（行政管理專(zhuān)業(yè)論文）中國(guó)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題研究.pdf

山東人學(xué)頌t 。學(xué)位論文 中文摘要 農(nóng)村土地問(wèn)題是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中的重要問(wèn)題之一。這一問(wèn)題 在當(dāng)前突出表現(xiàn)為城市化進(jìn)程中因征集建設(shè)用地而造成大量的失地農(nóng)民。實(shí)踐表 明，近年來(lái)發(fā)生的群體性事件多與這一問(wèn)題相關(guān)。因而這一問(wèn)題涉及到構(gòu)建社會(huì) 主義和諧社會(huì)的大局，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的客觀(guān)性決定 了更好地維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)利和j 下當(dāng)利益是解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵。為此，本 文以公共行政管理的視角從以下幾個(gè)方面對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行分析并提出政策性建 議：( 1 ) 失地農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題現(xiàn)狀：( 2 ) 失地農(nóng)民權(quán)益缺失的理論分析；( 3 ) 國(guó)外 保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題的制度啟示；( 4 ) 維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的政策性建議。 【關(guān)鍵詞】：農(nóng)村土地失地農(nóng)民權(quán)益制度 山東人學(xué)幀i 。學(xué)位論文 a b s t r a c t t h er u r a ll a n dp r o b l e mi so n eo ft h em o s ti m p o r t a n tp r o b l e m si nt h ep r o c e e d i n g o fs o c i a l i s tm o d e r n i z a t i o nc o n s t r u c t i n g w h i c hi sr e p r e s e n t e dc u r r e n t l ya sl o s t l a n d p e a s a n t sf o rb u i l t - l a n dr e c r u i t i n g 弱t h eu r b a n i z a t i o na d v a n c i n g i n d i c a t e db yt h e p r a c t i c e m o s tg r o u pi n t e r c o u r s e sg o i n ga g a i n s tt h es i t u a t i o nt ob u i l dah a r m o n i o u s s o c i a l i s ts o c i e t yr e c e n t l yc o r r e l a t et ot h el o s t l a n dp e a s a n t s s o ，r e c o n s i d e r i n gt h i s p r o b l e ms e r i o u s l yi sv e r yi m p o r t a n t c o n s i d e r i n gt h eo b j e c t i v i t yo ft h es o c i a l i s t m o d e r n i z a t i o n 。t h ek e yt or e s o l v et h i sp r o b l e mi st ov i n d i c a t el o s t l a n dp e a s a n t s f i g h t sa n di n t e r e s t sb e t t e r t h e r e f o r e ，a sv i e w e df r o mp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , t h i sp a p e r a i m st oa n a l y z e ：1 ) t h es t a t u sq u oo ft h el o s t - l a n dp e a s a n t s r i g h t sa n di n t e r e s t s ，2 ) t h e l o s to ft h el o s t - l a n dp e a s a n t s r i g h t sa n di n t e r e s t st h e o r e t i c a l l y , 3 ) t h ei n s t i t u t i o n a l e x p e r i e n c e so nv i n d i c a t i n gl o s t l a n dp e a s a n t s f i g h t sa n di n t e r e s t sf r o mo t h e rs t a t e s 4 ) s o m ef e a s i b l ep o l i c i e so f v i n d i c a t i n gl o s t l a n dp e a s a n t s r i g h t sa n d i n t e r e s t s k e y w o r d s ：r u r a ll a n d ；l a n d - l e s sf a r m e r s ；r i g h t sa n di n t e r e s t s ；i n s t i t u t i o n s 2 原創(chuàng)性聲明 本人鄭重聲明：所呈交的學(xué)位論文，是本人在導(dǎo)師的指導(dǎo)下，獨(dú)立進(jìn) 行研究所取得的成果。除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本論文不包含任何 其他個(gè)人或集體已經(jīng)發(fā)表或撰寫(xiě)過(guò)的科研成果。對(duì)本文的研究作出重要貢 獻(xiàn)的個(gè)人和集體，均已在文中以明確方式標(biāo)明。本聲明的法律責(zé)任由本人 承擔(dān)。 期：塑p 心 關(guān)于學(xué)位論文使用授權(quán)的聲明 本人同意學(xué)校保留或向國(guó)家有關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)送交論文的印刷件和電子 版，允許論文被查閱和借閱；本人授權(quán)山東大學(xué)可以將本學(xué)位論文的全部 或部分內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索，可以采用影印、縮印或其他復(fù)制手 段保存論文和匯編本學(xué)位論文。 ( 保密論文在解密后應(yīng)遵守此規(guī)定) 論文作者簽名：叢菱互導(dǎo)師簽名： 山東人學(xué)壩1 學(xué)位論文 1 1 選題目的和意義 第一章引言 改革開(kāi)放3 0 年來(lái)中央發(fā)布了9 個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”的一號(hào)文件，從1 9 8 2 年的“五個(gè) 一號(hào)文件 ，到2 0 0 7 年1 月2 9 同，國(guó)務(wù)院出臺(tái)中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代 農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)，九個(gè)一號(hào)文件都把農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題作 為政府工作的重點(diǎn)，從提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，到發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。 國(guó)家的政策開(kāi)始大幅度向農(nóng)村傾斜，中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)溫鐵軍教 授直言：中國(guó)的問(wèn)題根本上是農(nóng)民問(wèn)題。研究農(nóng)民問(wèn)題，必然成為中國(guó)理論界和相關(guān) 工作部門(mén)的重要課題。 當(dāng)前理論界在三農(nóng)問(wèn)題的研究上，有相當(dāng)?shù)纳疃群蛷V度。但是把土地作為利益客 體，特別是從解決當(dāng)前失地農(nóng)民權(quán)益缺失問(wèn)題的視角來(lái)研究，還是比較新穎并且具有 現(xiàn)實(shí)意義。本篇選題為城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題研究，是基于以下原因考慮： 從城市化在中國(guó)的發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，城市化無(wú)疑是【業(yè)革命以來(lái)影響世界發(fā)展的最 大因素之一，發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化水平大多在8 0 左右，雖然中國(guó)的城市化水平低于這 個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但是城市人口的積聚和城市建設(shè)用地的增加是必然趨勢(shì)，城市化的直接結(jié)果 是農(nóng)民失地，解決好日益增多的失地農(nóng)民問(wèn)題才能保證城市化進(jìn)程的順利進(jìn)行。 