稅收法定原則的生命在于落實(shí)[文檔資料]

稅收法定原則的生命在于落實(shí) 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 自十八屆三中全會(huì)中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定（以下簡(jiǎn)稱決定）首次提出 “ 落實(shí)稅收法定原則 ” 以來(lái)，這一學(xué)界力主的稅法 “ 帝王原則 ” 逐漸被社會(huì)各界所認(rèn)識(shí)和接受。 3 月 4 日，十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議發(fā)言人傅瑩在新聞發(fā)布會(huì)上明確表示，進(jìn)入新時(shí)期，全國(guó)人大將更好貫徹落實(shí)稅收法定原則，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)新稅種的立法。全國(guó)人大對(duì)這一問(wèn)題的積極、公開正面的回應(yīng)，再次引起了公眾輿論 的極大關(guān)注。 稅收法定原則的生命在于落實(shí) 稅收法定原則，又稱稅收法律主義，其基本要求是稅收的開征、停征及納稅人、課稅對(duì)象、稅基、稅率、稅收優(yōu)惠等基本要素必須由最高立法機(jī)關(guān)制定法律決定，具體還可解析為要素法定、要素確定和征稅程序合法三項(xiàng)要求。作為民主法治精神在稅收事項(xiàng)上的具體體現(xiàn)，它發(fā)源于 13 世紀(jì)初英國(guó) “ 無(wú)代表則無(wú)稅 ” 的時(shí)代呼喚，在其后的英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)等世界近代史上的大革命中扮演了重要角色，并逐漸成為現(xiàn)代法治國(guó)家普遍奉行的稅法基本原則，與罪刑法定原則共同組成了保護(hù)公民基本權(quán)利的兩大法治基 石。 對(duì)于正處在國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的我國(guó)而言，強(qiáng)調(diào)稅收法定的意義尤為重大。這符合我國(guó)憲法尊重和保障納稅人基本權(quán)利的精神，符合全面深化改革與法治中國(guó)建設(shè)的趨勢(shì)，也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)稅法的權(quán)威性與穩(wěn)定性的客觀需要，對(duì)于保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益、維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、促進(jìn)收入公平分配都具有不可替代的重要意義。 其實(shí)，稅收法定原則在我國(guó)早已得到法律層面的確立。 2000 年通過(guò)的立法法第八條就將財(cái)政、稅收基本制度作為法律保留事項(xiàng)，要求只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律予以規(guī)定。 2001 年修改后的稅收征收管 理法第三條也明確規(guī)定： “ 稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的，依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。 ” 不過(guò)，客觀地說(shuō)，這些規(guī)定在具體實(shí)踐中并沒(méi)有得到很好的實(shí)施。最直接的例子是，在我國(guó)現(xiàn)行的 18 個(gè)稅種中，只有個(gè)人所得稅法、企業(yè)所得稅法和車船稅法三部法律，其他的依據(jù)均為國(guó)務(wù)院制定的條例或暫行條例。這導(dǎo)源于 1984 年全國(guó)人大常委會(huì)和 1985 年全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院的兩次稅收立法授權(quán)，前者于 2009 年被廢止，后者至今仍然有效。在相當(dāng)寬泛的授權(quán)之下，國(guó)務(wù)院及各部委 制定了 30 余部稅收行政法規(guī)、約 50部稅收行政規(guī)章和超過(guò) 5500 部稅收通告，它們?cè)诙愂照鞴苤袑?shí)際上發(fā)揮著主要作用。這種以授權(quán)立法為主體的模式在特定的歷史時(shí)期中是合理且必要的，但時(shí)至今日，其負(fù)面作用也日益顯現(xiàn)。