基于多中心治理的公共政策產(chǎn)出機(jī)制研究[權(quán)威資料]

基于多中心治理的公共政策產(chǎn)出機(jī)制研究 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 摘 要：公共政策產(chǎn)出存在多種機(jī)制：政府主導(dǎo)的“ 內(nèi)生型 ” 、公眾有限參與的政府 “ 回應(yīng)型 ” 、多中心治理下的 “ 網(wǎng)絡(luò)型 ” 等。多中心的 “ 網(wǎng)絡(luò)型 ” 政策產(chǎn)出機(jī)制存在一些問(wèn)題，如政策產(chǎn)出的效率問(wèn)題，政府理性被綁架的危險(xiǎn)以及可能帶來(lái)更大的政策執(zhí)行阻力。因此，需要建立多中心政策產(chǎn)出的協(xié)調(diào)機(jī)制，完善政府責(zé)任機(jī)制并強(qiáng)化公眾參與。 關(guān)鍵詞：公共政策；產(chǎn)出機(jī)制；多中心治理； 優(yōu)化路徑 D630.1 A 1671-9255（ 2013） 01-0017-04 公共政策作為承擔(dān)著 “ 對(duì)全社會(huì)價(jià)值做權(quán)威性分配功能 ” 的工具 1，在傳統(tǒng)的政府一元治理模式下，其產(chǎn)出機(jī)制只能是 “ 內(nèi)生型 ” ，政府或其代表主體是公共政策產(chǎn)出的唯一能動(dòng)載體。隨著政治民主的開(kāi)化，公民主體意識(shí)的覺(jué)醒，這種單向度、一中心、 “ 內(nèi)生型 ” 的政策產(chǎn)生機(jī)制，受到越來(lái)越多的質(zhì)疑和反對(duì)。一種主張網(wǎng)絡(luò)化的多中心政策產(chǎn)出機(jī)制，在當(dāng)前治理背景下得到了廣泛關(guān)注和認(rèn)同。 一、多中心治理帶來(lái)的政策產(chǎn)出機(jī)制的變化 多中心治理是 “ 包括政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)在內(nèi)的多個(gè)相互依賴的主體，通過(guò)合作與協(xié)商，達(dá)成一致的共同目標(biāo)并得以實(shí)現(xiàn)，從而最終達(dá)到對(duì)公共事務(wù)的管理。 ”2 治理適用于公共事務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，而不僅僅是在公共政策產(chǎn)出方面。但在傳統(tǒng)上由政府獨(dú)享的政策過(guò)程中，這一表征體現(xiàn)得更為明顯。具體而言，多中心治理給傳統(tǒng)的政策產(chǎn)出機(jī)制帶來(lái)了如下幾個(gè)方面的變化。 主體的多元性和平等化 “ 內(nèi)生型 ” 政策產(chǎn)生機(jī)制由政府主導(dǎo)，且 “ 不愿將該問(wèn)題擴(kuò)散到公眾當(dāng)中 ” 。 3274 政府是唯一政策產(chǎn)生主體，公眾及其他社會(huì)組織都是公共政策的被動(dòng)作用對(duì)象。 這種政策是政府意志的表達(dá)，本質(zhì)上是排斥其他社會(huì)主體介入的。政府與公眾及其他社會(huì)主體之間是管制與被管制的關(guān)系，“ 官貴民輕 ” 的思想較為流行。在多中心治理下，公共政策產(chǎn)生主體趨于多元化，公共政策所涉對(duì)象均可積極地參與到該政策形成過(guò)程中來(lái)，且這種行為作為一種 “ 政治民主化 ”過(guò)程和公民權(quán)利彰顯的途徑日益被重視，并成為憲政的重要組成部分。在多中心治理下，公共政策產(chǎn)出的多元主體，既有個(gè)人，也有組織，且個(gè)人也已不再局限于執(zhí)掌公共權(quán)力的法權(quán)機(jī)關(guān)工作人員；組織也不再局限于公共權(quán)力機(jī)關(guān)，甚至公共組織。 