從土地與農(nóng)民關(guān)系入手，土地一直是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料。農(nóng)民的就業(yè)、生活甚 至養(yǎng)老保障都與土地密切相關(guān)，農(nóng)民的權(quán)利和利益也都附著在土地上，正如毛澤東同 志所說(shuō)：“誰(shuí)贏(yíng)得農(nóng)民，誰(shuí)就會(huì)贏(yíng)得中國(guó)；誰(shuí)解決了土地問(wèn)題，誰(shuí)就能贏(yíng)得農(nóng)民?！苯?決好農(nóng)民與土地的關(guān)系問(wèn)題，同樣關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。 從失地農(nóng)民的權(quán)益保障來(lái)看。據(jù)央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng) 導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文同志介紹說(shuō)，從總體上看農(nóng)村引起農(nóng)民上訪(fǎng)的主要問(wèn)題有三 個(gè)，一是土地征占，二是村罩的財(cái)物，三是有些地方出現(xiàn)了環(huán)境污染。在農(nóng)民上訪(fǎng)中， 由土地征占所引發(fā)的問(wèn)題所占比重的確比較高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)各地的土地上訪(fǎng)案件 中，有7 0 以上是因征地引發(fā)的，而且這種上訪(fǎng)具有明顯的群體性、組織性、對(duì)抗性 斯諾和路易斯慧勒：斯j 蔚h 醍中的中國(guó)中國(guó)學(xué)術(shù)i i ：版襯1 9 8 2 第4 7 貝。 山東人學(xué)偵f 學(xué)位論義 和持久性。這說(shuō)明在實(shí)際工作中失地農(nóng)民的權(quán)益受到損失的現(xiàn)象還是很廣泛的，應(yīng)該 引起我們重視。 從糧食安全問(wèn)題看，2 0 0 8 年由于全球石油價(jià)格上漲引發(fā)的糧食價(jià)格激增，我們 不得不重新審視我國(guó)的糧食安全問(wèn)題，沒(méi)有土地就無(wú)法生產(chǎn)糧食，穩(wěn)定好土地尤其是 確保糧食種植面積，是穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)的前提。 失地農(nóng)民問(wèn)題解決不好，必定會(huì)嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)社會(huì)的穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。楊 繼繩的中國(guó)社會(huì)階層分析對(duì)目l j i 全社會(huì)各階層的地位排名結(jié)果中城市農(nóng) 民工和農(nóng)民位列最后兩位，我們姑且不論報(bào)告的政治意義，但從這種階層排名 看農(nóng)民、失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀可見(jiàn)一斑。因此失地農(nóng)民問(wèn)題是亟待解決的。然 而，一直是弱勢(shì)群體的農(nóng)民在其權(quán)益遭受侵害時(shí)，難以從我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)中找到 真幣保障其權(quán)益的條文和切實(shí)可行的救濟(jì)途徑。解決這些邊緣化困難群體的權(quán)益缺失 問(wèn)題，成為關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題。所以，對(duì)農(nóng)民失地權(quán)益損 失問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)的研究，探討如何深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、完善和健全士：地征用 的補(bǔ)償機(jī)制、如何構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障體系對(duì)黨和國(guó)家都有重要意義。 就中國(guó)來(lái)說(shuō)，由于失地農(nóng)民權(quán)益缺失問(wèn)題的深化是近幾年的事，雖然國(guó)內(nèi)的專(zhuān)家、 學(xué)者以及政府官員的部分研究成果已經(jīng)影響或進(jìn)入到政策議題中但專(zhuān)題研究在總體 上處于未成熟階段，研究成果還沒(méi)有完全運(yùn)用于實(shí)踐過(guò)程解決目i ；i 棘手的問(wèn)題。國(guó)內(nèi) 專(zhuān)門(mén)論及失地農(nóng)民權(quán)益的學(xué)術(shù)論文的數(shù)量也有限。隨著我國(guó)繼續(xù)推動(dòng)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，促 進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益越來(lái)越為學(xué)者所重視。本篇圍繞這熱點(diǎn) 問(wèn)題展開(kāi)研究，試圖為解決我國(guó)失地農(nóng)民權(quán)益缺失問(wèn)題提供對(duì)策建議。 1 2 研究綜述 農(nóng)民失地問(wèn)題嚴(yán)重 2 0 0 1 年1 1 月8r ，湖北某市發(fā)生了一起農(nóng)民與政府l 日j 的沖突。起因是地方政府 為了自己的政績(jī)，不顧國(guó)土資源部禁止殲發(fā)農(nóng)用地的規(guī)定，強(qiáng)行動(dòng)遷4 塊富饒的農(nóng)用 地，而給予農(nóng)民的補(bǔ)償僅僅為每畝1 2 0 元。“城市周邊好像四處在冒煙，因?yàn)閠 地征 用引發(fā)的矛盾隨時(shí)可能激化。 北京郵電大學(xué)許志永博士這樣評(píng)價(jià)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村非法 征地問(wèn)題的嚴(yán)峻性。他說(shuō)，土地征用帶來(lái)的糾紛決不是局部的小問(wèn)題，幾乎所有大小 邵會(huì)菊：失地農(nóng)民市民化問(wèn)題的調(diào)古思考東裕社區(qū)失地農(nóng)民的個(gè)案調(diào)倉(cāng)寧波農(nóng)村絳濟(jì)2 0 0 4 2 ) ： 2 2 2 5 嗟。 2 山東人學(xué)壩一 ：學(xué)位論文 城市以及縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊地區(qū)都存在。 安邦集團(tuán)分析師賀軍認(rèn)為，目前由土地衍生出的問(wèn)題，主要是由土地產(chǎn)權(quán)和所有 權(quán)糾紛產(chǎn)生的各種利益分配不平等引起的”，不少地方農(nóng)民申訴當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)行征用農(nóng) 地，變更為商業(yè)用途后，轉(zhuǎn)賣(mài)或批給商家開(kāi)發(fā)牟利，或進(jìn)行缺乏實(shí)質(zhì)意義的虛榮建設(shè) 項(xiàng)目，而失去土地的農(nóng)民卻得不到足夠的補(bǔ)償?shù)痊F(xiàn)象在全國(guó)很普遍。 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)韓俊認(rèn)為，從1 9 8 7 年至2 0 0 1 年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè) 占用了2 3 9 4 6 萬(wàn)畝耕地，至少有3 4 0 0 力農(nóng)民因征地完全或部分失去了土地。按現(xiàn)在 的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)度，2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的3 0 年間占用耕地將達(dá)到5 4 5 0 萬(wàn)畝以上，失地 和部分失地農(nóng)民將超過(guò)7 8 0 0 力人。圓 而來(lái)自國(guó)土資源部的消息說(shuō)，今年自進(jìn)一步治理整頓土地市場(chǎng)秩序以來(lái)，全國(guó)共 查處土地征用違法案件1 6 8 力件，相當(dāng)于去年同期的兩倍。 政府的強(qiáng)制措施能否治本 事實(shí)上，自上世紀(jì)8 0 年代以來(lái)，為保護(hù)耕地，我國(guó)就已經(jīng)出臺(tái)過(guò)一系列的政策 法規(guī)。近年，國(guó)土資源部下發(fā)的有關(guān)保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的通知更是接連不斷。然而，非法 征用農(nóng)民土地的現(xiàn)象卻屢禁不止，甚至愈演愈烈。 