涉稅文件級(jí)次不高、穩(wěn)定性不夠、名稱各異、結(jié)構(gòu)分散、沖突嚴(yán)重，不僅對(duì)法制統(tǒng)一和執(zhí)法效能造成不利影響，而且可能損害納稅人的合法利益與納稅遵從，與法治國(guó)家的理念不相吻合。 應(yīng)當(dāng)看到，稅收法定原則不能僅停留在紙面上的宣示，而必須在真正付諸實(shí)踐、得到貫徹。稅收法定原則的關(guān)鍵和生命力也正在于落實(shí)。 近期首要任務(wù)是理順稅收立法 在 “ 應(yīng)當(dāng)落實(shí) ” 已有共識(shí)的情況下， “ 如何落實(shí) ” 就成為了亟需解決的問(wèn)題。特別是考慮到可能的既得利益、制度慣性和觀念阻力，稅收法定原則的落實(shí)路徑必須更加智慧、審慎和穩(wěn)妥。就目前而言，最為首要的任務(wù)是理順稅收立法權(quán)的歸屬，擺正立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。換言之，就是要將立法法、稅收征收管理法已經(jīng)規(guī)定的稅收法定原則真正加以實(shí)施，由全國(guó)人大及其常委會(huì)收回稅收立法權(quán)。具體來(lái)說(shuō)： 第一，應(yīng)由全國(guó)人大廢除 1985 年授權(quán)立法，逐步、逐級(jí)、逐層地清理現(xiàn)有稅收行政法規(guī)，并將其 上升為法律。同時(shí)，考慮到法律規(guī)范的穩(wěn)定性與連續(xù)性，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可現(xiàn)行法規(guī)的效力，并允許國(guó)務(wù)院對(duì)其進(jìn)行修改、解釋或出臺(tái)執(zhí)行細(xì)則。但是，這些行為都必須以不擴(kuò)張?jiān)袡?quán)限為前提，不能超出原先授權(quán)制定的法規(guī)范圍，即原則上應(yīng)當(dāng)以有利于納稅人為約束條件。與此同時(shí)，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)積極行使稅收立法權(quán)，特別是要將稅收立法和稅制改革統(tǒng)和合考慮，在完善稅制的過(guò)程中發(fā)揮立法的引領(lǐng)、促進(jìn)和保障作用。 第二，應(yīng)理順稅收法律與稅收行政法規(guī)、規(guī)章等的關(guān)系，建構(gòu)起科學(xué)、協(xié)調(diào)的稅收法律法規(guī)體系。稅收法定原則并不意味著今后不能再進(jìn)行授 權(quán)立法，只是要求這些授權(quán)應(yīng)在法治框架下針對(duì)具體事項(xiàng)且限定明確的范圍與要求，而不能是模糊寬泛的 “ 空白授權(quán) ” ；稅收法定原則也不意味著絕對(duì)排斥稅收行政法規(guī)等其他法律淵源，國(guó)務(wù)院仍可以根據(jù)授權(quán)或?yàn)榱藞?zhí)行法律而制定稅收行政法規(guī)，財(cái)稅主管部門也可以根據(jù)法律法規(guī)出臺(tái)具體解釋與執(zhí)行細(xì)則。各種淵源在其效力范圍內(nèi)發(fā)揮作用，相互配合、相互協(xié)調(diào)，從而構(gòu)成多層次的稅收法律體系。當(dāng)然，這一體系應(yīng)當(dāng)是在憲法、法律的統(tǒng)領(lǐng)之下形成的，下位法不能夠超出甚至是架空法律的規(guī)定，這就需要對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督和審查。 第三，應(yīng)加強(qiáng)人民代表大會(huì) 制度的自身建設(shè)，更好地發(fā)揮人大在稅收立法和監(jiān)督上的應(yīng)有作用。應(yīng)當(dāng)看到，決定是在 “ 推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn) ” 部分中寫入“ 落實(shí)稅收法定原則 ” 的，這清楚表明了人大在落實(shí)該原則過(guò)程中的核心主導(dǎo)地位。目前，全國(guó)人大已經(jīng)制定了 200 余部法律，其立法經(jīng)驗(yàn)和立法技術(shù)已經(jīng)較為成熟，但也還存在著會(huì)期較短、代表專業(yè)知識(shí)不足等問(wèn)題。著眼于稅收立法任務(wù)的復(fù)雜性和技術(shù)性，人大一方面可以嘗試聘請(qǐng)人大代表立法顧問(wèn)或充實(shí)法制工作機(jī)構(gòu)相關(guān)人員，以提升其履職能力；另一方面可考慮通過(guò)完善民意吸納機(jī)制、邀請(qǐng)專家參與立法等多種形式，以革新立法 模式、提升立法能力。