公共政策的制定與執(zhí)行.doc

一、公共政策的概述（一）公共政策的涵義公共政策是社會(huì)公共權(quán)威（黨和政府）為解決社會(huì)公共問(wèn)題或滿足社會(huì)公眾需要，依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)任務(wù)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過(guò)程中所制定和發(fā)布的、用以規(guī)范和引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行為的行為準(zhǔn)則或指南。這個(gè)定義突出強(qiáng)調(diào)了四點(diǎn)：（1）公共政策是黨和政府的政策，是黨和政府解決社會(huì)公共問(wèn)題的一種政治措施或政治工具；（2）公共政策是黨和政府規(guī)范和引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行為的行為規(guī)范或行為準(zhǔn)則；（3）公共政策的核心就是要解決社會(huì)利益分配的問(wèn)題，所有公共政策最終都表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)利益關(guān)系的處理。因此，公共政策是各種利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器。（4）公共政策對(duì)社會(huì)利益的分配，服從于政府的整體目標(biāo)需要，服從于政府對(duì)利益的追求，如社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)發(fā)展、人民生活水平不斷提高等。（二）公共政策的類型元政策：是指規(guī)范與引導(dǎo)政策過(guò)程中政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估行為的準(zhǔn)則或指南。總政策：是指政策體系中處于統(tǒng)帥地位的、對(duì)一個(gè)國(guó)家革命和建設(shè)事業(yè)的全局產(chǎn)生決定性作用的政策。也常常被人們稱為戰(zhàn)略決策?；菊撸菏侵笀?zhí)政黨和政府為維護(hù)和協(xié)調(diào)事關(guān)國(guó)家全局和整體利益的，而對(duì)社會(huì)某一領(lǐng)域、某一方面發(fā)展所規(guī)定的主要目標(biāo)、任務(wù)和行動(dòng)準(zhǔn)則。具體政策：一般是指中下層公共管理部門在特定時(shí)期、特定范圍，為解決特定問(wèn)題所規(guī)定的行動(dòng)目標(biāo)、任務(wù)和準(zhǔn)則。（三）公共政策的功能1.指導(dǎo)功能：公共政策對(duì)社會(huì)成員的行為和事物的發(fā)展起著指引方向的作用。2.協(xié)調(diào)功能：公共政策對(duì)公眾行為和社會(huì)發(fā)展具有調(diào)節(jié)、調(diào)適功能。3.控制功能：政府運(yùn)用公共政策對(duì)社會(huì)公共事務(wù)中出現(xiàn)的種種利益矛盾進(jìn)行調(diào)節(jié)與控制。4.分配功能：政府的公共政策具有分配社會(huì)公共利益的作用。能從公共政策中獲益的社會(huì)公眾通常有以下幾類：（1）與政府的主觀偏好相一致的公眾。（2）能代表社會(huì)發(fā)展方向的公眾。（3）在社會(huì)中占大多數(shù)的公眾。5.推動(dòng)功能：政府的公共政策對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展起著巨大的作用。二、公共政策的制定（一）公共政策制定的原則1信息完備原則 一般而言，政策的科學(xué)性是與信息的全面性、真實(shí)性成正比的。充分、及時(shí)而準(zhǔn)確地占有信息，這是政策規(guī)劃活動(dòng)成功的根本保證。2系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則(整體性原則 )3科學(xué)預(yù)測(cè)原則4現(xiàn)實(shí)可行原則5民主參與原則6穩(wěn)定可調(diào)原則（二）公共政策制定的步驟公共政策的制定是政府決策系統(tǒng)對(duì)已經(jīng)面臨的公共政策問(wèn)題采取行動(dòng)、作出政策反應(yīng)的過(guò)程。公共政策制定的邏輯程序一般劃分為以下幾個(gè)步驟：1政策問(wèn)題的認(rèn)定公共政策問(wèn)題是指客觀存在的已經(jīng)被社會(huì)上多數(shù)人所覺(jué)察、認(rèn)同、感受，已經(jīng)與既定的價(jià)值、規(guī)范、利益發(fā)生沖突，并且由社會(huì)中的團(tuán)體與個(gè)人表達(dá)出來(lái)的屬于政府管轄范圍并且能被列入政府的政策議程的社會(huì)問(wèn)題。