2 0 0 3 年1 1 月1 7 日，國(guó)土資源部下發(fā)關(guān)于進(jìn)一步采取措施落實(shí)嚴(yán)格保護(hù)耕地 制度的通知，要求各地國(guó)土資源部門(mén)嚴(yán)格控制征地規(guī)模，按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制 征地規(guī)模的原則，要增加征地批前協(xié)商環(huán)節(jié)，建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽(tīng)證制度?！斑@項(xiàng)措施表 明政府已經(jīng)意識(shí)到征地帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題。 北京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授胡星斗認(rèn)為，該 措施的出臺(tái)可以緩解農(nóng)民的痛苦和地方政府與農(nóng)民的矛盾。 安邦分析師賀軍卻指出，主管部門(mén)的這些措施相對(duì)以前雖然有所進(jìn)步，但要解決 征地問(wèn)題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。他說(shuō)，目前主要的問(wèn)題是農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民在征地中 缺乏談判地位，權(quán)利得不到保障。要切實(shí)保障失地農(nóng)民的利益，僅靠三令五申是不行 的，必須設(shè)法給予農(nóng)民談判主體的地位才行。他認(rèn)為，當(dāng)前在土地征用、開(kāi)發(fā)、流轉(zhuǎn) 和補(bǔ)償分配中都存在較嚴(yán)重的權(quán)力越位，社會(huì)性的制衡機(jī)制沒(méi)有真正建立起來(lái)。 許志永也認(rèn)為，由于我國(guó)農(nóng)村土地集體所有，一些農(nóng)民在完全不知情的情況下土 地就被村干部出賣(mài)了。而且，土地征用補(bǔ)償費(fèi)歸集體所有，而不是直接歸農(nóng)民。這樣 中國(guó)青年報(bào)2 0 0 3 年i i 月2 4 i 口中國(guó)青年撤2 0 0 3 年1 1 月2 4i j 山東人學(xué)碩i j 學(xué)位論文 的規(guī)定為鄉(xiāng)村兩級(jí)干部貪污、揮霍挪用土地補(bǔ)償費(fèi)開(kāi)了方便之門(mén)。 農(nóng)民失地緣于產(chǎn)權(quán)模糊 北京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授胡星斗認(rèn)為：農(nóng)民遭受不公正待遇，根源在于制度的不 完善。目前一些地方政府政績(jī)考核是只看城市建設(shè)等表面內(nèi)容，卻不管花了多大成本， 更不管人民滿(mǎn)意不滿(mǎn)意，能不能承受。他提出，應(yīng)改革現(xiàn)有的政績(jī)考核制度，把官員 工作的成本、損失以及人民的支持度納入考量。 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)韓俊則認(rèn)為，現(xiàn)在征地制度存在的根本性問(wèn)題就 是公權(quán)侵犯私權(quán)，行政權(quán)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)。雖然法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但在 集體所有制下，誰(shuí)真正擁有土地，實(shí)際上并不明晰。 韓俊分析說(shuō)，土地集體所有制，意味著農(nóng)民作為集體組織的成員，都平等地?fù)碛?對(duì)集體土地的成員權(quán)，但并不擁有按份分割農(nóng)地的所有權(quán)?！凹w產(chǎn)權(quán)的這一特征， 使集體與農(nóng)民的權(quán)益關(guān)系變得模糊。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民維持生計(jì) 的最后依托。只有確定了土地所有權(quán)，才能讓農(nóng)民放心?，F(xiàn)行土地征用地制度對(duì)農(nóng)民 也明顯不公。我國(guó)自改革以來(lái)通過(guò)低價(jià)向農(nóng)民征地，然后高價(jià)出售，據(jù)專(zhuān)家估計(jì)，已 從農(nóng)民手中拿走了2 萬(wàn)個(gè)億。許多城鎮(zhèn)為籌集建設(shè)資金，大肆圈地，片面追求城區(qū)規(guī) 模的擴(kuò)張。韓俊認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將土地農(nóng)民集體所有明確界定為農(nóng)民按份共有制，農(nóng)村集 體經(jīng)濟(jì)的每個(gè)成員都有按份分割農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利，農(nóng)民按份共有的農(nóng)地權(quán)利可以合 法繼承或轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)送?！耙ゾo制定規(guī)范征地行為的法律法規(guī)?！表n俊說(shuō)，現(xiàn) 有的土地方面的各種法律法規(guī)，遠(yuǎn)不足以保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利。他建議，全國(guó)人大應(yīng) 盡快制訂農(nóng)村土地征用法。 1 3 研究方法 中國(guó)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題研究是一篇與實(shí)踐聯(lián)系很密切的文章。因此 本文的研究途徑主要是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，分析問(wèn)題，解決問(wèn)題的三段論式方法。文章首先提 出這一問(wèn)題產(chǎn)生的原因，工業(yè)化的發(fā)展和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的滯后使得城市化成為必然，城市 化的發(fā)展就意味著城市的范圍不斷變大，國(guó)家采用土地征用的辦法將大量原來(lái)的農(nóng)田 成為工廠(chǎng)、商業(yè)區(qū)和住宅區(qū)，城市鄰近地區(qū)的農(nóng)民土地越來(lái)越少，甚至變成失地農(nóng)民。 每一個(gè)國(guó)家的城市化都伴隨著失地農(nóng)民的產(chǎn)生。這是問(wèn)題產(chǎn)生的原因。然后，農(nóng)民失 ”： 國(guó)青年報(bào)2 0 0 3 年1 1 月2 4f i 4 山東大學(xué)碩 ：學(xué)位論文 去土地，獲得了什么，國(guó)家在土地征用過(guò)程中給與他們補(bǔ)償，但是他們的生活現(xiàn)狀卻 很糟糕，矛盾產(chǎn)生了，這與我們的初衷是相反的，于是就分析矛盾、問(wèn)題出在那里， 我們從現(xiàn)行的土地制度存在的不合理性到現(xiàn)行征地制度的缺陷，安置方式的問(wèn)題，城 鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)保障制度，政府職能轉(zhuǎn)換，一直到失地農(nóng)民本身這些方面分析 其可能存在的問(wèn)題，總結(jié)出矛盾的所在，最后根據(jù)這些矛盾，在我們的制度體制措施 和方法上提出可能的解決方法。在寫(xiě)作中采用實(shí)地調(diào)研方法和比較方法。在文章中， 我們采用實(shí)地調(diào)研的方法指出失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀，他們的收入，再就業(yè)，社會(huì)保障， 子女教育問(wèn)題，這些數(shù)據(jù)和資料的來(lái)源都是采用調(diào)查問(wèn)卷的方式或與農(nóng)民面談的方式 獲得的，在文章中還采用了橫向比較法和縱向比較法。橫向比較方法，一方面比較其 他國(guó)家在處理此類(lèi)問(wèn)題中的方式，另一方面在國(guó)內(nèi)比較不同省份不同地區(qū)對(duì)這一問(wèn)題 的措施；縱向比較方法自然就是歷史比較方法，失地農(nóng)民并不是近些年才產(chǎn)生的新現(xiàn) 象，在不同的歷史時(shí)期都存在過(guò)這種現(xiàn)象，我們就要比較在有記錄的一些時(shí)期，各方 面的差距。本研究以經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論、土地制度理論、地租理論、社會(huì)保障理論等為基 礎(chǔ)，具體采用以下方法： 1 靜態(tài)分析與動(dòng)態(tài)分析相結(jié)合 失地農(nóng)民權(quán)益的缺失是一個(gè)歷史的、動(dòng)態(tài)的現(xiàn)象，一方面對(duì)影響和決定失地農(nóng)民 權(quán)益的諸多因素和產(chǎn)生背景進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，另一方面還必須從動(dòng)態(tài)角度對(duì)失地農(nóng)民權(quán) 益進(jìn)行思考和未來(lái)發(fā)展進(jìn)行預(yù)測(cè)，才能更好的解決問(wèn)題。 2 實(shí)踐與理論相結(jié)合 城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題是一篇與時(shí)間聯(lián)系很強(qiáng)的文章，所以必須在實(shí)踐中深 入展開(kāi)調(diào)查研究，掌握在國(guó)家征地過(guò)程中的征收標(biāo)準(zhǔn)、政策、實(shí)施的具體操作，只有 在大量實(shí)證材料基礎(chǔ)之上，并且運(yùn)用相關(guān)理論進(jìn)行分析，從而找到對(duì)策。 