中國城鄉(xiāng)土地體制的沿革、現(xiàn)狀與改革方向[文檔資料]

中國城鄉(xiāng)土地體制的沿革、現(xiàn)狀與改革方向 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 城鎮(zhèn)化是我國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的歷史任務(wù)，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在。但在我國現(xiàn)行土地體制下，面臨著土地供應(yīng)不足、地方財政對土地高度依賴、土地使用效率下降、農(nóng)民權(quán)益和糧食安全受到影響、賣地和工程腐敗不斷等問題。針對這些問題，土地應(yīng)當怎樣管理，怎樣推進體制改革，都是下一步深化改革中必須著力解決的重點和難點。 一、我國土地制度的歷史沿革 “ 溥天之下，莫非 王土；率土之濱，莫非王臣。 ” 在中國原始社會和奴隸社會，土地一律歸國家所有。進入封建社會后，我國的土地制度仍然是國家所有制，但在具體實施中，主要有以下四種形式：一是完全的土地國有制，也就是政府直接掌握土地。二是國家授田下的小土地占有制。受田者一般為自耕農(nóng)，只擁有土地使用權(quán)，所有權(quán)屬于國家。三是大土地占有制。國家訂立制度，允許地主通過受、請、射、賜、給、借、假、占等方式享有或占有較多的土地，讓他們役使佃農(nóng)耕種，收取私租。但這類土地的最高所有權(quán)仍屬于國家，國家可隨時根據(jù)需要采取追奪、追沒、逼賣、逼獻、逼遷，以至圈 占、籍沒等方法收回這些土地。四是國家在一定條件下允許買賣土地，但必須在政府的監(jiān)督之下進行，而且買賣后的土地所有權(quán)仍屬于國家，就是說土地所有權(quán)與土地買賣即土地使用權(quán)的讓渡不發(fā)生對應(yīng)的聯(lián)系。顯而易見，在我國 2000 多年的封建社會中，占主導(dǎo)地位的所有制形式一直是土地國有制。 新中國成立后，我國土地制度共有三次比較大的改革。第一次是新中國成立初期的土地改革：農(nóng)村確立土地私有制，城市實施土地國有化。在農(nóng)村通過對封建地主土地的無償沒收和舊式富農(nóng)土地的有償征收，將土地分給無地或者少地的農(nóng)民，實現(xiàn)了 “ 耕者有其田 ” ，確立了農(nóng)民土地私有制。在土地產(chǎn)權(quán)的激勵下，農(nóng)民從事農(nóng)牧漁業(yè)生產(chǎn)的積極性得到極大調(diào)動。在城市，通過沒收外國資本、官僚資本、原國民黨政府和敵對分子占有的土地，對市區(qū)中、小資本占地采取先保護、后贖買漸變?yōu)閲型恋兀瑖议L年以定價征地不斷擴大國有土地等方式，有條不紊地推進土地國有化政策。同時，國家對城市用地實施行政劃撥制度，基本上是把國有土地產(chǎn)權(quán)無償、無限期地給公共部門和單位使用。在1954 年我國頒布的第一部憲法中，有關(guān)條款對土地和房屋作了如下規(guī)定：國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)；國家保 護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有；礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有。 第二次是農(nóng)業(yè)合作化運動時期的土地改革：農(nóng)民個人所有的土地被集中到集體所有和集中使用。從 1952 年冬天到1957 年，我國進行了將農(nóng)民土地私有制變?yōu)橥恋氐募w所有制的農(nóng)業(yè)合作化運動，具體為建立互助組、組建初級農(nóng)業(yè)合作社、建立高級農(nóng)業(yè)合作社三步實施。在高級農(nóng)業(yè)合作社階段，農(nóng)民的土地無償 歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有，這是土地私有制向集體所有制過渡的質(zhì)變階段。 1958 年的農(nóng)村人民公社化改革，主要通過對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的合并，將土地加以集中，實行公社集體所有， “ 產(chǎn)品按需分配 ” 。 1960 年，中央提出土地 “ 三級所有，隊為基礎(chǔ) ” 的制度，即土地歸公社、大隊和生產(chǎn)隊三級所有，土地的使用權(quán)歸生產(chǎn)隊，由農(nóng)民統(tǒng)一使用，勞動報酬按工分分配。這一制度安排，雖然在給農(nóng)民的自留地政策上有所反復(fù)，但總體上一直實行到 20 世紀 70 年代末 80 年代初。 第三次是改革開放新時期的土地改革：在農(nóng)村，實行了土地集體所有，農(nóng)民承包 使用的體制；在城鎮(zhèn)，土地國有，實行了有償出讓、有償使用、有償轉(zhuǎn)讓等體制，土地使用權(quán)可以抵押、入股；當農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)土地時，仍實行集體土地轉(zhuǎn)為國有的征用體制。 1982 年我國頒布的憲法第十條明確規(guī)定： “ 城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。 ” 如今，時間已經(jīng)過去了 30 多年，我國經(jīng)濟基礎(chǔ)和綜合國力發(fā)生了翻天覆地的變化， 1982 年憲法也共經(jīng)歷了 4次修改，但關(guān)于土地制度的上述規(guī)定，除了強調(diào)國家在征收或者征用土地時要給予補償以及土地的使用權(quán)要依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓外，沒有任何變化。