政策問(wèn)題一般應(yīng)具備下列要素：1）政策問(wèn)題是客觀存在的社會(huì)問(wèn)題；2）這個(gè)社會(huì)問(wèn)題已被社會(huì)上的大多數(shù)人覺(jué)察、認(rèn)知或關(guān)心到，即影響面大，問(wèn)題嚴(yán)重；3）它與人們的價(jià)值觀念、行為規(guī)范和利益發(fā)生沖突，引起人們的不滿，并透過(guò)團(tuán)體的活動(dòng)，強(qiáng)烈要求政府采取行動(dòng)加以解決；4）政府有關(guān)部門也認(rèn)識(shí)到這個(gè)問(wèn)題的嚴(yán)重性，認(rèn)為有必要解決，也在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，準(zhǔn)備采取行動(dòng)加以解決。2政策議程的建立所謂政策議程就是將政策問(wèn)題納入政治或政策機(jī)構(gòu)的行動(dòng)計(jì)劃的過(guò)程。這是解決問(wèn)題的關(guān)鍵一步。公共政策議程可以區(qū)分為以下兩類：(1)公眾議程。它是指公眾在某一時(shí)期對(duì)某一社會(huì)公共問(wèn)題給予評(píng)論，并認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府的政策予以解決的過(guò)程。在政策過(guò)程中，公眾議程屬于問(wèn)題察覺(jué)階段。(2)正式議程。正式議程是決策者和分析人員對(duì)政策問(wèn)題的界定或陳述階段，其主要目的是確認(rèn)與問(wèn)題有關(guān)的各種事實(shí)。正式議程所要回答的不是怎么做的問(wèn)題，而是值不值得做的問(wèn)題。在一般情況下，一個(gè)政策問(wèn)題的提出過(guò)程是：某一社會(huì)問(wèn)題引起關(guān)注，進(jìn)入公眾議程，然后再進(jìn)入正式議程，最后形成公共政策問(wèn)題。但政策議程并非都經(jīng)過(guò)公眾議程進(jìn)而進(jìn)入正式議程。政策問(wèn)題進(jìn)入政府議程的主要途徑：（1）政治領(lǐng)導(dǎo)人（2）研究人員、專家學(xué)者（3）行政人員（4）政治組織(民主黨派)（5）代議制(人大與政協(xié))（6）利益集團(tuán)（7）大眾傳播媒介（8）群眾抗議活動(dòng)（9）危機(jī)或突發(fā)事件3政策方案的設(shè)計(jì)政策方案的設(shè)計(jì)是指對(duì)政策問(wèn)題的分析研究并提出相應(yīng)的解決辦法或方案的活動(dòng)過(guò)程。政策方案的設(shè)計(jì)是政策過(guò)程中一個(gè)最重要的環(huán)節(jié)。政策問(wèn)題一旦被提上議事日程，接著就進(jìn)入分析研究并提出解決辦法即方案設(shè)計(jì)階段。政策方案設(shè)計(jì)的步驟：（1）大膽構(gòu)想階段(輪廓勾畫 )。抓住公共政策問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和關(guān)鍵，從不同的角度大膽構(gòu)想各種可能的政策方案，勾畫政策方案的輪廓，保證政策備選方案的全面性和多樣性。輪廓設(shè)想需要的是勇于創(chuàng)新的精神和豐富的想像力。頭腦風(fēng)暴法特菲爾法（2） 精心設(shè)計(jì)階段（細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)）。對(duì)政策設(shè)計(jì)方案進(jìn)行細(xì)部設(shè)計(jì)，進(jìn)一步加工、充實(shí)、豐富，使之具體化，這就是小心求證。細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)需要的則是冷靜的頭腦和求實(shí)的精神，就方案的各個(gè)細(xì)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格的論證、反復(fù)的計(jì)算和細(xì)致的推敲。政策方案進(jìn)行細(xì)部設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)注意的問(wèn)題：政策方案的細(xì)部設(shè)計(jì)要視政策層次而定。制定政策方案時(shí)，既要有主體方案，又要有配套方案；既要有整體方案，又要有分類方案。政策轉(zhuǎn)換要迂回前進(jìn)，要具有穩(wěn)定性和連續(xù)性。由于決策者的學(xué)識(shí)、精力、時(shí)間有限以及事務(wù)繁雜等原因，他們更多地參與評(píng)價(jià)方案和選擇方案。而方案設(shè)計(jì)這一工作，通常是由專家學(xué)者、尤其是咨詢機(jī)構(gòu)輔佐完成。4政策效果的預(yù)測(cè)政策方案總是面向未來(lái)的，方案后果往往要經(jīng)過(guò)一段時(shí)期之后才能出現(xiàn)。為了正確地評(píng)估方案，必須對(duì)方案的后果進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，這是方案規(guī)劃過(guò)程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。政策效果的類型：（1）正面效果與負(fù)面效果公共政策實(shí)施后達(dá)到政府和社會(huì)組織所希望的目標(biāo)，就是正面效果；如果所產(chǎn)生的效果是政府或社會(huì)不希望出現(xiàn)的，就是負(fù)面效果。