告。BT應(yīng)當(dāng)對接入(access)、設(shè)備供給(apparatussupply)、網(wǎng)絡(luò)(network)、附加和住宅服務(wù)(supplementalandresidualservices)獨(dú)立地進(jìn)行會計(jì)核算,如果在這些業(yè)務(wù)之間存在不公平的交叉補(bǔ)貼,BT必須采取措施按照電信總長的要求改正。自2000財(cái)務(wù)年度起,BT必須對移動業(yè)務(wù)提供獨(dú)立的財(cái)務(wù)報(bào)告。為了使電信總長能夠監(jiān)管其活動,執(zhí)照還規(guī)定BT有義務(wù)向電信總長提供他所要求的信息。BT這張執(zhí)照有效期不定,但貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)國務(wù)大臣可以在BT違反執(zhí)照條款的情況下隨時(shí)收回執(zhí)照,或者在BT沒有違反條款的情況下提前10年告知的情況下撤消這張執(zhí)照。執(zhí)照要求BT從總體上降低價(jià)格,允許對BT實(shí)施價(jià)格上限管制,管制的范圍包括語音電話、住宅服務(wù)和聯(lián)網(wǎng)價(jià)格。執(zhí)照對BT的交易條件實(shí)施了專門限制,要求其公布所提供服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格和相應(yīng)的服務(wù)條款。如果持有執(zhí)照者不反對或者出于放松管制目的電信總長可以修改執(zhí)照,其他情形下可以向競爭委員會(CC)提出修改執(zhí)照。無論哪種情形,電信法都要求在執(zhí)照修改以前進(jìn)行公眾咨詢。除了受制于政府機(jī)構(gòu)的管制以外,BT還受競爭法的約束。1998年競爭法(CompetitionAct1998)已于2000年3月生效,根據(jù)競爭法的規(guī)定,電信總長與公平交易總長(DirectorGeneralofFairTrading)擁有調(diào)查電信運(yùn)營者并要求其停止相關(guān)活動的權(quán)力。違反相關(guān)禁止的規(guī)定,除了受損失者可以請求對造成的損失予以賠償外,還可能導(dǎo)致最高為違反年度(最多3年)銷售收入10%的罰金。由于英國電信市場對進(jìn)入是完全開放和高度競爭的,英國政府和OFTEL已經(jīng)表示,對電信產(chǎn)業(yè)的控制從主要依據(jù)執(zhí)照條款的管制向更多地依賴競爭法的方向轉(zhuǎn)換。BT和OFTEL正在就如何根據(jù)競爭法的要求修改執(zhí)照進(jìn)行討論。雖然電信法廢除了電信產(chǎn)業(yè)的壟斷,但是BT還要承擔(dān)比其他執(zhí)照持有者更多的義務(wù)。BT認(rèn)為,既然零售和批發(fā)業(yè)務(wù)已經(jīng)分離,對其零售業(yè)務(wù)的管制就應(yīng)該采取與其他相關(guān)運(yùn)營者相似的方式。英國的雙寡頭壟斷結(jié)構(gòu)是OFTEL人為選定形成的,事后很多人認(rèn)為由市場來選擇BT的競爭對手應(yīng)該更好。政府對Mercury公司的扶持削弱了其爭取市場份額的努力,這一點(diǎn)OFTEL在1994年的報(bào)告中已有所認(rèn)識。1991年以后,英國電信市場實(shí)施完全開放的政策。從此,任何公司都可以申請?jiān)谟_辦國內(nèi)電信業(yè)務(wù)和建立固定網(wǎng)絡(luò)設(shè)施,有線電視公司可以不經(jīng)過OFTEL的批準(zhǔn)和不租用BT和Mercury公司的網(wǎng)絡(luò)就可以提供電話業(yè)務(wù)。同時(shí)政策還允許經(jīng)營移動通信業(yè)務(wù)的公司經(jīng)營固定電話業(yè)務(wù),并規(guī)定了BT和Mercury公司在2002年以前不能提供有線電視業(yè)務(wù)。在這一完全開放政策的作用下,僅僅經(jīng)過了5年,也就是到了1996年,英國已有150多家企業(yè)取得從事通信業(yè)務(wù)的經(jīng)營許可證。