可以說，當前我國房地領(lǐng)域存在的眾多問題，與土地制度沒有同步改革創(chuàng)新是分不開的。不過，針對這個問題，近些年來我國出臺的有關(guān)法律法規(guī)作了改進完善。比如， 2007 年頒布的物權(quán)法，第一次明確地把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)規(guī)定為物權(quán)，有力地保護了農(nóng)民最基本的財產(chǎn)權(quán)利。 二、我國城鄉(xiāng)土地體制的特點 結(jié)合上文對我國土地制度歷史沿革的梳理和當前的實際情況，筆者認為，我國土地體制具有以下三個特點： （一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的土地體制 城市的土地屬于國家所有，土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使，國家可以依法劃撥或出讓土地使用權(quán)，國有土地使用權(quán)可以交易，但用途轉(zhuǎn)變受到嚴格管制。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，但不得買賣承包地，如果采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的，還應(yīng)當經(jīng) 發(fā)包方同意。 （二）土地產(chǎn)權(quán)模糊不清 在城市，名義上土地屬于國家所有，但在實際經(jīng)營管理中要由具體的實體機構(gòu)來實施。根據(jù)現(xiàn)有的制度安排，國有土地資源長期是由從中央到各省、市、縣的多級政府來管轄，下一級政府向上一級政府負責，中央政府向全國人民代表大會負責，各省、市、縣政府也同時向當?shù)氐牧⒎C構(gòu)負責，這種復(fù)雜的管理方式，加之政府橫向部門之間職責界定不清，使得國有土地的法人代表出現(xiàn)了虛化問題。而土地使用單位，特別是國有單位，只要獲得政府計劃審批，就可以比較自由、無償?shù)亻L久使用、閑置、儲備土地，由 于國家的土地所有者權(quán)益沒有得到體現(xiàn)，國家所有制實際上已經(jīng)演變?yōu)閱挝凰兄啤?在農(nóng)村，名義上土地屬于農(nóng)民集體所有，但在行使所有權(quán)時，又受到政府的嚴格控制。首先，集體土地受到國家政策和規(guī)劃的調(diào)控。其次，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體十分模糊，多數(shù)地方的村級組織實際上代表集體土地所有者發(fā)揮作用，而村級組織雖然是通過村民自主選舉產(chǎn)生，但受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府，在執(zhí)行政策的過程中事實上是行政機構(gòu)的延伸。再次，國家可以根據(jù)需要征收或征用集體所有的土地，但在任何情況下，國有土地都不可能轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地。最后，農(nóng)村集體不具備在國家一 級市場上自由買賣土地的法律資格，買賣土地的權(quán)力由國家壟斷，國家始終牢牢把握著對農(nóng)村集體土地的終極所有權(quán)。 （三）國家嚴格管制土地資源配置且高度集權(quán) 一方面，國家規(guī)定土地用途，把土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，嚴格控制土地用途的改變。任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有建設(shè)用地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。城市編制用地規(guī)劃，改變用地的性質(zhì)，都需要土地規(guī)劃部門和土地管理部門的批準。另一方面，國家高度集中土地資源的配置和管理權(quán)力。比如，土 地管理法第四十五條明確規(guī)定：征收下列土地的，由國務(wù)院批準：（一）基本農(nóng)田；（二）基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的；（三）其他土地超過 70 公頃的。此三條規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務(wù)院備案。 三、現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的約束 當前，我國城鄉(xiāng)二元化的土地體制始于計劃經(jīng)濟時期，存在著諸多問題和矛盾，不僅不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，而且還阻礙著城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，影響改革發(fā)展穩(wěn)定和現(xiàn)代化建設(shè)大局。 （一）農(nóng)民的權(quán)益嚴重受損 隨著城鎮(zhèn)化 的發(fā)展，大量農(nóng)村土地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。當土地由農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地時，要先由政府征購，再由政府出讓或批租給建設(shè)用地使用人。由于土地征購價格與批租價格相差很大，一部分本應(yīng)屬于農(nóng)民的權(quán)益以差價的形式轉(zhuǎn)讓給了政府及相關(guān)利益關(guān)系人，農(nóng)民的權(quán)益嚴重受損。