各級省、市政府機(jī)關(guān)引導(dǎo)下的特色小鎮(zhèn)投融資模式

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，投融資模式會不同程度影響其發(fā)展。持續(xù)穩(wěn)定的資金來源是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵，因此合適的融資模式對于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展是非常有必要的。2016年以來，住建部、國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知，全國各地發(fā)展特色小鎮(zhèn)熱了起來。據(jù)公開資料顯示，未來幾年內(nèi)，全國要建設(shè)和打造數(shù)千甚至上萬個特色小鎮(zhèn)，例如，京津冀地區(qū)就要打造超過500個特色小鎮(zhèn)。這里面的投資機(jī)會無需多言，只是在這種火熱局勢下，我們需要冷靜思考，更需要探索特色小鎮(zhèn)的投融資模式，以加快特色小鎮(zhèn)的落地實(shí)施。一、特色小鎮(zhèn)項目構(gòu)成及政府融資現(xiàn)狀（一）特色小鎮(zhèn)的項目構(gòu)成A：土地一級開發(fā)：包括土地整理、各種拆遷、改造等；B：基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套：道路、公園、污水處理、供暖、學(xué)校、醫(yī)院、地下管廊、海綿城市等；C：公益性與商業(yè)性結(jié)合項目：醫(yī)養(yǎng)、總部基地、孵化器、職業(yè)教育、體育、文化、科技、旅游、演繹等項目；D：純商業(yè)投資運(yùn)營項目：酒店、房地產(chǎn)、餐飲、娛樂等項目。（二）政府的投融資現(xiàn)狀根據(jù)上述分類，A、B類的項目需要政府深度參與，包括政府融資、投資建設(shè)或與社會資本合作。但是，在新形式下，政府通過傳統(tǒng)模式融資、投資、建設(shè)的可行性大大降低：1、國家新的預(yù)算法明文規(guī)定了政府舉債的渠道：除發(fā)行地方政府債券外，地方政府及下屬部門不得通過任何方式舉債；不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。2、財政部及相關(guān)部門嚴(yán)格限制政府舉債的文件、嚴(yán)格限制政府購買服務(wù)的范圍，導(dǎo)致政府通過傳統(tǒng)模式融資的路堵死。財政部等六部委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（50號文）及財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知（87號文）3、上述政策并非一陣風(fēng)，部分人員試圖觀望。但筆者認(rèn)為，這符合國家的法律預(yù)算法，這將是長期的，再通過政府平臺公司融資的可能性已經(jīng)大大降低。除非政府平臺公司具有市場化融資的能力。因此，在這種新形勢下，政府如何引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)的投資、建設(shè)，是一個新課題。因為，如果政府不引導(dǎo)，純靠社會力量自發(fā)形成特色小鎮(zhèn)，那么，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)步伐將大大降低，社會各界的參與熱情也必然下降，進(jìn)而影響特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，這不是地方政府期望的，更不是社會投資需要的，從這個角度講，我們必須找出一條新路子。二、政府現(xiàn)有財力下的投融資平衡方案制定1、政府的投入：對于政府主導(dǎo)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)，政府進(jìn)行必要的投入。政府在特色小鎮(zhèn)上主要投入的是土地一級開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施。2、政府的收入：主要是稅收和非稅收。稅收包括建設(shè)過程中的稅收和企業(yè)投資項目持續(xù)運(yùn)營的稅收；非稅收重點(diǎn)是土地出讓及政府基金性收入。3、政府在5-10年或10-15年內(nèi)的收入可否達(dá)到平衡？或有盈余，是政府進(jìn)行土地一級開發(fā)及基礎(chǔ)設(shè)施投入的基本前提。除非政府有足夠的、更多的財力投入新建特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中，可以不受此限制。借助專業(yè)的投融資咨詢公司，建立財務(wù)模式，詳細(xì)測算特色小鎮(zhèn)的投入與產(chǎn)生，為政府做好特色小鎮(zhèn)投融資方案的頂層設(shè)計、為社會資本方參與投資特色小鎮(zhèn)建設(shè)，具有十分重要的意義。三、政府引導(dǎo)、參股成立開發(fā)公司的可行性與必要性特色小鎮(zhèn)建設(shè)的基本原則：政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場運(yùn)作。1、政府引導(dǎo)：包括政策引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，以及出資成立公司，或參股公司，或設(shè)立引導(dǎo)基金等，我們重點(diǎn)講政府參股5%-49%，與社會資本方成立開發(fā)公司。2、企業(yè)主體：政府可以委托下屬平臺公司或支持平臺公司成立特色小鎮(zhèn)開發(fā)公司負(fù)責(zé)小鎮(zhèn)的開發(fā)，也可以委托社會資本方成立獨(dú)立運(yùn)營的投資公司，但兩者各有利弊：（1）前者，需要政府有足夠的財力，或平臺公司具有市場化融資與運(yùn)作的能力；（2）后者，沒有更多體現(xiàn)政府的引導(dǎo)與支持，尤其是在融資方面，沒有借助政府公信力背書。