在這多元的政策產(chǎn)出 主體之間，已逐步打破了原有的命令與服從、主導(dǎo)與被動(dòng)的局面，越來(lái)越多的公眾及其他社會(huì)主體要求以與政府平等的 “ 伙伴 ” 關(guān)系加入到政策制定過(guò)程。在新公共管理理論推動(dòng)下，且基于當(dāng)前政府普遍的治理能力和治理困境，政府也日益昌明，將更多原來(lái)獨(dú)享的權(quán)力向社會(huì)分權(quán)，逐步接受了公眾、社會(huì)組織、企業(yè)等與自己平等參與政策產(chǎn)出過(guò)程的多中心態(tài)勢(shì)。政策產(chǎn)出主體的多元性和平等化成為當(dāng)前公共政策產(chǎn)出機(jī)制的一個(gè)重要特征，并且有逐步強(qiáng)化的趨勢(shì)。 （二）政府回應(yīng)性政策制定常態(tài)化 回應(yīng)性是指 “ 政府對(duì)公眾關(guān)于政策變革的接納和對(duì)公眾 的要求做出反應(yīng)并采取積極措施解決問(wèn)題，是應(yīng)答、回復(fù)和把承諾轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的過(guò)程，即通過(guò)政府對(duì)公眾和公眾對(duì)政府的雙向互動(dòng)（回應(yīng)）實(shí)現(xiàn)的。 ”4 作為民主政治下的政府必須具備回應(yīng)。這既是其獲取合法性的重要途徑，也是其掌握公共問(wèn) 題客觀真實(shí)情況的重要手段。傳統(tǒng)上，政府對(duì)于公眾的呼聲是漠視的，認(rèn)為 “ 民眾對(duì)公共政策是麻木的，而且缺乏了解，公共政策是 精英集團(tuán)的價(jià)值偏好 ” 。 5這里的精英集團(tuán)，理所當(dāng)然地以政府為主體。政府通過(guò) “ 內(nèi)生型 ”機(jī)制產(chǎn)出政策，并以公共權(quán)力組織加以推行，在整個(gè)政策過(guò)程中，對(duì)公眾的反應(yīng)是很少 關(guān)注和關(guān)心的。但現(xiàn)在這種狀況早已發(fā)生了改變，政府 “ 回應(yīng)性 ” 政策制定已成為一種普遍的政策產(chǎn)出動(dòng)源，而政府已不能再僅僅從自身視角確定政策的產(chǎn)出了。當(dāng)然，政府回應(yīng)性政策產(chǎn)出的常態(tài)化，并沒(méi)有完全替代政府 “ 內(nèi)生型 ” 政策產(chǎn)出。政府仍然作為一個(gè)主動(dòng)性的主體時(shí)刻關(guān)注著社會(huì)公共問(wèn)題，以自己的視角去觀察、界定、理清公共問(wèn)題，進(jìn)而通過(guò)制定出一系列影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公共政策。但無(wú)論如何，在多中心治理下， “ 內(nèi)生型 ”政策產(chǎn)生機(jī)制已經(jīng)不再是政府的唯一可選途徑。 （三） “ 內(nèi)生型 ” 政策認(rèn)同性危機(jī) “ 政治認(rèn)同是一定政治生態(tài) 條件下政治主體對(duì)政治客體所表現(xiàn)出的一種政治歸屬感，一種認(rèn)知、判斷、價(jià)值認(rèn)可的心理認(rèn)識(shí)過(guò)程，以及參與、維護(hù)與促進(jìn)政治體系發(fā)展的政治參與過(guò)程。 ”6 只有認(rèn)同的，才會(huì)被主動(dòng)接受，也才更具穩(wěn)定性與合法性。在多中心治理下，公眾的參與權(quán)利是得到充分的釋放的，這種政策產(chǎn)出機(jī)制能夠體現(xiàn)當(dāng)前政策制定領(lǐng)域的最大民主。