此外，農(nóng)村的建設(shè)用地、宅基地、耕地，都不能進行抵押貸款，也不能入股，交易受到限制，因此，土地不能作為資產(chǎn)來為農(nóng)民獲得利益，使得農(nóng)民少了一個重要的增加收入和致富的渠道。 （二）阻礙農(nóng)民進城及城市化戰(zhàn)略的推進 發(fā)展中的城市化過程，有一個人口從農(nóng)村退出和進 入城市的過程，其退出和進入，必然涉及財產(chǎn)、置換、交易等制度和行為，且退出的成本收益和進入居住的能力與成本是人口最終能不能完全城市化的關(guān)鍵。從目前的實際情況看，由于農(nóng)民無權(quán)自行處置級差地租較高的承包土地，包括宅基地，而大片農(nóng)田和宅基地退出復(fù)墾后，幾乎沒有補償，也無法變現(xiàn)換取城市住宅，向城市流動的退出損失太大，且進入城市安居成本又太高，實際上形成了城市化中農(nóng)村人口的退出障礙。 （三）城鄉(xiāng)土地資源使用效率較低 一方面，隨著城市化的推進，城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用粗放程度不斷惡化，使用效率下降。從 2000 2010 年，全國人均城鎮(zhèn)工礦用地從 130 平方米提高到 142 平方米，城市建成區(qū)人口密度下降，從每平方公里 7700 人下降到 7000 人。另一方面，隨著農(nóng)民大量進城務(wù)工，加之農(nóng)業(yè)比較收益較低，農(nóng)地流轉(zhuǎn)困難，很多耕地存在荒廢現(xiàn)象，農(nóng)村土地閑置問題比較突出。據(jù)有關(guān)學(xué)者估算，目前農(nóng)村閑置土地規(guī)模達到 185萬 285 萬公頃，相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地的 1/4 1/3。 （四）土地使用權(quán)終止后財產(chǎn)歸屬的不確定性風險 在城鎮(zhèn)，土地使用年期在 40 70 年之間。根據(jù)現(xiàn)行制度規(guī)定，土地出讓到期后，土地和地上建筑物、其地 附著物要收歸國有。在農(nóng)村，農(nóng)村土地承包法規(guī)定： “ 耕地的承包期為三十年。 ” 這樣的制度規(guī)定，使得土地使用者在使用年期終止時財產(chǎn)歸屬面臨著不確定性風險。一方面，導(dǎo)致建筑土地的供給和房屋供給過少，而建筑地段需求和房屋需求過旺，使建筑地段和房屋價格居高不下。另一方面，由于周期長、投資大，財產(chǎn)又主要是地上附著物，加之到期財產(chǎn)存在被充公的風險，投入產(chǎn)出較為不合算，投資積極性受到較大影響。 （五）農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營及現(xiàn)代化難以推進 在現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模比較小，且很難推進規(guī)?；?jīng)營?，F(xiàn)代 農(nóng)業(yè)，除了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營外，更重要的是要發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，如集約性種植、養(yǎng)殖，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的深加工，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的社會化服務(wù)，這些都需要一些土地分配于此。如果實踐中主體設(shè)施和服務(wù)設(shè)施太簡陋，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。 （六）土地財政問題突出 從這幾年的情況看，由于政府成立土地整備和出讓中心，先將農(nóng)民的土地盡可能全部征用過來，再招拍掛高價賣出去，政府從土地招拍掛中獲得了大量的收入，產(chǎn)生了土地財政問題。但在近年由于政府加大對土地的調(diào)控力度，以及拆遷成本的上升和土地出讓收入的減少，地方政府土地出讓金 凈收入正逐步下降，較之 2010 年 31.7%的峰值明顯下降，土地財政難以持續(xù)。 四、未來土地制度的改革方向 推進城鄉(xiāng)土地改革，關(guān)鍵是要建立開放、競爭、統(tǒng)一而有序的土地市場，充分發(fā)揮市場機制的積極作用，以優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率。 首先，土地供應(yīng)要發(fā)揮優(yōu)化資源配置的作用，前提是要打破計劃經(jīng)濟的路徑依賴，廢除土地的行政指標分配，在宏觀層面加強對土地的總量控制和規(guī)劃引導(dǎo)，在微觀層面讓市場機制優(yōu)化資源配置的作用發(fā)揮得更充分。為適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，廢除現(xiàn)行的土地出讓招拍掛制度，打 破土地的行政壟斷勢在必行。 其次，不同所有制土地等價交換，同地同價，對于非公益性用地，不再經(jīng)政府征用，集體用地直接進入市場，由用地商到土地交易所尋找，其交易中的級差地租，由政府通過稅收的辦法加以調(diào)節(jié)。對于公益性用地，國家也應(yīng)遵循不同所有者之間產(chǎn)權(quán)平等的理論，按照市價進行收購，價格太高的，可以用稅收或級差地租的辦法加以調(diào)節(jié)。 再次，不同所有制土地，不同法人占有的土地年期產(chǎn)權(quán)，平等進入土地交易市場，根據(jù)市場經(jīng)濟原則，集體土地只要符合規(guī)劃，就應(yīng)該