3 微觀(guān)分析與宏觀(guān)分析相結(jié)合 從個(gè)別區(qū)域的失地農(nóng)民權(quán)益缺失的表現(xiàn)形式、在實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)做法去研究屬于微 觀(guān)方面；從土地制度、征地制度、社會(huì)保障制度的構(gòu)建去研究屬于宏觀(guān)方面。這兩者 缺一不可。 4 比較分析方法 失地農(nóng)民問(wèn)題是一個(gè)廣泛存在的問(wèn)題，并且具有一定時(shí)問(wèn)的歷史。所以本文采取 了橫向和縱向比較的方法來(lái)分析問(wèn)題，并且通過(guò)這些比較之后得出有關(guān)失地農(nóng)民問(wèn)題 解決的方法和對(duì)策。 5 山東人學(xué)碩l ：學(xué)位論文 1 4 論文結(jié)構(gòu) 本文共分五章，第一章為雩| 言，主要闡述研究的鷺的和意義、文獻(xiàn)綜述、研究方 法、結(jié)構(gòu)體系及創(chuàng)新和不足。接下來(lái)四章為本文的主體部分。 第二章，失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景和現(xiàn)狀現(xiàn)狀。第一蒂概述當(dāng)前我國(guó)失縫農(nóng)民背景， 城市的擴(kuò)大是失地農(nóng)民產(chǎn)生的主要原因。第二節(jié)闡述了失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀：他們的 薦就業(yè)、生活保障以及和失地之前的生活對(duì)比情況。 第三章，失地農(nóng)民權(quán)益缺失的理論分析。分成三節(jié)，分別從土地產(chǎn)權(quán)模糊、土地 征用法規(guī)不完善、地方政府行為的趨利性闡述。 第網(wǎng)章，國(guó)外保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的制度與啟示。分別介紹了國(guó)外明確征地范圍， 提高征地補(bǔ)償費(fèi)，完善地征用程序，征地補(bǔ)償方式多樣性等方面的制度與啟示。 第五章解決失地農(nóng)民問(wèn)題的對(duì)策。第一節(jié)提出完善社會(huì)保障制度。第二節(jié)提出完 善土地征用程序，建立健全征地監(jiān)督機(jī)制。 | l 。5 創(chuàng)新翔不足 本文對(duì)失地農(nóng)民及其權(quán)益進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，在以下內(nèi)容中進(jìn)行了創(chuàng)耨。一、在 理論上將農(nóng)民與利益二者聯(lián)系起來(lái)分析，從保護(hù)農(nóng)民權(quán)益角度提出農(nóng)村土地制度改革 的建議；二、指爨地方政府“經(jīng)紀(jì)人掙下的利益驅(qū)動(dòng)是造成失地農(nóng)民權(quán)益缺失的重要 因素。三、在安罱失地農(nóng)民的方式上提出了一些新的思路。 失地農(nóng)民悶題是一個(gè)與實(shí)踐聯(lián)系非常密切的內(nèi)容，理怒的方式是通過(guò)大量的實(shí)地 調(diào)查獲得準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)明問(wèn)題，但是本篇是一篇碩士畢業(yè)論文，由于個(gè)人能力有限 和經(jīng)費(fèi)時(shí)闖方面的限制使文章所用數(shù)據(jù)和案例大多借用他人調(diào)查結(jié)果，所以作者多為 理論闡述，這是寫(xiě)作過(guò)程中最大的遺憾和不足。同時(shí)在開(kāi)題報(bào)告中，最最后一張的設(shè) 計(jì)中幸箏者想要通過(guò)搏弈理論闡述城市化是產(chǎn)生失地農(nóng)民的原因，同時(shí)要徹底解決城市 化過(guò)程中失地農(nóng)民的長(zhǎng)久生計(jì)問(wèn)題，大規(guī)模的城市化使農(nóng)民真m 進(jìn)入城市，使農(nóng)民市 民囊二，真正享受平等的保障權(quán)利和就業(yè)機(jī)會(huì)彳是根本之計(jì)。然麗這個(gè)聞?lì)}的運(yùn)用麴搏 弈理論闡述的一直不算理想，最終還是選擇其他的闡述方式，這也是本篇的不足之處 和作者一直想繼續(xù)研究麓方面。 6 山東人學(xué)碩i ：學(xué)位論文 第二章失地農(nóng)民問(wèn)題產(chǎn)生的背景和現(xiàn)狀 研究失地農(nóng)民權(quán)益的缺失，首先應(yīng)明確失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景和目前他們的生活現(xiàn) 狀，然后在此基礎(chǔ)上再探討農(nóng)民在失地后相應(yīng)的失去了哪些權(quán)益，下面就以上問(wèn)題進(jìn) 行闡述。 2 。1 城市化是失地農(nóng)民產(chǎn)生的根本原因 城市化是一種經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象，是近代和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的伴生物。同時(shí)，也是一種 世界現(xiàn)象，是不可阻擋的歷史發(fā)展潮流。在現(xiàn)代條件下，城市化的本質(zhì)是鄉(xiāng)村城市化。 馬克思1 0 0 多年前就指出：“現(xiàn)代的歷史是鄉(xiāng)村城市化，而不像古代那樣，是城市鄉(xiāng) 村化?！背鞘谢c鄉(xiāng)村城市化不是兩個(gè)不同的概念，而是內(nèi)涵相同的概念。它包括同 時(shí)發(fā)生的兩個(gè)過(guò)程：一個(gè)是農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn) 數(shù)量逐漸增加；另一個(gè)是農(nóng)村生產(chǎn)、生活質(zhì)量的逐步城市化。也就是說(shuō)，城市化不僅 是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口，城鎮(zhèn)在空間數(shù)量上的增多、規(guī)模的擴(kuò)大、功能和設(shè)施的 逐步完善，而且是城市的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、生活方式和價(jià)值觀(guān)念廣泛滲透到農(nóng)村的過(guò)程。城 市化不僅從量的方面來(lái)衡量，而且要從質(zhì)的方面做考察。它包括生產(chǎn)要素的集聚、工 業(yè)化的生產(chǎn)方式、城市的集聚、城市體系結(jié)構(gòu)組成和地區(qū)分布的變化、資源配置方式、 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)等。城市化水平不僅是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的標(biāo)志，同時(shí)又 是社會(huì)文明程度的標(biāo)志之一。城市化既是城市在深度上的發(fā)展，又是區(qū)域廣度的擴(kuò)展。 城市化發(fā)展的實(shí)質(zhì)要求的人口和土地必然由以前的農(nóng)業(yè)人口農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)向城市 人口和城市用地，這是失地農(nóng)民這一特殊群體產(chǎn)生的根本原因。 自1 9 8 6 年土地管理法的出臺(tái)，改變了以往的土地歸國(guó)家所有，任何用地都 要經(jīng)過(guò)行政劃撥的土地管理政策，土地的價(jià)值被發(fā)現(xiàn)。此后伴隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三 次飛躍，土地的價(jià)值被一再提高，三次大規(guī)模的“圈地運(yùn)動(dòng)”在全國(guó)全面展開(kāi)。 第一次“圈地運(yùn)動(dòng)”始于1 9 8 7 年，在1 9 9 2 1 9 9 3 年達(dá)到最高峰。1 9 8 6 年，土地 管理法出臺(tái)，土地分為行政劃撥和有償出讓兩種形式，在新的土地政策下一些先行 者開(kāi)始悄悄開(kāi)始“圈地 。1 9 9 2 年3 月開(kāi)始，形成了以住宅為主的房地產(chǎn)擴(kuò)張狂潮， 當(dāng)年房地產(chǎn)投資增長(zhǎng)1 1 7 。幾乎與此同時(shí)，全國(guó)出現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)熱，各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)遍布城 7 山東人學(xué)碩十學(xué)位論文 鄉(xiāng)。據(jù)建設(shè)部公布的資料，截至1 9 9 3 年3 月，內(nèi)地縣級(jí)以上的開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)6 0 0 0 多個(gè)， 占地1 5 萬(wàn)平方公里，比當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)城區(qū)用地面積總量1 3 4 萬(wàn)平方公里還多出0 1 6 力 平方公里。 第二次“圈地運(yùn)動(dòng)”始于1 9 9 8 年。