因此，我們重點(diǎn)討論的是：政府與社會資本方成立特色小鎮(zhèn)開發(fā)公司，政府少量參股（一般參股5%-15%左右），95%-85%由社會資本方出資，由開發(fā)公司借助政府的公信力等實(shí)現(xiàn)融資，開發(fā)建設(shè)特色小鎮(zhèn)，負(fù)責(zé)特色小鎮(zhèn)的全過程規(guī)劃、設(shè)計、招商、投資、建設(shè)、運(yùn)營等。那么，誰可以做特色小鎮(zhèn)的開發(fā)主體呢？做開發(fā)主體的企業(yè)，與政府的平臺公司，共同組建特色小鎮(zhèn)開發(fā)公司。華夏幸福等產(chǎn)業(yè)新城投資運(yùn)營商自然可以擔(dān)當(dāng)，但全國像這樣的綜合性企業(yè)并不多；地產(chǎn)商開始介入特色小鎮(zhèn)，可以做開發(fā)主體；建筑領(lǐng)域的各種央企、民企，可以做開發(fā)主體；其他綜合性的企業(yè)，可以做開發(fā)主體。3、市場運(yùn)作：成立的特色小鎮(zhèn)開發(fā)公司，根據(jù)特色小鎮(zhèn)內(nèi)不同的項目，進(jìn)行全資投資運(yùn)作、參股運(yùn)作、招商引資由其他企業(yè)投資建設(shè)等，完成小鎮(zhèn)的投資建設(shè)，并強(qiáng)調(diào)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。具體模式在接下來詳細(xì)討論。4、開發(fā)公司的主要職責(zé)：小鎮(zhèn)的規(guī)劃設(shè)計、統(tǒng)籌運(yùn)作；小鎮(zhèn)的土地開發(fā)及融資；小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；小鎮(zhèn)的招商引資；小鎮(zhèn)商業(yè)項目的參股或引導(dǎo)；政府賦予的其他職責(zé)。四、特色小鎮(zhèn)四類項目的投融資模式A：土地一級開發(fā)：（1）由開發(fā)公司自有資金投入；（2）開發(fā)公司自己發(fā)行債券投入（市場化發(fā)債，應(yīng)具備基礎(chǔ)條件）；（3）由地方政府向省級政府申請專項債券，委托開發(fā)公司實(shí)施；（4）開發(fā)公司與開發(fā)商進(jìn)行聯(lián)合，實(shí)行一二級開發(fā)聯(lián)動。上述模式，各有利弊，需要根據(jù)具體項目，選擇合適的投資模式進(jìn)行土地一級開發(fā)。B：基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套：（1）由開發(fā)公司自行籌集資金投入，包括自有資金、發(fā)債、銀行融資等；（2）由地方政府向省級政府申請專項債券，委托開發(fā)公司實(shí)施，開發(fā)公司委托建筑商等實(shí)施；（3）與社會資本方合作，采取PPP模式，開發(fā)公司作為政府出資代表，與社會資本方組建SPV公司，進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營，但前提是政府的財政收入及財政承受能力，滿足PPP有關(guān)要求（一般不超過公共預(yù)算支出的10%）；政府與社會資本方合作，但政府付費(fèi)的來源為政府的基金性收入而非一般公共預(yù)算收入，可擴(kuò)大PPP應(yīng)用范圍。C：公益性與商業(yè)性結(jié)合項目：此類項目是指：醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、總部基地、雙創(chuàng)園、孵化器、加速器、職業(yè)教育、體育、文化、旅游、演繹等項目。此類項目的特點(diǎn)是：既可以為社會提供公共服務(wù)，又有運(yùn)營收入，政府可以參與，也可以委托社會資本方全部投入，其投融資模式為：（1）通過招商引資形式，引入企業(yè)，進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營。（2）開發(fā)公司與投資企業(yè)，組成SPV公司，采取以使用者付費(fèi)的PPP模式，配合完成項目融資。（3）開發(fā)公司獨(dú)資完成項目的投資、建設(shè)和運(yùn)營。D：純商業(yè)投資運(yùn)營項目：此類項目主要是酒店、房地產(chǎn)、餐飲、娛樂等項目。（1）通過招商引資形式，引入企業(yè)，進(jìn)行投資、建設(shè)和運(yùn)營。開發(fā)公司不參股、不深度參與，完全靠企業(yè)投入。（2）開發(fā)公司根據(jù)具體情況，采取參股等方式介入，增強(qiáng)社會資本方的投資積極性。五、深度應(yīng)用PPP模式，助力特色小鎮(zhèn)建設(shè)1、PPP按照付費(fèi)進(jìn)行分類：政府付費(fèi)，政府付費(fèi)+缺口補(bǔ)貼，使用者付費(fèi)。根據(jù)不同的項目，選擇合適的PPP模式。（1）道路、公園等無運(yùn)營收入的采取政府付費(fèi)模式（2）學(xué)校、醫(yī)院、地下管廊等有一定運(yùn)營收入，但不能覆蓋投資的，采取政府付費(fèi)+缺口補(bǔ)貼的付費(fèi)模式。（3）污水處理、熱電冷能源等采取使用者付費(fèi)模式。2、認(rèn)真學(xué)習(xí)全國各地深度應(yīng)用PPP的案例，積極將可提供公共服務(wù)的項目，打造成使用者付費(fèi)的PPP項目。以雙創(chuàng)園或總部基地、孵化器類項目為例：政府以土地或授權(quán)平臺公司以現(xiàn)金參股；制定PPP方案提高企業(yè)參與的積極性；通過法定規(guī)定的形式組建SPV公司運(yùn)作；以BOO模式由項目公司進(jìn)行投資與運(yùn)作；以政府公信力配合項目公司提供融資效率。同樣，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、文化、體育、旅游、農(nóng)業(yè)等項目，均可采取PPP模式運(yùn)作。3、將PPP應(yīng)用到產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，突破基礎(chǔ)設(shè)施的限制，深度應(yīng)用PPP模式，加強(qiáng)政府與社會資本合作，建設(shè)特色小鎮(zhèn)。（1）應(yīng)用到第一產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)業(yè)項目建設(shè)上。（2）應(yīng)用到第二產(chǎn)業(yè)，如標(biāo)準(zhǔn)廠房等工業(yè)項目