食品安全機構與能力建設FAO的經驗與能力(DOC6).doc

食品安全機構與能力建設：FAO的經驗與能力Jean-Louis JouveFood Quality and Standards Service, FAO1. 食品安全：全世界優(yōu)先考慮的問題食品的質量和安全是食品安全系統(tǒng)的根本基礎。食品的安全、營養(yǎng)有效性有助于改善基本人權人類健康。它既有助于提高生產力和健康水平，同時也為發(fā)展和扶貧提供了一個有效的平臺。人們也日益關注食品中的微生物和化學成分帶來的健康風險。 對所有國家而言，食品安全都是公眾健康的基本要素，食品中攜帶的微生物病原體對所有國家的所有人們都造成侵害無論是發(fā)達國家或者發(fā)展中國家，特別對老、幼、婦、病、窮等人群危害更大。在發(fā)達國家，每年有1/3的人口因此患病，而在發(fā)展中國家，情況更加嚴重，窮人們最易因此患病。由于食物或者飲水不潔導致的痢疾是發(fā)展中國家人們患病和死亡的首要原因，每年有220萬人因此喪生，而其中大部分是兒童。天然毒素如毒枝菌素等，由于它們在人類健康、動物生產力、國內外貿易等方面都影響重大，因此倍受各國關注。最近的一份由世界銀行提供的研究表明：非洲國家因為其出口的落花生不滿足進口國關于黃曲霉毒素的標準，每年損失2.5億美元。食品中的某些化學成分是導致因飲食不當而患病的另一重要來源，公眾對此問題的關注程度也隨著最近某些事件的發(fā)生而日漸升溫。這些由食品中的微生物和（或）化學成分造成的食品污染事件（如瘋牛病和二堊英）在不同的國家上演，并且蔓延了多個大陸?，F(xiàn)代科技（如食品輻射學、生物工藝學等）在改善食品安全和食品風味等方面的應用大有潛力，它有助于綜合提高食品的安全性和營養(yǎng)價值。今天，在世界范圍內，滿足消費者們在食品的技術性和民族特性等方面增加的要求是一項新的挑戰(zhàn)。在這一情況下，加強那些由個人、家庭、團體、食品工農業(yè)組成的系統(tǒng)在評估食品安全、最小化對人類健康和環(huán)境的可能風險、減少世界范圍內食品致病因素或可能的致病結果、保障人類福利等方面的功能在全世界都是必要的。全球食品貿易給消費者帶來的好處多多：大量的高品質食品供應豐富、安全可靠、并且恰好滿足消費者的需要。多種多樣的食品在改善營養(yǎng)和健康兩方面進行平衡。世界食品貿易還給食品輸出國提供了賺取外匯的大好機會，這對于發(fā)展這些國家的經濟、提高其國民生活水平功不可沒。然而，與此同時，它也在保證食品生產、銷售安全和普遍性健康反饋等方面引發(fā)了一些新的挑戰(zhàn)。2. 國際食品貿易新環(huán)境1994年，馬拉克什議定書的簽署標志著烏拉圭多邊貿易談判的勝利閉幕。1995年，WTO成立，一大批多邊貿易協(xié)議成員加入其中，它徹底改變了國際糧食貿易的大環(huán)境。WTO的兩條協(xié)議對食品質量和食品安全進行了特別關注，并且在國際貿易中針對這一領域引進了一套措施。它們是動植物衛(wèi)生檢疫措施協(xié)議（SPS協(xié)議）和技術貿易壁壘協(xié)議（TBT協(xié)議）。SPS協(xié)議重申：其成員必須采納、加強應用于保護人類和動植物生命健康的必要措施，并保證這一措施被控制在必要的范圍內展開。這一切都須基于科學原則進行，并且不能成為武斷歧視那些具備相同條件的成員國或在國際貿易中對其進行變相限制的手段。SPS協(xié)議鼓勵成員國在符合國際標準的專業(yè)機構的指導和建議下發(fā)展其動植物衛(wèi)生檢疫措施，這些機構包括FAO/WHO（食品法典委員會）、國際獸疫局和國際植物保護協(xié)會，它們分別對食品安全、動物健康和植物健康負責。