當(dāng)時(shí)，住房實(shí)物分配被停止，房地產(chǎn)業(yè)的地位 重新獲得肯定。但是，由于土地管理法的修改，占用耕地權(quán)力被上收，拿地變得 困難。于是，各地繞過(guò)法律規(guī)定，巧用各種名義圈地。如法律規(guī)定占用土地3 5 公頃 以上須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，有的地方就分成1 0 次審批。新一輪開(kāi)發(fā)區(qū)熱出現(xiàn)。第二次“圈 地運(yùn)動(dòng) 的圈地?cái)?shù)量未見(jiàn)公開(kāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)字，但在此輪“圈地運(yùn)動(dòng) 中設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)，延 續(xù)到了第三次“圈地運(yùn)動(dòng) ，并為后者的瘋狂圈地留下了鋪墊。 第三次“圈地運(yùn)動(dòng) 的數(shù)字已為國(guó)土資源部公布。各地開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量達(dá)5 5 2 4 個(gè)，占 地面積達(dá)到3 5 l 萬(wàn)平方公里，超過(guò)全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的總和，是第一次“圈地運(yùn)動(dòng)” 開(kāi)發(fā)區(qū)占地總量的一倍多，僅山東一個(gè)省共有各類(lèi)園區(qū)6 4 2 個(gè)。 但是，全部完成這3 5 1 萬(wàn)平方公里的開(kāi)發(fā)恐怕需要一代人的努力。以平均每畝1 0 萬(wàn)元的最低開(kāi)發(fā)成本計(jì)算，3 5 萬(wàn)平方公里的開(kāi)發(fā)區(qū)，至少需要5 3 萬(wàn)億元的啟動(dòng)資 金。2 0 0 2 年，我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資為4 3 2 萬(wàn)億元。 據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊在2 0 0 4 年的統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)省級(jí)以上9 0 0 多家開(kāi)發(fā)區(qū)中，國(guó) 家批準(zhǔn)規(guī)劃面積近3 0 0 0 萬(wàn)畝，已經(jīng)開(kāi)發(fā)的僅占規(guī)劃總面積的1 3 5 1 ，有近2 6 0 0 萬(wàn) 畝土地在閑置。目前，中國(guó)土地利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是年均7 2 7 0 元公頃。按照這種算法， 三次“圈地運(yùn)動(dòng)閑置土地價(jià)值6 億7 千萬(wàn)元。 “圈地運(yùn)動(dòng)只是近幾年來(lái)中國(guó)土地轉(zhuǎn)移的一個(gè)縮影，有關(guān)資料表明，上個(gè)世紀(jì) 9 0 年代至今，十幾年來(lái)的圈地運(yùn)動(dòng)至少造成我國(guó)農(nóng)村2 0 0 0 多萬(wàn)農(nóng)民“下崗 。對(duì)2 0 0 0 多萬(wàn)農(nóng)民“下崗 這個(gè)數(shù)據(jù)，有人認(rèn)為這還是一個(gè)保守的說(shuō)法。上個(gè)世紀(jì)9 0 年代至 今全國(guó)大搞開(kāi)發(fā)區(qū)，最高峰時(shí)開(kāi)發(fā)區(qū)達(dá)8 0 0 0 多個(gè)，當(dāng)時(shí)全國(guó)每年流失的耕地?cái)?shù)量為 1 0 0 0 萬(wàn)畝以上，人為征占為5 0 0 萬(wàn)畝，按人均2 畝耕地計(jì)算，1 3 年間全國(guó)失地農(nóng)民 數(shù)量起碼達(dá)6 5 0 0 萬(wàn)人次。東部一些發(fā)達(dá)地區(qū)，人均耕地只有幾分，失地農(nóng)民的系數(shù) 就更高。由此可以推斷，從1 9 9 0 年至今制造的失地農(nóng)民已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)2 0 0 0 萬(wàn)人次。 高勇認(rèn)為目前，全國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)估計(jì)在4 0 0 0 萬(wàn)人左右，每年還要新增2 0 0 多萬(wàn)人。 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2 0 0 3 年在全國(guó)開(kāi)展了失地農(nóng)民的調(diào)查。調(diào)查以人均耕地面積o 3 畝以下 焦點(diǎn)深圳房地產(chǎn)網(wǎng)s z f o c u s c n2 0 0 4 年0 8 月1 6f 1 中固經(jīng)濟(jì)周刊 。焦點(diǎn)深圳房地產(chǎn)蝴s z f o c u s c n2 0 0 4 年0 8 月1 6 日中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊 8 山東人學(xué)碩j ：學(xué)位論文 的農(nóng)戶(hù)為主要對(duì)象，共調(diào)查了2 9 4 2 戶(hù)。從調(diào)查的情況看，4 3 的調(diào)查戶(hù)完全喪失了 耕地。在這2 9 4 2 戶(hù)中，共有家庭人口1 2 1 7 0 人，其中勞動(dòng)力7 1 8 7 人，平均每戶(hù)4 1 4 人，勞動(dòng)力2 4 4 人；原有耕地1 3 7 4 0 1 5 畝，平均每戶(hù)4 6 7 畝，平均每人1 1 3 畝。從2 0 0 0 年至今，這些農(nóng)戶(hù)的耕地共被占用9 4 0 0 。1 5 畝，平均每戶(hù)被占用3 。2 畝?，F(xiàn)在尚余耕地4 3 4 0 畝，平均每戶(hù)1 4 8 畝，平均每人o 3 6 畝。其中，人均耕 地在o 。3 宙以上的有4 4 2 戶(hù)，約占調(diào)查總戶(hù)數(shù)的1 5 ；人均耕地不足0 。3 畝的有 1 2 3 7 戶(hù)，約占4 2 ，完全喪失耕地的有1 2 6 3 戶(hù)，約占4 3 。目前，中國(guó)非農(nóng)建設(shè) 占用耕地每年約2 5 0 萬(wàn)一3 萬(wàn)畝，如果按入均l 富地推算，那就意味著每年大約有 2 5 0 萬(wàn)到3 0 0 萬(wàn)農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。1 9 8 7 年至2 0 0 1 年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占 用耕地共3 3 9 5 萬(wàn)畝，多數(shù)研究者估計(jì)，至少3 4 0 0 萬(wàn)農(nóng)民因此完全失去土她或部分失 去土地。如此龐大的群體，他們的穩(wěn)定直接關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的和諧。 基于此，我們說(shuō)城市他的進(jìn)程產(chǎn)生了失遣農(nóng)民這一新群體，發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化水 平一般為7 5 以上，躕歐和北美以及日本都達(dá)到了8 0 以上，目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平 已經(jīng)超過(guò)4 0 。根據(jù)相關(guān)測(cè)算，未來(lái)2 0 年 3 0 年我國(guó)城鎮(zhèn)純承平的發(fā)展趨勢(shì)是：城 鎮(zhèn)化水平年均增長(zhǎng)o 曲1 2 個(gè)百分點(diǎn)。到2 0 2 0 年我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平將超過(guò)5 5 ，就 區(qū)域麗言東部承乎高些，蓖都水平低些。按照發(fā)達(dá)國(guó)家的趨勢(shì)，這將意味著原來(lái)越多 的農(nóng)民將失去土地，失地農(nóng)民這一群體將不斷壯大。 2 2 失地農(nóng)民的現(xiàn)狀分析 2 2 1 失地農(nóng)民的總體情況 農(nóng)民失地的本質(zhì)是土地使用權(quán)在不同主體聞轉(zhuǎn)換。在城市本位下各地政府通過(guò)土 地征占實(shí)現(xiàn)城市膨脹發(fā)展，多年的戶(hù)籍制度使得農(nóng)民以前想都不敢想的城市戶(hù)口通過(guò) 失地實(shí)現(xiàn)了，大量農(nóng)民仿佛一夜之聞踏上了向城市居民身份轉(zhuǎn)交的征程。 根據(jù)失地多寡的情況，可將被征地農(nóng)民分為三類(lèi)：第一類(lèi)是完全失地型，即土地 被全部征收，按照國(guó)家規(guī)定，應(yīng)將他們納入城鎮(zhèn)屠民戶(hù)籍管理范圍，成為城鎮(zhèn)居民。 這些人一般分布在城市中心區(qū)域。第二類(lèi)是大部失地型，即大部分土地被征收，還有 少量剩余土地可供耕種以滿(mǎn)足家庭入目的基本糧食供應(yīng)，他們?nèi)匀槐Ａ艮r(nóng)村居民戶(hù) 8 獺後；失施農(nóng)氐的就塹和t 會(huì)保漳，科學(xué)咨詢(xún)決策管理) ，2 0 0 5 ，7 ) 9 山東人學(xué)碩十：學(xué)位論文 籍。這部分人主要分布在城市郊區(qū)。