而 “ 內(nèi)生型 ” 公共政策產(chǎn)出機(jī)制，往往因其封閉性，而忽略了公眾的參與，使這類政策產(chǎn)出要么在利益上很難反映公眾的真實(shí)需要，因信息缺陷而缺少針對(duì)性；要么因公眾權(quán)利被漠視，帶來(lái)對(duì)政策過(guò)程的無(wú)知與冷漠。在多中心治理出現(xiàn)前，也 許這種政策產(chǎn)出機(jī)制還未遭遇到 “ 合法性 ” 的質(zhì)疑，但多中心治理的示范效應(yīng)將使得這一 “ 封閉性 ” 的政策產(chǎn)出機(jī)制的認(rèn)同性削弱到極點(diǎn)。一項(xiàng)公共政策如果缺乏基本的認(rèn)同，那么在具體的施行過(guò)程中，必將遇到較大的阻力。當(dāng)然，推行公共政策可以運(yùn)用強(qiáng)制權(quán)力，但運(yùn)用這種權(quán)力猶如 “ 飲鴆止渴 ” ，往往會(huì)帶來(lái)一系列的反彈和對(duì)“ 公共權(quán)力合法性 ” 危機(jī)的侵蝕。在當(dāng)前民主政治日益成為政治合法化基石的今天，對(duì)于如何化解 “ 內(nèi)生型 ” 政策產(chǎn)出機(jī)制帶來(lái)的危機(jī)，也應(yīng)給予足夠的重視。 （四）政策參與的廣度和深度得以強(qiáng)化 多中心治理下，政策的 產(chǎn)出日益呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，這既是某一政策產(chǎn)出機(jī)制的特征，也是多種政策產(chǎn)出機(jī)制并存狀態(tài)下的共同特征的呈現(xiàn)。多中心的政策產(chǎn)出機(jī)制，既體現(xiàn)了公眾參與的深度和廣度，又是這一參與廣度和深度的必然產(chǎn)物。必須承認(rèn)，在中心治理機(jī)制產(chǎn)生之前，政府封閉的 “ 內(nèi)生型 ” 產(chǎn)出機(jī)制是排斥和漠視公眾主動(dòng)精神的。但無(wú)論如何，當(dāng)前公眾參與政策產(chǎn)出機(jī)制的廣度和深度是以往任何時(shí)候都無(wú)法比擬的。 當(dāng)前，公眾參與政策產(chǎn)出機(jī)制的方式有以下幾種：一是參與 “ 內(nèi)生型 ” 政策產(chǎn)出機(jī)制。在這種政策參與過(guò)程中，公眾及其他社會(huì)主體主要處于輔助地位，政府始終主導(dǎo)著這一產(chǎn)出過(guò)程；二是通過(guò)各種媒介營(yíng)造一種公共問(wèn)題亟待解決的氛圍，以此引起政府的關(guān)注，從而使公共問(wèn)題進(jìn)入政府議程；三是公眾作為多元治理之一維，與其他社會(huì)參與主體一起分享政府公共政策產(chǎn)出權(quán)力。在這里，公眾是作為與政府平等的主體出現(xiàn)的。他們會(huì)針對(duì)特定公共問(wèn)題提出政策建議，通過(guò)聯(lián)合其他社會(huì)參與主體，在與政府互動(dòng)的過(guò)程中，使得該政策建議進(jìn)入政府議程，從而取得合法性。 二、多中心治理下政策產(chǎn)出機(jī)制存在的問(wèn)題 （一）政策產(chǎn)出的效率問(wèn)題 民主與效率似乎是個(gè)悖論。我們不得不承認(rèn)，在強(qiáng)調(diào)民主的同時(shí)，有可能 帶來(lái)效率的流失。多中心治理下政策產(chǎn)出機(jī)制的核心精神就是民主。當(dāng)然，在這種民主基礎(chǔ)上往往還有科學(xué)的意蘊(yùn)。在所有的決策體制中，單單從決策過(guò)程耗費(fèi)時(shí)間與經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看， “ 獨(dú)裁制可以做到?jīng)Q策迅速，省時(shí)、省錢，決策成本最低 ” 。 7而民主制卻常常出現(xiàn) “ 決策遲緩，責(zé)任分散，易于導(dǎo)致?tīng)?zhēng)功諉過(guò)，增加決策成本 ” 的現(xiàn)象。 