從另一個(gè)角度看，也只有在積極開展立法活動(dòng)的過(guò)程中，全國(guó)人大才可能真正與時(shí)俱進(jìn)、不斷完善。 遠(yuǎn)期核心目標(biāo)是走向法治財(cái)稅 由立法機(jī)關(guān)掌握稅收立法權(quán)，是我國(guó)落實(shí)稅收法定原則最為緊迫的任務(wù)，也是其最為基本的要求。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)完成 “ 三次跨越 ” ，才能真正實(shí)現(xiàn)稅收法定的完整意涵。第一次 “ 跨越 ” 是從規(guī)范立法到規(guī)范立法、執(zhí)法和司法全過(guò)程。稅收法定不僅要求稅收事項(xiàng)上有法可依，而且要求有法必依。具體來(lái)說(shuō)，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的課稅要素與征納程序來(lái)征收稅款，不允許擅自變更。在以 往實(shí)踐中出現(xiàn)的 “ 過(guò)頭稅 ” 等違背稅法規(guī)定的現(xiàn)象，必須在法律層面受到嚴(yán)肅的制止和追責(zé)，否則稅法的規(guī)定無(wú)異于一紙空文，稅收法定也仍然只是 “ 看起來(lái)很美 ” 的紙上文本。相應(yīng)地，這就要求建立起通暢、有效的監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制，特別是要保障納稅人通過(guò)司法途徑解決稅收糾紛的權(quán)利。 第二次 “ 跨越 ” 是從規(guī)范法律形式到規(guī)范法律實(shí)質(zhì)。僅有稅收法定原則，并不足以保障稅法具有實(shí)質(zhì)合理性。由于知識(shí)缺陷、利益俘獲等原因，通過(guò)民主程序制定的法律并不必然合乎公平正義。而稅收作為深刻涉及國(guó)家與納稅人關(guān)系的根本性事項(xiàng)，不能僅僅被視為政治決定之產(chǎn) 物，也不能單憑形式上的立法程序而取得正當(dāng)性。因此，稅收法定原則的第二層次要求稅收立法必須受到憲法精神的約束，特別是要受到平等原則的約束，以成為 “ 良法善治 ” 。目前，我國(guó)憲法與稅收相關(guān)的條文僅有第 56 條： “ 中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)。 ” 在條件成熟時(shí)，可考慮將稅收法定原則入憲，以形成對(duì)稅收立法的實(shí)體性指引與約束。 第三次 “ 跨越 ” 是從規(guī)范征稅到規(guī)范用稅。在現(xiàn)代財(cái)稅法視野下，稅收的征收和使用不再是孤立的兩個(gè)過(guò)程，而是相互連通的一個(gè)整體。如果僅著眼于征稅的過(guò)程，而不將稅收的具體用途及開支程序加以法 律規(guī)范，那么納稅人的權(quán)利保護(hù)就必然是不充分的。因此，稅收法定原則中的 “ 稅 ”應(yīng)當(dāng)涵蓋 “ 征稅 ” 和 “ 用稅 ” 兩個(gè)維度，這也使得稅法和財(cái)政法得以打通。稅收法定的最高層次，就是要依靠法治來(lái)統(tǒng)攝財(cái)政收入、財(cái)政支出、財(cái)政管理的全過(guò)程，通過(guò)對(duì)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任在不同主體間的合理配置，來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政權(quán)與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的平衡與協(xié)調(diào)，做到財(cái)政收入合理、合法、合憲，財(cái)政支出公開、公平、公正，財(cái)政管理有規(guī)、有序、有責(zé)。這也正是現(xiàn)代財(cái)稅法的根本任務(wù)所在。 從根本上看，落實(shí)稅收法定原則，就是要正本清源，讓稅收回歸公共財(cái)產(chǎn)的應(yīng)有定位，進(jìn) 而將財(cái)稅權(quán)力納入法治框架，使其規(guī)范、有序、高效地運(yùn)行。而在具體落實(shí)路徑上，則應(yīng)堅(jiān)持 “ 蹄疾步穩(wěn) ” 的改革智慧，從法定到法治，從形式到實(shí)質(zhì)，從征稅到用稅，最終達(dá)致法治財(cái)稅的宏偉目標(biāo)。 編輯：程新友 站在國(guó)家治理更加宏大的視角上，不難看