第三類(lèi)是小部分失地型，即只有少量的土地被征 收，他們?nèi)匀槐Ａ艮r(nóng)村居民戶(hù)籍。這部分人主要分稚在農(nóng)村地區(qū)，主要是由公路鐵路 等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目用地而產(chǎn)生。 農(nóng)民失去土地，在當(dāng)前，主要由以下途徑完成：第一種是國(guó)家征用土地，多數(shù)用 于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的硬件基礎(chǔ)。目前國(guó)家對(duì)土地的征用方式主要有兩種形式：一是正式征用 土地，獲得永久的土地所有權(quán)；二是租賃使用土地，獲得一定年限的土地使用權(quán)，到 達(dá)規(guī)定時(shí)間歸還土地。在土地征用的初期，大多采取土地租賃的形式。隨著部分土地 用戶(hù)為了保證自己永續(xù)經(jīng)營(yíng)而提出獲取土地所有權(quán)的要求，各地開(kāi)始采取正式征用土 地的方式，從而獲得相應(yīng)的土地所有權(quán)。第二種是城市環(huán)境建設(shè)占地。隨著城市的發(fā) 展，城市可持續(xù)發(fā)展所需要的交通和綠化環(huán)境用地持續(xù)增長(zhǎng)。在城市規(guī)劃中，寬?cǎi)R路、 大廣場(chǎng)、大草坪、主題公園、大學(xué)城建設(shè)比比皆是。這種情況下可以成為政府政策誘 致組織性失地。在我國(guó)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過(guò)程中，農(nóng)村范圍的縮小，農(nóng)民數(shù)量 的減少是一種趨勢(shì)，為了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展，政府政策誘致的組織性失地是 允許的。近幾年，通過(guò)此途徑，征用農(nóng)民土地和農(nóng)民改變土地耕作用途的數(shù)量也在大 量增加。在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的掩護(hù)下，某些地方會(huì)尋找各種機(jī)會(huì)去實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的“變 性”，為了政績(jī)和量化的效果，政府也會(huì)出現(xiàn)“短視 。第三，各類(lèi)科技園區(qū)和開(kāi)發(fā)園 區(qū)用地，也就是9 0 年代以來(lái)最風(fēng)行的“開(kāi)發(fā)區(qū)熱 。建開(kāi)發(fā)區(qū)是促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展良 好手段，違規(guī)批地的地方政府、名目繁多的開(kāi)發(fā)區(qū)以及各類(lèi)娛樂(lè)項(xiàng)目投資商， 他們 具有的共同特點(diǎn)是：為了本部門(mén)和集團(tuán)利益，把土地作為生財(cái)、斂錢(qián)之道，商業(yè)行為 借助公共權(quán)力，違法違規(guī)甚至強(qiáng)征強(qiáng)占農(nóng)民的承包地，占補(bǔ)嚴(yán)重失衡。第四，農(nóng)民自 愿失地在追求經(jīng)濟(jì)利益中，農(nóng)民會(huì)對(duì)各種經(jīng)濟(jì)行為作出比較判斷。由于土地耕作的生 產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本高，包括種子、化肥、機(jī)械化耕作等。農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力數(shù)量多，農(nóng)業(yè)的 生產(chǎn)效率極低，種田的收益低甚至賠本，農(nóng)民不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，主動(dòng)離開(kāi)土地進(jìn)入 城市從事二三產(chǎn)業(yè)，形成了“農(nóng)民工 潮現(xiàn)象，大量土地荒蕪造成土地浪費(fèi)現(xiàn)象。 自1 9 9 7 年到2 0 0 3 年，農(nóng)民年均收入增長(zhǎng)4 左右，尚不足城鎮(zhèn)居民的收入增長(zhǎng) 速度的一半。而來(lái)自農(nóng)業(yè)的收入不僅沒(méi)有增加反而減少了1 0 0 元左右，產(chǎn)出效益的 不高和農(nóng)民收益的減少，必然影響到農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是種糧的積極性，淡化對(duì) 土地的感情。2 0 0 0 年以來(lái)的4 年間，我國(guó)的糧食播種面積不斷下降，2 0 0 2 年糧食 播種面積僅1 4 1 9 億畝，比1 9 9 8 年減少了2 1 2 億畝，糧食生產(chǎn)一直持續(xù)下滑。由于 。張曉玲、盧海元、米紅；被征地農(nóng)民貧困風(fēng)險(xiǎn)及安置措施研究，中國(guó)土地科學(xué)2 0 0 6 年2 月。 l o 山東人學(xué)碩1 ：學(xué)位論文 比較成本利益的驅(qū)使，使很多農(nóng)民轉(zhuǎn)而從事比較成本收益較高的行業(yè)或改變土地用 途，甚至擱荒，造成了自愿性失地的狀況。 中國(guó)目前失地農(nóng)民已達(dá)到4 0 0 0 多萬(wàn)，一般每征用一畝耕地，就意味著1 5 個(gè)農(nóng)民失 地，按照這種方式計(jì)算“失地農(nóng)民群體 到2 0 3 0 年將達(dá)到1 1 億人。總體生活水平而 言，在征地初期由于征地補(bǔ)償費(fèi)用的一次性發(fā)放，失地農(nóng)民的生活水平較高，但對(duì)于 失地農(nóng)民而言，失去了土地也就相應(yīng)的失去了與土地相伴生的就業(yè)和社會(huì)保障基礎(chǔ)， 所以在征地后期，安置補(bǔ)償費(fèi)被花光之后，農(nóng)民的生活水平下降了，基本上呈現(xiàn)一種 “先高后低的趨勢(shì)。 2 2 2 失地農(nóng)民的收入現(xiàn)狀 土地是農(nóng)民的命根子，是維持家庭生計(jì)的可靠和穩(wěn)定的收入來(lái)源。一旦土地部分 或全部征用，農(nóng)民的生活勢(shì)必受到影響，有的甚至?xí)萑胴毨Ь车?。另一方面有些?區(qū)征用農(nóng)民土地涉及農(nóng)民的房屋住宅，而很多時(shí)候，由于征用安置費(fèi)用不合理，征占 房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，而建筑材料和人工成本上漲，僅僅依靠補(bǔ)償費(fèi)用難以實(shí)現(xiàn)他們重 新在城市購(gòu)房的需要。土地和房屋是農(nóng)民最重要的生活保障，原本的土地經(jīng)濟(jì)政策提 供了農(nóng)民相對(duì)城市居民較低的生活成本，失去土地之后，生活成本等同于城市居民， 農(nóng)民原來(lái)可以種點(diǎn)糧食蔬菜基本自給自足的過(guò)日子，現(xiàn)在賴(lài)以生存的土地沒(méi)有了，征 地補(bǔ)償安置費(fèi)花不了幾年也要“坐吃山空 ，在養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障沒(méi)有 完全落實(shí)好的情況下，部分失地農(nóng)民對(duì)今后的生活有較多的后顧之憂(yōu)，特別是一些年 齡偏大、文化程度不高、缺乏勞動(dòng)技能的純農(nóng)戶(hù)，打工沒(méi)人要，經(jīng)營(yíng)無(wú)門(mén)路，辦廠(chǎng)缺 本錢(qián)，對(duì)后半輩子的生活更感憂(yōu)慮。在收入水平總體下降的同時(shí)，失地農(nóng)民的生活消 費(fèi)支出卻普遍上升。這主要表現(xiàn)在農(nóng)戶(hù)支出項(xiàng)目增加上：土地被征用前，農(nóng)民家庭的 食品消費(fèi)如糧食蔬菜和食用油等主要依靠自己生產(chǎn)，不計(jì)入生活要花費(fèi)的成本上，現(xiàn) 在要靠從市場(chǎng)上購(gòu)入，再加上部分農(nóng)戶(hù)遷到市鎮(zhèn)或搬進(jìn)樓房，取暖費(fèi)、電費(fèi)、水費(fèi)、 物業(yè)費(fèi)、飲食費(fèi)等項(xiàng)目支出增加，導(dǎo)致生活消費(fèi)支出劇烈上漲。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部 的調(diào)查，與失地前相比，絕大多數(shù)地區(qū)反映，耕地被征用后，農(nóng)民的人均生活費(fèi)開(kāi)支 普遍增長(zhǎng)了三成左右。相比較而言，農(nóng)民的實(shí)際收入降低了。廖小軍老師的調(diào)查統(tǒng) 計(jì)，土地征用后，農(nóng)民一次性獲得的補(bǔ)償費(fèi)，按目前農(nóng)村人均生活消費(fèi)支出計(jì)算，只 勞動(dòng)和社會(huì)保障部：被征地農(nóng)民社會(huì)保障綜合調(diào)研報(bào)告( 內(nèi)部稿) ，2 0 0 4 。 山東人學(xué)碩i ：學(xué)位論文 能維持7 年左右的生活：按目前城鎮(zhèn)居民人均生活消費(fèi)支出計(jì)算，只能維持2 年多的 生活，失地農(nóng)民如果不能盡快取得新的就業(yè)崗位或其他收入來(lái)源，往往很快轉(zhuǎn)化為既 無(wú)收入、又無(wú)保障的貧困人1 2 1 ，其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)令人擔(dān)憂(yōu)。 