3204 但從決策的外部社會(huì)成本來(lái)看，獨(dú)裁體制可能帶來(lái)政治合法性的流失，而民主卻可以進(jìn)一步鞏固和增強(qiáng)政治的合法性。在將社會(huì)價(jià)值視作終極價(jià)值的當(dāng)下，民主制是一種無(wú)法抗拒的社會(huì)潮流。多中心治理是民主制的重要形式，在這種治理格局中，政府的公共權(quán)威進(jìn)一步的弱化，公民權(quán)利取得與公共權(quán)威就公共問(wèn)題共同進(jìn)行政策產(chǎn)出的平等地位。在這一政策產(chǎn)出機(jī)制的具體運(yùn)作過(guò)程中，不可避免地出現(xiàn)基于不同的利益立場(chǎng)，相互區(qū)別的甚至沖突的政策建議。在公共權(quán)威協(xié)調(diào)各種政策建議，最終達(dá)成一致，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)合法化的過(guò)程中，充斥著多方的博弈，時(shí)間、資金等資源也在這一博弈過(guò)程中不同程度地流失，致使該政策產(chǎn)出機(jī)制的效率低下。在這里似乎可以總結(jié)出一個(gè)規(guī)律：越民主的決策機(jī)制，往往帶來(lái)的時(shí)間、經(jīng)濟(jì)成本越大，決策效率越低。這也是現(xiàn)代國(guó)家難以施行直接民主的關(guān)鍵原因。 （二）政府理性被綁架的危險(xiǎn) 眾所周知，政府合法性來(lái)源于公眾對(duì)公權(quán)力的自覺(jué)認(rèn)同。政府若要進(jìn)一步鞏固其合法性，就不得不通過(guò)各種途徑獲取和掌握更多的公眾認(rèn)同性資源。對(duì)公眾的積極回應(yīng)和迎合，在一定程度上是一種能起到立竿見(jiàn)影效果的認(rèn)同行性資源。民主制國(guó)家，無(wú)論執(zhí)政黨抑或政府，對(duì)于公眾的呼聲和需求偏好都是甚為重視的。但政府在過(guò)多地獲取和利用這一資源的過(guò)程中，有可能會(huì)出現(xiàn)一個(gè)極端或者謬誤的行為取向，即無(wú)原則地回應(yīng)和迎合公眾。但我們且不能因政府聚集了大量的對(duì)社會(huì)問(wèn)題能夠進(jìn)行科學(xué)建議的參謀咨詢?nèi)藛T，與政府行政過(guò) 程的法之規(guī)定性，而就對(duì)政府一直能夠保持理性而不抱任何質(zhì)疑。一個(gè)很鮮明的例子：在公眾短期利益需求和社會(huì)長(zhǎng)期利益發(fā)展的選擇中，政府往往會(huì)迎合公眾呼聲選擇滿足公眾的短期利益，而罔顧社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在多中心治理下，對(duì)公共政策產(chǎn)出參與的主體越多，力量越強(qiáng)大，政府作為多中心之一維，越有可能被公眾意志綁架，從而拋棄其應(yīng)有的理性，以回應(yīng)和迎合公眾偏好。這可能帶來(lái)一個(gè)惡性循環(huán)：政府在竭力回應(yīng)和迎合公眾偏好的動(dòng)機(jī)下出臺(tái)了公眾建議或所期望的公共政策，而該公共政策卻因公眾對(duì)公共問(wèn)題認(rèn)知能力的局限，缺乏必要的合理性和科學(xué)性，在具體的施 行過(guò)程中未能很好地解決問(wèn)題，甚至造成了問(wèn)題的惡化或者招致新的社會(huì)問(wèn)題，使公眾明顯感到利益的損失。這時(shí)，公眾所選擇的不會(huì)是自我原因的剖析，而是將責(zé)任歸結(jié)為政府的無(wú)能，進(jìn)而要求出臺(tái)新一輪的治理措施。而多中心治理下，新一輪的治理措施的產(chǎn)出，政府作為治理主體之一，為回應(yīng)和迎合公眾需要，又有可能被其他治理主體左右，再次出臺(tái)非理性的政策。 （三）可能帶來(lái)更大的政策執(zhí)行阻力 民主政治背景下，公民意志是政府公共政策執(zhí)行不得不考慮的因素。得到公眾認(rèn)同和支持的政策，執(zhí)行過(guò)程往往較為順利，執(zhí)行效果也較為良好； 遭到公眾較多反對(duì)的政策，往往在執(zhí)行過(guò)程中遇到的抵制阻力也較大，相應(yīng)的，政府執(zhí)行公共政策可能要花費(fèi)較大的物質(zhì)、時(shí)間成本，甚至于合法性的代價(jià)。在多中心治理下，公共政策產(chǎn)出是多中心協(xié)作的結(jié)果，此類公共政策出臺(tái)后，往往因公眾具有較高的認(rèn)同度和認(rèn)知度，能較為順利地推行。但由政府主導(dǎo)的 “ 內(nèi)生型 ” 政策產(chǎn)出，卻可能因公眾缺少參與而少有認(rèn)同，在執(zhí)行過(guò)程中遭到不同程度的阻力。在治理理念逐步確立的過(guò)程中，公民意識(shí)也普遍覺(jué)醒，公眾對(duì)傳統(tǒng)上政府主導(dǎo)的一元化“ 內(nèi)生型 ” 政策產(chǎn)出機(jī)制普遍抱有質(zhì)疑，認(rèn)為那是 “ 政治精英 ” 的意志，而非公眾的觀念 。因此，希望將越來(lái)越多的政策產(chǎn)出置于多中心的政策產(chǎn)出機(jī)制之下。但囿于成本、利益等因素的考慮，政府不可能將任何政策產(chǎn)出都置于該機(jī)制之下。這也就帶來(lái)了公眾對(duì)于政府決策民主化和向社會(huì)分權(quán)行動(dòng)的質(zhì)疑。 三、多中心治理下政策產(chǎn)出機(jī)制的優(yōu)化路徑 （一）建立多中心政策產(chǎn)出的協(xié)調(diào)機(jī)制 多中心治理下公共政策產(chǎn)出是多種主體共同作用的結(jié)果。在這種格局下，理論上，政府、社會(huì)組織、個(gè)人等構(gòu)成一個(gè)平等的政策產(chǎn)出網(wǎng)絡(luò)，治理的機(jī)制是主體間的合作。但不可否認(rèn)的是，這一格局下由于存在著各主體力量的強(qiáng)弱對(duì)比，合作的 意愿、搭便車的心理等原因，致使這一合作經(jīng)常難免夾雜著 “ 博弈 ” 和投機(jī)的元素，致使合作的效果大為削弱，使得決策的成本大為增加。因此，有必要建立一種能夠使合作純粹化的協(xié)調(diào)機(jī)制，使合作真正形成合力，大大提升這一政策產(chǎn)出的效率。這一協(xié)調(diào)機(jī)制必須擁有相應(yīng)的權(quán)威性，因?yàn)橹挥袡?quán)威性，才能帶來(lái)大家自覺(jué)遵守的意愿。目前，只有政府才具有使該機(jī)制順利取得權(quán)威性的合法權(quán)力。當(dāng)然，政府在建立這一協(xié)調(diào)機(jī)制的過(guò)程中，還必須充分考慮到公民與社會(huì)的意見(jiàn)和建議，并在此基礎(chǔ)上，經(jīng)由法定程序出臺(tái)具有法律性的文件。該文件的制定不是為了約束多中心政策參 與主體的合法權(quán)力（利），而是對(duì)掣肘合作機(jī)制的行為進(jìn)行有效地規(guī)范，如，使處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府盡量約束公權(quán)行為，能以平等合作主體的身份與其他參與主體就共同問(wèn)題進(jìn)行研究，并在意見(jiàn)交流的基礎(chǔ)上制定可行的政策。另一方面也應(yīng)對(duì)積極參與合作的政策主體給予適當(dāng)?shù)募?lì)，而不能以所謂的 “ 效率 ” 之名，限制政策參與主體的數(shù)量和范圍。 （二）完善政府責(zé)任機(jī)制 完善政府責(zé)任機(jī)制，首先必須明確界定政府的責(zé)任。在厘清政府責(zé)任的基礎(chǔ)上，對(duì)政府違責(zé)行為進(jìn)行追究和懲處。