許多新企業(yè)不僅從事通信設(shè)備生產(chǎn)經(jīng)營活動和移動電話服務(wù),而且有線電視公司等一些企業(yè)還提供有線通信網(wǎng)絡(luò)服務(wù),這就使整個(gè)電信產(chǎn)業(yè)的各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域都在不同程度上形成了競爭性結(jié)構(gòu),充分發(fā)揮了市場競爭機(jī)制的作用。電信市場的開放給英國帶來了諸多益處。它促進(jìn)了英國電信業(yè)的迅速發(fā)展,也帶動了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外,用戶可以對電信業(yè)務(wù)和設(shè)備進(jìn)行自由選擇,并且可以通過各公司的競爭降價(jià)而受益。英國政府通過制定和執(zhí)行政策及發(fā)放許可證等措施對電信市場進(jìn)行管制,保證了電信普遍服務(wù)的實(shí)施。OFTEL規(guī)定英國電信只能向用戶收取用戶可以承受的資費(fèi),并且即使在用戶欠費(fèi)時(shí),也必須保證用戶能夠接收電話和呼叫緊急電話。OFTEL在1996年規(guī)定,英國應(yīng)該繼續(xù)對低消費(fèi)用戶提供補(bǔ)貼價(jià)格,并且對不同地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、線路租用和通話服務(wù)確定相同的資費(fèi)。BT參與競爭也使它積累了提供綜合電信業(yè)務(wù)的技術(shù)優(yōu)勢和管理電信企業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn),為它成為世界上最具有競爭力的電信公司奠定了基礎(chǔ)。新的電信運(yùn)營公司進(jìn)入市場,也給電信市場注入了新的活力,提高了通信質(zhì)量并且完善了網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。2.運(yùn)營商的多元化和開放競爭的效率評估電信產(chǎn)業(yè)私有化和開放市場準(zhǔn)入之后,運(yùn)營商數(shù)量迅速增加,競爭相當(dāng)激烈。到2001年6月底,英國電信產(chǎn)業(yè)頒發(fā)公共電信運(yùn)營者執(zhí)照(附國際設(shè)施)133張、公共電信運(yùn)營者執(zhí)照94張,6種主要執(zhí)照的頒發(fā)數(shù)量合計(jì)達(dá)271張。競爭對英國電信產(chǎn)業(yè)的效率和資費(fèi)水平產(chǎn)生了積極影響。BT的勞動生產(chǎn)率在私有化宣布后實(shí)施前就快速上升,這一現(xiàn)象反映了英國政府為了吸引投資者在私有化以前所作的努力。然而,勞動生產(chǎn)率在私有化之后即快速回落,這是因?yàn)樵葎趧由a(chǎn)率的快速增加是由于解雇多余員工的結(jié)果。當(dāng)員工數(shù)目固定之后,勞動生產(chǎn)率的增加隨即開始下降。由于放松規(guī)制之后電信產(chǎn)業(yè)競爭的加劇,英國電信在20世紀(jì)90年代初期又一次大量裁減員工,勞動生產(chǎn)率再次大幅度上升。在全要素生產(chǎn)率方面的改進(jìn)雖然不很突出,但還是能夠看出長期緩慢上升的態(tài)勢。BT的實(shí)際費(fèi)率在私有化之后下降了5.1%,而且服務(wù)質(zhì)量還有顯著提高。英國電信之所以能夠使其消費(fèi)者通過私有化獲得了高質(zhì)量、低價(jià)格的電信服務(wù),基本上可以認(rèn)為是1991年管制者開放進(jìn)入,將更大規(guī)模競爭引入電信產(chǎn)業(yè)的結(jié)果。資本利潤率在1989/1990年達(dá)到高峰之后逐漸下降,則是市場競爭更加激烈和管制者采取更為緊縮的價(jià)格上限管制的結(jié)果。私有化初期較高的盈利能力,既說明私有化企業(yè)在成本控制方面的優(yōu)勢,也反映了政府在此期間為了獎勵(lì)投資人對私有化的支持采取了較為寬松的管制。私有化完成以后,管制者就開始逐漸緊縮價(jià)格上限的條件,并致力于引進(jìn)新的競爭者,從而使私有化后企業(yè)的盈利能力呈現(xiàn)出逐漸下降的態(tài)勢。