（2）主要效果與從屬效果主要效果是公共政策實(shí)施后實(shí)現(xiàn)了所確定的預(yù)期目標(biāo)。從屬效果就是政策的效果、影響超出預(yù)期目標(biāo)的范圍。（3）顯性效果與潛在效果顯性效果就是當(dāng)前易于發(fā)現(xiàn)或可用社會(huì)指標(biāo)來(lái)衡量的效果。潛在效果是由于政策的持久影響力而產(chǎn)生的在某種甚至在政策終止后都難以覺(jué)察、評(píng)價(jià)，而在未來(lái)逐漸明朗的效果。5政策方案的抉擇在對(duì)各備選方案進(jìn)行后果預(yù)測(cè)之后，要對(duì)各方案進(jìn)行評(píng)選，以抉擇出或綜合出一個(gè)最佳方案或滿意方案。這是政策制定的關(guān)鍵階段。公共政策的抉擇是公共政策制定過(guò)程中最具實(shí)質(zhì)性意義的階段。（1）政策方案抉擇的基本依據(jù)有利于元政策的實(shí)現(xiàn)。能最大限度地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。這是方案抉擇時(shí)最主要最基本的標(biāo)準(zhǔn)。消耗的政策資源盡可能的少。實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)程度盡可能小。政策方案實(shí)施中產(chǎn)生的副作用盡可能小。在實(shí)際工作中，由于決策信息的不完備，方案的不周全以及選優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)的多樣性與相對(duì)性等，要達(dá)到最優(yōu)目標(biāo)是困難的。因而在一般情況下，比較適宜采用西蒙提出的滿意標(biāo)準(zhǔn)，遵循有限合理性原則，選擇一種在現(xiàn)實(shí)條件下比較可行的方案。（2）政策方案的可行性政治可行性-政治上的可行性是指政策能夠得到執(zhí)政黨、政府等的批準(zhǔn)、贊成和支持。經(jīng)濟(jì)可行性-指政策能夠獲得各種經(jīng)濟(jì)資源的充分支持，并能和國(guó)家經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展相配合。行政可行性-指政策的制定實(shí)施能夠得到各級(jí)行政組織、行政人員和行政程序的充分配合。法律可行性-指政策中沒(méi)有為法律所限制或禁止的內(nèi)容。技術(shù)可行性-指可以運(yùn)用實(shí)際存在的科學(xué)技術(shù)與方法去解決政策中的相關(guān)問(wèn)題。社會(huì)可行性-指方案在現(xiàn)有的社會(huì)發(fā)展水平和老百姓的心理承受能力下能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)的程度。6政策方案的合法化政策方案的合法化是指政策方案選定之后，應(yīng)按法定程序，提交有關(guān)機(jī)關(guān)討論通過(guò)，并以公報(bào)等形式向社會(huì)發(fā)布，以取得合法地位。政策方案合法化程序政府法制部門（法制局）審查舉行政策決策聽(tīng)證會(huì)。凡是涉及公眾利益的重大政策決策，應(yīng)當(dāng)舉行政策決策聽(tīng)證會(huì)，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)。特別緊急和保密性高的決策除外。政府全體會(huì)議或常務(wù)會(huì)議討論決定。政府出臺(tái)的重大政策，必須經(jīng)過(guò)政府全體會(huì)議或常務(wù)會(huì)議討論決定；一般性政策由主管政府領(lǐng)導(dǎo)人決定。行政首長(zhǎng)簽署發(fā)布。三、公共政策的執(zhí)行（一）政策執(zhí)行的主要環(huán)節(jié)1.政策執(zhí)行的準(zhǔn)備工作（1）制定政策執(zhí)行計(jì)劃分解政策目標(biāo)，盡可能量化目標(biāo)弄清可支配的資源編制具體的實(shí)施計(jì)劃；（2）政策執(zhí)行的組織落實(shí)確定執(zhí)行機(jī)構(gòu)組織調(diào)配人員-選人用人；物資準(zhǔn)備-落實(shí)各種資源；（3）政策宣傳與試點(diǎn)政策試點(diǎn)選擇試點(diǎn)對(duì)象設(shè)計(jì)試驗(yàn)方案總結(jié)試驗(yàn)結(jié)果2.政策的全面實(shí)施(1)指揮活動(dòng)指揮必須統(tǒng)一，不能政出多門，多頭指揮。指揮者必須擁有指揮權(quán)力。指揮必須按照層級(jí)體系進(jìn)行。(2)溝通與協(xié)調(diào)活動(dòng)。溝通是指行政組織之間、行政人員之間的意見(jiàn)交換和信息交流，通過(guò)溝通達(dá)到思想和行動(dòng)上的協(xié)調(diào)一致。協(xié)調(diào)是指行政領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)引導(dǎo)、調(diào)停和說(shuō)服的辦法使行政組織、行政人員之間建立起互相協(xié)同、相互配合的關(guān)系。(3)監(jiān)督活動(dòng)。