在全能政府理念下，政府的責(zé)任被無(wú)限的擴(kuò)展，即使原本屬于私域 的問(wèn)題，都有可能被附會(huì)上政府的責(zé)任。這帶來(lái)了政府運(yùn)作的 “ 責(zé)任 ” 重疴，使政府的公共行為謹(jǐn)小慎微，畏首畏尾，導(dǎo)致了政府行為的低效和無(wú)為。新公共管理理論和治理理念帶來(lái)了政府責(zé)任的重新界定，小政府的思想如今已頗受社會(huì)歡迎。這時(shí)，政府一方面減縮公共職能，另一方面，也應(yīng)當(dāng)減卸相應(yīng)的責(zé)任負(fù)荷。在多中心治理下的政策產(chǎn)出，政府具有糾錯(cuò)正偏的責(zé)任。針對(duì)某一公共問(wèn)題，政府可組織相應(yīng)的智囊機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，提出具有科學(xué)性的操作方案，將這一方案與多中心治理下的政策產(chǎn)出做一對(duì)比，如兩者吻合，則可以迅速付諸合法化和施行；如發(fā)現(xiàn)兩者有較大出入 ，則可通過(guò)宣傳引導(dǎo)、強(qiáng)制主導(dǎo)等途徑使其他主體接受具有科學(xué)性的公共政策。如果政府在這一過(guò)程中，一味地迎合其他治理主體，則出臺(tái)的公共政策在實(shí)施過(guò)程中帶來(lái)的不良后果，政府理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如果政府耗費(fèi)周折，主動(dòng)糾偏但在未能抗拒公眾巨大壓力下，而出臺(tái)和實(shí)施了雖符合 “ 民意 ” ，但缺乏 “ 合理性 ” 、 “ 科學(xué)性 ” 的政策時(shí)，所帶來(lái)的不良后果，除非確系政府實(shí)施過(guò)程失當(dāng)外，其他不良后果的責(zé)任理應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)。只有這樣，政府在多中心治理下的政策產(chǎn)出機(jī)制中，才能夠保持理性的獨(dú)立。 （三）強(qiáng)化公眾參與 一項(xiàng)公共政策之所 以會(huì)遭遇抵制，莫過(guò)于以下幾種原因：一是政策的實(shí)施帶來(lái)了利益的受損者；二是公眾對(duì)政策內(nèi)容、目的以及實(shí)施后的影響難有清晰的認(rèn)識(shí)；三是政策制定過(guò)程封閉化，公眾處于對(duì)自我權(quán)利的申訴，表達(dá)對(duì)政府的不滿。在多中心治理下，政策產(chǎn)出機(jī)制的各參與主體，往往都是從各自利益的角度去界定問(wèn)題、建構(gòu)政策，并影響政府權(quán)威政策產(chǎn)出的。為了該情勢(shì)下產(chǎn)出的政策能夠得以順利地推行，必須強(qiáng)化公眾的參與強(qiáng)度和效度。 在我國(guó)，政府特別是地方政府對(duì)公眾政策參與的重視程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。很多政策的出臺(tái)遵循的是 “ 內(nèi)生型 ” 機(jī)制，這帶來(lái)了權(quán)利意識(shí)日趨增 強(qiáng)的公眾的 “ 被侵犯 ” 感，在這種 “ 被侵犯 ” 感無(wú)法釋懷的情況下，抵制此類政策則是其最好的宣泄途徑。因此，在多中心治理理念逐步確立的今天，政府的各種政策產(chǎn)出機(jī)制都應(yīng)該充分發(fā)動(dòng)公眾的參與，除非不宜 “ 公開(kāi) ” 的涉密領(lǐng)域，如國(guó)防政策等。 參考文獻(xiàn)： 1D.Esston.The Political SystemM.New York：Kropf， 1953： 129. 2陳顥 .政策網(wǎng)絡(luò)