3.BT的主導(dǎo)地位但是,對接入市場(AccessMarket)和電話市場競爭格局的分析表明,電信產(chǎn)業(yè)的競爭并沒有像原來預(yù)想的那樣削弱BT的主導(dǎo)地位。從接入市場看,BT接入線路供給的競爭主要來自電纜運(yùn)營者(CableOperators),特別是對住宅用戶。電纜網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)在直達(dá)半數(shù)以上的英國家庭,服務(wù)400萬家庭成員,占英國家庭總數(shù)的30%和所有英國家庭成員的15%。不過,BT在住宅和商務(wù)固定接入市場仍然擁有高達(dá)83%和89%的市場份額(表1)。從電話市場來看,所有家庭和商務(wù)用戶可以從分布在英國的150家運(yùn)營商獲得間接接入(IndirectAccess,IA)服務(wù)。IA運(yùn)營商的用戶保留BT的交換線,但通過撥打短的接入號碼或撥打一個(gè)免費(fèi)電話號碼接入他們選擇的服務(wù)商。IA呼叫的數(shù)量正在增加,2000年6月住宅電話的8%為IA呼叫,呼叫量達(dá)20億呼叫分鐘,其中本地占30%,國內(nèi)占33%,國際占7%,非地理服務(wù)和移動占30%。表2顯示IA與電纜和區(qū)域運(yùn)營者的共同作用導(dǎo)致了BT呼叫量和收入的減少,但BT仍然具有支配意義的市場份額。OFTEL對BT使用資本的收益(ReturnsonCapitalEmployed,ROCE)和資本成本進(jìn)行了比較。大體上,ROCE可以反映BT的盈利能力,而資本成本反映投資者要求的最低收益率,兩者之間的差額表示取得超額利潤的能力。廠商之間的競爭能夠使得收益率趨近于資本成本,也就是說在競爭性市場中收益率不可能持續(xù)地高于資本成本。在這個(gè)意義上,比較近年來ROCE超過資本成本的程度,可以確定BT面臨的競爭程度。OFTEL認(rèn)為BT資本成本的中間值為12.5%,1999/2000年度,BT使用資本的收益率雖然有所降低,但總體上仍然保持在20%以上。如果有效競爭像1996年預(yù)計(jì)的那樣確立起來,BT的收益率應(yīng)該降低到接近資本成本的水平。如果競爭沒有效果,BT的收益率和市場份額應(yīng)該保持相對穩(wěn)定。盡管競爭的壓力在增加,但BT持續(xù)較高的市場份額和收益率說明競爭并不是充分有效的。表2可見,BT在商務(wù)市場份額和收益率已經(jīng)富有意義地降低了,但住宅市場份額和收益率仍然較高。除非一個(gè)公司比它的對手更有效率或具有更強(qiáng)的革新能力,否則不會持續(xù)地獲取超額利潤。OFTEL據(jù)此認(rèn)為電話市場并不是充分競爭的。三、價(jià)格上限管制零售市場的價(jià)格管制是競爭不充分情況下保護(hù)消費(fèi)者利益的手段之一。BT的國內(nèi)固定網(wǎng)絡(luò)服務(wù)在零售和批發(fā)兩個(gè)層次上受制于價(jià)格上限管制,而其競爭者則不受此控制。其中受管制的零售價(jià)格包括兩類,一類是公眾轉(zhuǎn)換電話呼叫費(fèi)用(public-switchedtelephonycallcharges)和交換線路出租(exchangelinerentals),一類是私人電路(privatecircuits)。每一類的價(jià)格控制都按照由英國零售價(jià)格指數(shù)(RPI)和效率因子(efficiencyfactor,X)構(gòu)成的算式來進(jìn)行。對于受管制的服務(wù)而言,每年(自8月1日至次年7月31日止)加權(quán)平均價(jià)格增加幅度不能超過RPI減X之后的差。在通貨膨脹率較低的時(shí)期,這意味著BT還要降低價(jià)格。BT同時(shí)承諾,按照一個(gè)控制的價(jià)格包(pricepack-age)向商業(yè)用戶提供服務(wù),對小商業(yè)用戶收取的呼叫資費(fèi)不高于根據(jù)居民價(jià)格控制公式計(jì)算出的價(jià)格,線路出租資費(fèi)的增長不超過RPI。自1997年8月至2001年7月間的私人線路價(jià)格控制,包括國內(nèi)模擬和低速數(shù)字私人線路,其任何一年的資費(fèi)增長都不能高于RPI。目前的零售控制