所有的成員國必須要能證明其不接受這些標準化管理機構服務的貿易伙伴符合SPS協(xié)議規(guī)定的措施。TBT協(xié)議確認了國際標準的適用范圍。它要求在傳統(tǒng)的品質、商業(yè)欺詐、包裝、標簽以及其它SPS協(xié)議涉及到的標準范圍內，進口產品和國產品使用相同的技術規(guī)范。技術規(guī)范的應用不得在國際貿易間構成不必要的貿易壁壘，其使用目的必須合理并且實施費用應與具體措施的實施成比例。3. 發(fā)展中國家的食品安全控制系統(tǒng)WTO確立的國際貿易新環(huán)境給發(fā)展中國家在發(fā)展其食品、農產品生產和國際貿易中的出口業(yè)務方面提供了與過去完全不同的機遇。發(fā)展中國家必須確保它們的產品品質優(yōu)秀、安全可靠，最低程度也必須符合國際標準的要求。要達到這一要求，發(fā)展中國家就必須設置食品品質保證和控制系統(tǒng)來確保食品質量和食品安全。不幸的是，在發(fā)展中國家，這樣的食品控制系統(tǒng)并不完善，這使得它們在消費者保護方面工作不力并在國際貿易中喪失了不少利益。這些不完善的地方涉及到國家食品控制系統(tǒng)的所有基礎層面：（1） 食品法律、標準、規(guī)章制度不完善、沒有及時升級更新并且經常實施不力；（2） 食品控制活動受多個不同部門監(jiān)管，但是這些部門卻對其工作范圍定義不明并且不同部門之間業(yè)務重迭現(xiàn)象經常發(fā)生，缺乏必備的專業(yè)人才來負責進行食品檢查工作；（3） 食品控制實驗室在結構組成、設備配置、補給供應以及人員配備上都不盡如人意；（4） 食品加工企業(yè)需要進行徹底的業(yè)務重組來和當前的食品質量和食品安全確認條件保持一致，這包括完備的衛(wèi)生試驗和生產申請以及食品安全重點控制。發(fā)展中國家出口檢驗系統(tǒng)的效率低下會對其獲得潛在食品、農產品貿易造成巨大損失。發(fā)展中國家加入食品法典委員會及其附屬機構后，在建立關于食品質量和食品安全方面的國際食品標準的決策過程和指導方面仍然影響甚微，更為重要的是他們的參與在質量和數量上都亟待提高，此外，缺乏國家級別的技術委員會等機構也是問題之一。為了克服以上困難，發(fā)展貫徹一個廣泛的全球能力建設計劃并為發(fā)展中國家與日俱增的發(fā)展需要提供需要的幫助是必要的。只要可能，在發(fā)展中國家和其援助國之間都應建立起食品安全、動物健康和植物健康保障機構的聯(lián)盟，該聯(lián)盟的建立會有助于促進彼此的技術交流和合作關系的發(fā)展。4. FAO在食品安全與質量能力建設中的角色FAO具備廣泛的食品安全和質量程序。食品與營養(yǎng)協(xié)會作為食品法典委員會的秘書處負責加入FAO/WHO的程序。自從1962年成立以來，CAC發(fā)展了國際食品標準，更充分保護了消費者健康和加倍促進國際食品貿易的發(fā)展，CAC法典標準在國際食品貿易中被WTO充分考慮并被推薦為指導性工作平臺。它還負責FAO/WTO成員加入JECFA的業(yè)務，JEFCA在食品添加劑方面給客戶提供專家級的服務，它對食品添加劑、農藥殘留、化學成分、重金屬和天然毒素等進行評估，與FAO的其它工作一起，覆蓋了整個食物鏈上農業(yè)和漁業(yè)相關產品的質量和安全的政策層面和技術環(huán)節(jié)。在過去的30年里，F(xiàn)AO為其成員國在食品質量控制和消費者保護方面提供的技術援助計劃覆蓋了食品控制系統(tǒng)中從技術細節(jié)提供到具體項目實施的全范圍。作為補充，F(xiàn)AO發(fā)展了一套提高國家食品質量和安全系統(tǒng)效率的工具，這些工具包括：（1） 食品質量控制手冊：一套覆蓋多種食品控制流程的操作指南。