2 2 3 失地農(nóng)民的就業(yè)現(xiàn)狀分析 目前中國(guó)失地農(nóng)民已達(dá)到4 0 0 0 多萬(wàn)，一般每征用一畝耕地，就意味著1 5 個(gè)農(nóng) 民失地，按照這種方式計(jì)算“失地農(nóng)民群體”到2 0 3 0 年將達(dá)到1 1 億人。對(duì)于失地 農(nóng)民而言，失去了土地也就相應(yīng)的失去了與土地相伴生的就業(yè)和社會(huì)保障基礎(chǔ)。因此 他們需要重新在城市的非農(nóng)部門(mén)中獲得相應(yīng)的就業(yè)門(mén)路，但是種種數(shù)據(jù)資料顯示，農(nóng) 民失地之后的就業(yè)狀況不容樂(lè)觀(guān)。 一是失地農(nóng)民就業(yè)途徑狹窄，就業(yè)環(huán)境不佳?，F(xiàn)行的土地法實(shí)施條例規(guī)定對(duì) 被征地農(nóng)民的三種安置方式中，除了貨幣安置外，村集體經(jīng)濟(jì)安置方式和“土地?fù)Q就 業(yè) 安置方式都是解決農(nóng)民失去土地之后的再就業(yè)問(wèn)題的。但是由于目前的鄉(xiāng)村集體 企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度不明晰，監(jiān)督機(jī)制不健全，管理能力不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，所以 這些企業(yè)的安置就業(yè)容量有限。傳統(tǒng)的“以土地?fù)Q就業(yè) 方式是指由征地單位吸納農(nóng) 民就業(yè)，即“誰(shuí)征地誰(shuí)安置 。但是由于我國(guó)市場(chǎng)化改革深化，勞動(dòng)用工完全市場(chǎng)化 實(shí)行自由擇業(yè)，這種安置方式在現(xiàn)實(shí)中很難實(shí)施。所以依靠國(guó)家政策安置就業(yè)的途徑 狹窄，失地農(nóng)民只能依靠自身努力實(shí)現(xiàn)就業(yè)。目前他們基本通過(guò)兩種途徑實(shí)現(xiàn)自主就 業(yè)，一種是在本地企業(yè)務(wù)工或者從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)，他們多處于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)。 在本地企業(yè)務(wù)工的失地農(nóng)民多從事體力型勞動(dòng)，沒(méi)有什么技術(shù)含量，企業(yè)現(xiàn)在一般更 傾向于年輕有技術(shù)的外來(lái)人員，這些失地農(nóng)民很容易隨著機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)或者新的人員上崗 兒失去工作。第二種是外出務(wù)工就是俗稱(chēng)的“農(nóng)民工”現(xiàn)象。由于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和嚴(yán) 格的戶(hù)籍制度，大量進(jìn)城的農(nóng)民工在尋找工作的過(guò)程中逐漸形成了一個(gè)獨(dú)立的有別于 城市正規(guī)勞務(wù)市場(chǎng)的二級(jí)或次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)。在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)中存在著兩種勞動(dòng)力市 場(chǎng)，一種是收入高、勞動(dòng)環(huán)境好、待遇好、福利優(yōu)越的勞動(dòng)力市場(chǎng)，亦稱(chēng)之為“首屬 勞動(dòng)力市場(chǎng)”；另一種是收入低、工作環(huán)境差、待遇差、福利低劣的勞動(dòng)力市場(chǎng)，亦 稱(chēng)“次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)”。農(nóng)民工占主體的勞動(dòng)力市場(chǎng)是典型的次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)，他們 與城市工人的用工區(qū)分不在于純粹技術(shù)性的而是一些先賦因素，如戶(hù)口等。在次屬勞 廖小軍：中國(guó)失地農(nóng)民研究。北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)“j 版社，2 0 0 5 1 0 8 1 0 9 。 塒農(nóng)民t 與中國(guó)社會(huì)分層李強(qiáng)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)j i 版社p 1 2 4 1 2 山東人學(xué)頌i 學(xué)位論義 動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)的農(nóng)民工由于沒(méi)有城市戶(hù)口，他們的工作與城市工人相比往往是工資最 低的，工作環(huán)境最差的，工作時(shí)間是最長(zhǎng)的，也幾乎沒(méi)有什么保險(xiǎn)等保障待遇。同工 不同酬，同工不同時(shí)，同工不同權(quán)的“三同三不同 是對(duì)他們用工地位的最好寫(xiě)照。 由于這種不平等的用工機(jī)制，農(nóng)民工的職業(yè)流動(dòng)是比較頻繁的，“農(nóng)民工調(diào)換職業(yè)最 多的達(dá)7 次，最少也有2 次。 “在已發(fā)生過(guò)初次職業(yè)流動(dòng)的2 0 1 個(gè)農(nóng)民工樣本中， 有1 2 2 個(gè)樣本發(fā)生了再次職業(yè)流動(dòng)，占6 0 7 。 由于農(nóng)民工不在社會(huì)保障體系之內(nèi)， 他們對(duì)城市并沒(méi)有真正的認(rèn)同感，尤其是在暫時(shí)失業(yè)的時(shí)候。所以大部分農(nóng)民工將絕 大部分收入都寄回家鄉(xiāng)，以備以后返家之用。所以對(duì)大多數(shù)農(nóng)民工而言，迸城務(wù)工只 是他們失去土地后謀生的不得之舉，他們并沒(méi)有真正融入城市之中。 二是失地農(nóng)民無(wú)業(yè)狀況嚴(yán)重，隱性失業(yè)數(shù)量龐大。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)力和 商品一樣也存在著質(zhì)量和價(jià)格方面的競(jìng)爭(zhēng)，在同樣的薪酬條件下，勞動(dòng)力素質(zhì)越高其 競(jìng)爭(zhēng)力就強(qiáng)，反之亦然。失地農(nóng)民長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，本身綜合素質(zhì)相對(duì)較低，再加 上缺少培訓(xùn)和信息接收渠道狹窄等問(wèn)題的限制，使得他們很難在企業(yè)用工競(jìng)爭(zhēng)中處于 優(yōu)勢(shì)。即使現(xiàn)在勉強(qiáng)就業(yè)，但是多從事一些專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)的體力勞動(dòng)，隨著社會(huì)的進(jìn)步。 技術(shù)的發(fā)展，勞動(dòng)力市場(chǎng)正逐步向?qū)I(yè)性強(qiáng)技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變，這部分失地農(nóng)民的就業(yè) 會(huì)更加困難。還有一些失地農(nóng)民思想轉(zhuǎn)變不及時(shí)，征地補(bǔ)償初期生活水平?jīng)]有明顯改 變，存在著“高不成低不就”的落后擇業(yè)觀(guān)念，也是失地農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)失敗的原因。根據(jù) 國(guó)家農(nóng)調(diào)隊(duì)2 0 0 3 年對(duì)全國(guó)2 8 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的調(diào)查顯示，在征地過(guò)程中安置 就業(yè)的有2 7 ，外出務(wù)工的占2 4 8 ，經(jīng)營(yíng)第二、三產(chǎn)業(yè)的l j i 2 7 3 繼續(xù)從事農(nóng)業(yè) 生產(chǎn)的占2 5 2 ，賦閑在家占2 0 。而這部分繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人e l 中已經(jīng)從原來(lái) 的平均每人1 1 3 畝下降到每人o 3 6 畝，而這0 3 6 畝的耕地難以維持農(nóng)民的基本生活 成本，可以這樣理解他們相當(dāng)于隱性失業(yè)人口。所以說(shuō)，2 5 2 的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和2 0 的賦閑在家的失地農(nóng)民都屬于無(wú)業(yè)人員，無(wú)業(yè)人員占失地農(nóng)民總量的4 5 2 ，這對(duì)于 全國(guó)4 0 0 0 力失地農(nóng)民而言數(shù)量是很龐大的。失地農(nóng)民失業(yè)率高一方面造成他們自身 的生活困難，另一方面也是一些社會(huì)問(wèn)題例如賭博、偷盜搶劫等現(xiàn)象的根源，造成不 利于社會(huì)的穩(wěn)定的因素。 當(dāng)代中國(guó)社會(huì)流動(dòng)陸學(xué)藝社會(huì)科學(xué) f ：版 p 3 2 2 。