執(zhí)行監(jiān)督是指監(jiān)督主體按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，運(yùn)用適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督手段，對(duì)監(jiān)督客體所進(jìn)行的檢查、控制和矯正。(4)控制活動(dòng)。執(zhí)行中的控制就是通過(guò)信息反饋及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中的問(wèn)題并隨時(shí)糾正偏離目標(biāo)的行為的活動(dòng)。3政策執(zhí)行的總結(jié)階段總結(jié)工作的內(nèi)容：對(duì)執(zhí)行情況的檢查。檢查決策目標(biāo)是否如期完成，完成的進(jìn)度與效果如何，同原計(jì)劃有無(wú)出入，有哪些成績(jī)的創(chuàng)新，有哪些缺點(diǎn)和失誤，等等。對(duì)執(zhí)行情況的評(píng)定。依一定的項(xiàng)目要求和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)執(zhí)行部門和執(zhí)行人員的工作作出評(píng)判并給予獎(jiǎng)懲。（二）政策執(zhí)行的影響因素1.政策體制。政策體制中政策主體的權(quán)威、政策執(zhí)行機(jī)制、政策執(zhí)行信息將影響政策執(zhí)行的效果。2政策本身。政策本身的正確性、權(quán)威性和規(guī)制力，直接影響政策執(zhí)行及其效果。3執(zhí)行機(jī)構(gòu)與人員。政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員是否勝任、盡心、使勁，對(duì)政策執(zhí)行及其效果將產(chǎn)生直接的影響。4目標(biāo)群體（政策對(duì)象 ）。目標(biāo)群體是指由于特定的政策規(guī)定而必須調(diào)整其行為的群體或個(gè)體。目標(biāo)群體的認(rèn)同與順從度。5可用資源。政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)在執(zhí)行特定政策項(xiàng)目上所實(shí)際獲取和使用的社會(huì)公共資源的種類和數(shù)量，將直接影響政策執(zhí)行的力度和效果。經(jīng)費(fèi)資源、人力資源、信息資源、權(quán)威資源6環(huán)境因素。政策執(zhí)行環(huán)境包括社會(huì)因素和自然因素。（三）公共政策執(zhí)行的手段1.法律手段法律手段是指在公共決策執(zhí)行中，執(zhí)行主體通過(guò)落實(shí)國(guó)家的各項(xiàng)法律、國(guó)家與地方的各種法規(guī)、規(guī)章，來(lái)實(shí)現(xiàn)公共決策目標(biāo)的方法。法律手段具有規(guī)范性、強(qiáng)制性、穩(wěn)定性等特點(diǎn)。2.經(jīng)濟(jì)手段經(jīng)濟(jì)手段是指根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律以及客觀利益的要求，在公共決策執(zhí)行中調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系，以及節(jié)約執(zhí)行的成本，提高執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。經(jīng)濟(jì)手段具有間接性、有償性、關(guān)聯(lián)性等特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)手段亦有自身的局限性，主要表現(xiàn)在它只能調(diào)節(jié)物質(zhì)利益關(guān)系，而不能解決公共決策執(zhí)行中的所有問(wèn)題。3.行政手段行政手段是指公共決策執(zhí)行依靠本身?yè)碛械膱?zhí)行權(quán)力和公共組織的權(quán)威，采用命令、指示、規(guī)章等方式，并依照公共組織的層級(jí)系統(tǒng)來(lái)完成決策目標(biāo)的方式。行政手段具有權(quán)威性、強(qiáng)制性、無(wú)償性、具體性等特點(diǎn)。4.宣傳與引導(dǎo)手段宣傳與引導(dǎo)手段是指通過(guò)對(duì)政策的宣傳以及行為的引導(dǎo)完成政策執(zhí)行目標(biāo)的方式。宣傳與引導(dǎo)手段是建立在非強(qiáng)制的基礎(chǔ)上的，它的特點(diǎn)是具有靈活性、人性化以及平等化。（四）上有政策、下有對(duì)策現(xiàn)象剖析1.上有政策、下有對(duì)策現(xiàn)象的表現(xiàn)你有政策，我有對(duì)策-替換性執(zhí)行。曲解政策，為我所用-選擇性執(zhí)行。軟拖硬抗，拒不順從-象征性執(zhí)行。搞土政策-附加性執(zhí)行。能拖就拖，拖不了勉強(qiáng)應(yīng)付-觀潮式政策執(zhí)行。2.上有政策、下有對(duì)策現(xiàn)象的成因（1）中央利益與地方利益間的矛盾。（2）政策本身的缺陷。（3）執(zhí)行準(zhǔn)備不充分。（4）政策執(zhí)行主體的本位主義和