包括食品檢查、食品分析（a）成分分析；(b)化學污染物分析；(c)微生物污染物分析；食品出口；食品控制程序管理、進口食品檢查等；（2） HACCP培訓手冊；（3） 食品質量和安全保證：加強國家食品控制系統(tǒng)的指導方針5. 食品安全和質量能力建設：一項綜合策略建設該策略覆蓋以下5方面：（1） 加強決策者的培訓意識。目的是為了增強決策者們對以下問題重要性的認識：食品質量、安全的政策、程序；對消費者權益保護的影響；食品貿易和經濟發(fā)展。在地理、政治和經濟分組的基礎上進行機構建設，在區(qū)域內和區(qū)域間，不同的國家加入這些機構進行合作。（2） 法規(guī)及其調整：食品質量和安全的國家標準應符合食品法典或其它國際或地區(qū)標準，并參照它們進行必要的修改和升級。也應對所有與食品質量和安全有關的其它國家法律法規(guī)進行分析、評論，使之不至于和推薦標準發(fā)生沖突，并進而發(fā)展新的食品法規(guī)建設。 （3） 制度加強：在地區(qū)水平上，目的是為了加強地區(qū)內或地區(qū)間食品質量和安全執(zhí)行部門作為培訓和標準中心的能力建設。其具體工作應包括對現(xiàn)有制度的總結和評價、對未來主要合作伙伴的甄選、為地區(qū)培訓和標準中心提供培訓和設備。在國家水平上，目的是更有效地加強國家食品控制制度框架、改善相關程序計劃編制。（4） 改善食品實驗室服務：升級國家食品控制實驗室的科技能力，給食品控制規(guī)章和標準的執(zhí)行、食品添加劑及其所含污染物的監(jiān)測提供必需的分析服務支持?；谠挤治?、基礎設備和基本條件，這一目標的實現(xiàn)還有賴于添加劑試驗設備的提供、在職食品分析人員培訓、質量控制和實驗室管理才能完成。（5） 人力資源拓展：加強國家食品檢查服務并使之更加合理化來達到預期的增加工作效率和成本效益的目的。同時，提高風險分析特別是風險評估方面的工作技巧和工作能力也是必需的。作為補充，訓練食品企業(yè)中執(zhí)行食品質量保證體系（包括HACCP）的質量控制管理人員也是其業(yè)務范圍之一。6 食品安全和質量能力建設中的關鍵行動6.1 發(fā)展國家食品控制策略食品控制在本質上是一項由若干部門協(xié)同進行的活動。如食品企業(yè)、消費者和專業(yè)研究機構。它需要這些部門分工明確、緊密合作。一項國家食品控制策略必須不斷發(fā)展，以接納所有對其感興趣的成員，并使現(xiàn)有資源和設備發(fā)揮更大效力。它還應該目標明確、計劃精良、由策略系統(tǒng)內所有成員協(xié)同運作。此外，還應該有一個監(jiān)測部門來確保對策略實施效力進行連續(xù)的評價。食品質量和安全控制必須被納入到食品生產、加工、儲存和分銷的全過程中間，包括生產合作者、商家、企業(yè)、政府和科學團體都在其中。這樣可以通過不同人們的參與來得出一個深思熟慮的國家食品控制策略。該策略將作為這樣的角色出現(xiàn)：由政府機構、食品企業(yè)、消費者建立的一種合作關系來應付現(xiàn)存的和潛在的或即將出現(xiàn)的各項挑戰(zhàn)，它確保對可利用的人力和財政資源進行最好的利用，得到最佳成果。堅強的領導階層是實現(xiàn)國家食品控制策略發(fā)展的基礎。領導者必須獲得政府、食品企業(yè)和消費者的信任，并可以進而籍此在改善食品安全和質量控制系統(tǒng)中取得進步、謀得利益。6.2 升級更新食品法律法規(guī)對主要的食品法規(guī)和調整框架中加強食品安全和質量的部分內容進行吐故納新是建立一個有效的食品控制系統(tǒng)中舉足輕重的第一步，這項工作應該由食品法規(guī)和食品強制要求方面的專家組成專家小組來負責，并應得到重點對待。