農(nóng)民t 與中國(guó)社會(huì)分層李強(qiáng)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)i l ；版社p 1 5 2 山東人學(xué)偵f j 學(xué)位論文 第三章中國(guó)農(nóng)民失地的權(quán)益損失的原因分析 利益主體的行為動(dòng)機(jī)是以利益需求為出發(fā)點(diǎn)的，并以此形成差序性的行為表現(xiàn)。 個(gè)體希望通過(guò)高水平的努力而實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的愿望。其前提條件是這種努力能夠滿(mǎn)足 個(gè)體的某些需要。利益是人們?yōu)榱松妗⑾硎芎桶l(fā)展所需要的資源和條件。是失地 農(nóng)民研究的邏輯起點(diǎn)和分析基點(diǎn)，隨著和諧社會(huì)的構(gòu)建，有關(guān)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題的研 究也重新成為熱點(diǎn)。在加快推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的今天，需要通過(guò)利益博弈邏輯 思路來(lái)分析怎樣保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。 我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的二元體制，以嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變、農(nóng) 村人口向城市流動(dòng)的戶(hù)籍制度為特點(diǎn)，這種犧牲農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的政策導(dǎo)向造成生 活資料供應(yīng)制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)保障制度及其他公共物品供給制度等傾斜城市， 造成農(nóng)民權(quán)益大量流失。 3 1 土地產(chǎn)權(quán)制度 產(chǎn)權(quán)包括一個(gè)入或其他人受益或受損的權(quán)利。國(guó)土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)直接影響著土地 資源配置效率。包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處罱權(quán)和抵押權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利。隨 著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民民主意識(shí)的增強(qiáng)，目前我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的局限性暴露 無(wú)疑。 3 1 1 產(chǎn)權(quán)主體不明確 產(chǎn)權(quán)決定權(quán)利收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)。農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)如果不明 確界定，是無(wú)法在市場(chǎng)上進(jìn)行交易的，或者交易成本過(guò)高導(dǎo)致交易無(wú)法發(fā)，同樣地 也會(huì)影響到產(chǎn)權(quán)利益的分配。從歷史來(lái)看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變革是在繼續(xù)承認(rèn)土 地公有制的f ； 提下，通過(guò)對(duì)集體與農(nóng)民關(guān)于土地權(quán)利的重新界定，實(shí)現(xiàn)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量 和農(nóng)民生活水平的目標(biāo)。本質(zhì)是土地在國(guó)家、集體、農(nóng)民之間利益的再分配過(guò)程。當(dāng) 前實(shí)行的集體所有、農(nóng)戶(hù)家庭承包經(jīng)營(yíng)制，依然沒(méi)有明確產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)村t 地哪些歸 ”羅賓斯：管理學(xué)第七版。4 5 2 貞中國(guó)人民人學(xué) f 版社，2 0 0 4 。 。陳慶厶曾軍榮：論公共管理中的政府利益。中國(guó)行政管理。2 0 0 5 年8 期。 脊姆皋茨關(guān)于產(chǎn)議的理論r 科斯a 阿爾欽等財(cái)產(chǎn)權(quán)利- i n 度變遷f ：海：海人民l | i 版補(bǔ)2 0 0 3 9 1 4 山東人學(xué)碩i ：學(xué)位論文 國(guó)家，哪些歸集體，界定不清。中華人民共和國(guó)土地管理法規(guī)定：農(nóng)民集體所有 的土地依照法律屬于村級(jí)農(nóng)民集體所有，由村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管 理。我國(guó)憲法中也規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外， 屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。 由此，土地產(chǎn)權(quán)存在 代理人虛化現(xiàn)象。如果由村集體經(jīng)濟(jì)組織行使，村集體經(jīng)濟(jì)組織要么是虛構(gòu)，要么不 存在；如果由村民委員會(huì)行使，村民委員會(huì)是村民自治組織，不擁有法律規(guī)定的法人 代表權(quán)；如果由村民行使，村民在土地所有權(quán)權(quán)能上沒(méi)有得到量化，也無(wú)法行使土地 所有權(quán)權(quán)能。實(shí)際中，每一級(jí)集體內(nèi)部，公有財(cái)產(chǎn)的形成、支配及其收益的分配沒(méi) 有形成有法律保障的規(guī)范。并且由于分戶(hù)承包集體財(cái)產(chǎn)包產(chǎn)到戶(hù)改革往往并不徹底， 集體所有的不動(dòng)產(chǎn)，主要是十土地和農(nóng)機(jī)具等仍然由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)；社隊(duì)企業(yè)的固定 資產(chǎn)，也仍然歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體或村集體經(jīng)營(yíng)。土地財(cái)產(chǎn)權(quán)界定不清，導(dǎo)致許多地方在征地 過(guò)程中對(duì)農(nóng)村集體所有權(quán)的補(bǔ)償缺乏政策上的依據(jù)，在土地征用過(guò)程中各個(gè)利益主體 爭(zhēng)利動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈，而相互推諉責(zé)任。在這過(guò)程中，失地農(nóng)民無(wú)疑是弱勢(shì)群體。 3 1 2 土地發(fā)展權(quán)殘缺 土地產(chǎn)權(quán)的模糊導(dǎo)致農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)從集體土地所有權(quán)中分離出來(lái)，這一制度安 排將農(nóng)民拒之于土地增值收益之外。也正是既得這部分增值收益的集團(tuán)，繼續(xù)推動(dòng)新 一輪征地的熱潮，剝削失地農(nóng)民的權(quán)益。土地轉(zhuǎn)移過(guò)程中的增值收益，主要應(yīng)返還給 農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。否則，必然造成稀缺要素加速流出農(nóng)業(yè)，重演導(dǎo)致農(nóng)業(yè)衰落和小農(nóng)破產(chǎn) 的又一次歷史性剝奪。 土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)與土地征用密切相關(guān)。土地發(fā)展權(quán)，是土地所有權(quán)人將自己擁有 的土地變更用途或在土地上興建建筑改良物，而獲利的權(quán)利。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生是從 一塊不確定用途的未利用土地一旦決定作為農(nóng)地用途來(lái)使用且開(kāi)始開(kāi)發(fā)時(shí)即產(chǎn)生了。 主要是指通過(guò)以下兩種情況獲取收益的權(quán)利：即農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和農(nóng)村存量建設(shè) 用地直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)。一方面，城市政府代表國(guó)家壟斷了建設(shè)用地使用權(quán)的供 應(yīng)，農(nóng)民集體無(wú)權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓其所擁有的土地，只能征為國(guó)有土地后，由國(guó)家出讓和 轉(zhuǎn)讓。另一方面在土地用途管制下，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地受到嚴(yán)格限制。這樣，以來(lái)， 一是失地農(nóng)民不能合法享有土地的增值收益，土地從農(nóng)業(yè)用途