特別的，WTO協(xié)議（主要是SPS協(xié)議和TBT協(xié)議）以及其它相關協(xié)議的內容應該被引進。此外，與國際上認可的國際標準制定機構推薦指導的規(guī)章制度進行協(xié)調也是必不可少的，此類法規(guī)有食品法典、IPCC、OIE等。更多的，消費者和食品生產者的特殊要求、當地衛(wèi)生條件限制、文化習慣以及其它一些部分也應得到充分考慮。新的法規(guī)要具備充分的彈性來應付來自科技、風險、變化的消費者需求以及貿易中的新條件等方方面面的發(fā)展變化。6.3 加強食品檢查服務國家食品控制策略和食品法規(guī)明確了國家食品檢查服務的職責，為了更加高效，食品檢查人員必須熟悉檢查程序、了解自身職責、和其它食品控制服務環(huán)節(jié)（如在食品安全事件發(fā)生時）保持密切交流，這需要他們接受食品檢查技術和取樣程序方面的培訓以及獲得必需的設備（取樣工具、冷藏盒和交通工具等）6.4 升級食品控制實驗室：食品控制分析服務必須由訓練有素的人員利用足夠的設備并遵循分析程序來完成。足夠數量的具備完備設備的食品控制實驗室、一批訓練精良的分析員以及適當的分析方法是提供食品檢查服務所必需的。所有的實驗室工作應被納入符合國際標準的質量保證分析系統(tǒng)中來。這就需要實驗室進行升級來和基本質量保證分析條件保持一致。必備的設備被用來負擔食品質量和安全中的分析測試，實驗室工作人員則進行使用這些設備以及現(xiàn)代化的分析技術管理軟件的培訓。實驗室的工作質量將直接保證質量保證分析系統(tǒng)的工作。作為補充，至少應該有一個國家食品控制實驗室有資質來給出口貿易商出具檢驗合格證書。這一方面可以促進食品貿易，另一方面，也可以杜絕那些存在質量和安全問題的食品進口。6.5 在食品生產中貫徹質量和安全保證系統(tǒng)必須從食品的生產加工開始就確保其質量和安全。作為保證食品質量和安全的第一步，有必要推行農業(yè)食品安全試驗。對殺蟲劑、獸藥、作物上由于污水和環(huán)境污染攜帶的污染物等的監(jiān)測都應包括在內。更多的，在整個食物生產環(huán)節(jié)上，食品生產加工人員中的技術人員和管理者必須接受培訓并掌握如何衛(wèi)生生產，并且在生產過程中應用類似HACCP的質量保證系統(tǒng)。同樣，食品控制檢查機關的工作人員也必須接受企業(yè)質量保證系統(tǒng)的培訓，以確保其檢查的企業(yè)符合國家要求的各項條件。6.6 加強科技專門技術在許多發(fā)展中國家發(fā)展其專門科技能力是必需的。在這些國家，發(fā)展風險評估能力尤為重要，對影響食品安全的要素進行甄別和排序，并用必要的手段逐一排除。另一方面，履行SPS協(xié)議中規(guī)定的業(yè)務也直觀重要，如：食品安全計量應該在風險評估的基礎上引進，在綜合考慮人類健康和經濟效益的基礎上進行管理。出于這種考慮，建立收集數據和加強國家風險評估的技術機構就顯得特別特別重要。對科技專門技術的需要在那些利用現(xiàn)代生物技術進行農業(yè)生產的地方也得到了重視。所有此類產品在正式進入市場之前，必須先作為飼料喂養(yǎng)動物，確保安全后才可以面市。此外，一些卡塔赫納生物安全議定書中規(guī)定的義務和職責也被納入本部分內容。加強科技專門技術的建設將有助于提高國家對突發(fā)事件的應變能力，保證公眾、動物和植物健康，遠離風險。這需要提高早期預警、快速反應和研究網絡來提供詳細的重點，并經由特別的監(jiān)管和控制行動來加以實施。6.7 加強對食品法典委員會工作的參與食品法典委員會的標準、指導方針和建議已經成為國際食品貿易的標準，因此務必了解該機構。發(fā)展中國家必須加入其中。盡管制定標準的全過程還將在以前的基礎上進行，但是加強發(fā)展中國家在委員會工作的比重的談判已經開展，并將在短期內得出結果。7. 建立聯(lián)盟在認識到給發(fā)展中國家提供援助以改善其食品安全、動植物健康系統(tǒng)的必要性之后，一些國際組織、國家政府、國際和地區(qū)金融機構以及NGO的成員國在其各自能力范圍內，給發(fā)展中國家提供了多種多樣的能力建設和技術援助。FAO和WTO在實施食品法典方面具備豐富的經驗和專家資源。他們通過和食品添加劑專家委員會、農藥殘留協(xié)會和其它專家咨詢機構的聯(lián)系在食品安全和質量方面給食品法典提供了很多專家級的意見。FAO和WTO都在涉及到食品安全和質量的、生產指導以及培訓科目的更新上提供技術援助。國際植物保護公約是FAO秘書處制定的國際框架決議，該秘書處在國際植物檢疫措施方面具備獨特的經驗。FAO和秘書處在能力建設的各個方面都具備豐富的經驗。OIE建立了動物健康國際標準，F(xiàn)AO提供能力建設各方面的技術援助。在 WTO給少數發(fā)達國家提供技術援助的綜合框架下，大量旨在提高目標國在新的貿易環(huán)境下對貿易機會和貿易挑戰(zhàn)的反應的行動業(yè)已展開。世界銀行在促進和發(fā)展食品安全、動植物健康的能力建設和技術援助方面扮演著重要角色，特別是它在項目規(guī)劃、項目管理和資源應用方面的專家資源豐富。近幾年，世界銀行負責實施了大量即將加入WTO的發(fā)展中國家的重要項目并且在發(fā)展項目中已經將SPS和TBT協(xié)議內容進行貫徹。其它國際組織和國家政府在為食品安全和食品貿易提供能力建設和技術援助的時候也表現(xiàn)積極。一個典型的例子是IICA：它規(guī)劃全面的食品安全政策來加強其領導力。這兩年研討會認識到領導能力是決定能否提高全面食品安全政策的基礎。會議將在農業(yè)、健康和食品安全系統(tǒng)等方面的專家升級為專門負責就食品安全問題提出評論意見的領導人。這一做法的目的是為了可以在國家范圍內改善食品安全政策，高效化食品安全管理。以上的諸多舉措已經為大量的發(fā)展中國家和少數發(fā)達國家的食品安全和質量、動植物健康系統(tǒng)做出了一定的貢獻，但是，由于缺乏協(xié)作和缺少一個全面戰(zhàn)略，仍然作用有限。這樣一來，以上舉措的效果也就打了折扣。這里需要補充的是，一些特殊需求已經被考慮。與發(fā)展中國家的實際要求相比，能力建設的成就可以說是非常有限的。雖然SPS協(xié)議中有9條要求發(fā)達國家給其發(fā)展中國家貿易伙伴提供技術援助，但是只有很少的一部分付諸實施。因此有必要在國際范圍內，在以下方面取得更大的成就：發(fā)展中國家的合理的、發(fā)展戰(zhàn)略要求的食品安全和動植物健康能力建設；改善不同組織間的合作；增強捐贈國和受增國之間協(xié)作；加大其它相關機構間合作。食品安全和質量方面的能力建設和技術援助投資巨大，因此，其中的所有機構都可以獲得同等的高額回報。為確保各個工作機構都在增強其技術援助工作的效率和力度，專門負責增強彼此交流、改善協(xié)調和增加合作的特別機構也應獲得發(fā)展。該機構按照每個國家的特殊要求以及當前和已經實施的項目情況規(guī)劃每個部門的工作內容并使之符合發(fā)展中國家的需要，這樣做的結果是改善了部門間協(xié)調和團隊合作，使之更加專注于項目本身。規(guī)律性的對提供給發(fā)展中國家的技術援助項目進行總結評價也是必要的。這個總結要把發(fā)展中國家關心的所有的部門和工作人員都包括進去。工作目的是評價項目是否符合其目標要求以及看看是否需要對其進行必要