住房公積金的歷史由來(lái).doc

住房公積金的歷史由來(lái) 住房公積金是中國(guó)新住房體系中的一個(gè)重要組成部分，并且被認(rèn)為是構(gòu)建中國(guó)住房保障體系中的核心部分之一，是住房保障的關(guān)鍵金融支持手段，也是非常具有中國(guó)特色的住房金融制度。 住房公積金制度，是20世紀(jì)90年代初期中國(guó)住房制度由計(jì)劃體制主導(dǎo)向以市場(chǎng)體制主導(dǎo)的演變過(guò)程中在借鑒新加坡公積金制度基礎(chǔ)所產(chǎn)生的住房金融制度創(chuàng)新。它的產(chǎn)生與發(fā)展對(duì)中國(guó)住房體制市場(chǎng)化改革發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用，同時(shí)，住房體制和整體經(jīng)濟(jì)改革的深人開展又促進(jìn)了住房公積金制度的改進(jìn)與完善。只有把住房公積金制度的演變放在中國(guó)住房體制變遷的大背景中，才能完整地把握住房公積金制度的產(chǎn)生原因、實(shí)質(zhì)及未來(lái)發(fā)展與完善方向。 中國(guó)住房體制改革意味著從計(jì)劃體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的變遷，這一過(guò)程中的新制度供給基本上以中央政府為主體。中央政府通過(guò)發(fā)布指令和法律來(lái)強(qiáng)制性廢除舊有規(guī)則、制定與實(shí)施新的全國(guó)性規(guī)范，從而推動(dòng)中國(guó)住房體制改革的進(jìn)程，在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中被稱為強(qiáng)制性制度變遷。但在中央政府提供誘導(dǎo)動(dòng)力時(shí)，來(lái)自地方政府的制度創(chuàng)新也在新制度供給中起到重要作用，地方政府的制度創(chuàng)新一般為誘致性制度創(chuàng)新。單純的誘致性制度創(chuàng)新和單純的強(qiáng)制性制度創(chuàng)新都會(huì)導(dǎo)致制度供給來(lái)源不足。住房公積金就是這樣一個(gè)誘致性制度創(chuàng)新和強(qiáng)制性制度創(chuàng)新結(jié)合的典型案例。 1978年中共十一屆三中全會(huì)的召開，標(biāo)志著揭開了建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的序幕。在住房體制改革方面，為了應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的住房危機(jī)，以鄧小平1978年、1980年關(guān)于住宅問(wèn)題的談話提出“出售公房，調(diào)整租金，提倡個(gè)人建房買房”的改革總體設(shè)想為房改開始的標(biāo)志(侯浙氓等，1999，第37-38頁(yè))，中國(guó)揭開了住房體制改革的序幕，并明確住房體制改革的目標(biāo)是促進(jìn)住房商品化與市場(chǎng)化。 在這一階段，根據(jù)改革的內(nèi)容不同，可分為四步曲:1979-1985年間為試點(diǎn)售房階段，1986-1990年間進(jìn)行了提租補(bǔ)貼和以租促售的改革，1989-1993年間為以售帶租階段，1994-1997年間為全面推進(jìn)階段。而住房公積金出現(xiàn)在“以售帶租”的第三階段，是來(lái)自上海的地方性制度創(chuàng)新。 1. 1979-1985年間的試點(diǎn)售房階段 中國(guó)最初開始的住房改革與英國(guó)20世紀(jì)80年代市政住房私有化運(yùn)動(dòng)、前蘇聯(lián)和東歐轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家90年代的公房私有化浪潮有很多類似之處，都是政府力圖在最短時(shí)間內(nèi)甩掉住房這個(gè)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。其中1979-1981年間曾嘗試以成本價(jià)進(jìn)行售房，從最初在西安、南京、柳州、梧州四個(gè)城市試行后推廣到60多個(gè)城市。但由于售價(jià)高過(guò)居民可承受能力，平均一套住房?jī)r(jià)格為人們10-20年的工資總和，又沒(méi)有相應(yīng)的金融支持，必須一次性付清購(gòu)房款，顯得這次試驗(yàn)效果不佳，全國(guó)累計(jì)只售出2 418套住房，其中新房只有1 184套，出售房屋總價(jià)1 278萬(wàn)元(于思遠(yuǎn)等，1998，第252頁(yè))。 1982-1985年間開始試行“三三制”售房。這次改革試圖以國(guó)家、單位和個(gè)人共同分擔(dān)的辦法來(lái)推進(jìn)住房出售，房?jī)r(jià)仍然按照土建成本確定，也是先從四個(gè)試點(diǎn)城市最后推廣到90多個(gè)城市。由于居民只要承擔(dān)房?jī)r(jià)的1/3,購(gòu)房意愿提高,1985年共出售新房147萬(wàn)平方米，價(jià)值2.45億元，同時(shí)還有264.2萬(wàn)平方米的舊公房也被出售給原有住房(朱亞鵬,2006，第51頁(yè))，累計(jì)出售公房1 092萬(wàn)平方米(鄒東濤等，2008)。但這樣的改革讓地方政府和單位背負(fù)上過(guò)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，遭到抵制和反對(duì);而且成本定價(jià)仍然不能實(shí)現(xiàn)住房資金的良性循環(huán);同時(shí)公房的低租金制度，租買比價(jià)不合理，也使得人們對(duì)自購(gòu)住房興趣不高。因此，在認(rèn)識(shí)到這一系列住房私有化難題之后，中央決策者決定，中國(guó)房改的中心開始從單純推動(dòng)售房轉(zhuǎn)移到推動(dòng)租金改革，希望“以租促售”。 2. 1986-1988年間的提租補(bǔ)貼和以租促售階段 在試點(diǎn)售房的房改嘗試受挫之后，國(guó)內(nèi)理論界提出住房二次分配理論，對(duì)后來(lái)房改的推進(jìn)和方向選擇起到很大的作用。住房二次分配理論認(rèn)為，傳統(tǒng)住房制度下的實(shí)物分配和低租金制度是與職工低工資制度相對(duì)應(yīng)的，職工工資中基本沒(méi)有住房消費(fèi)的部分，所以如果要讓職工有能力增加住房消費(fèi)，要提高公房租金，首先要發(fā)給職工足量的住房補(bǔ)貼(應(yīng)紅，2007，第47頁(yè))。這一理論對(duì)后來(lái)住房公積金的出現(xiàn)有一定的直接影響。1984年住房租金改革小組正式提出了提租補(bǔ)貼的房改新思路。 1986年國(guó)家選定煙臺(tái)、蚌埠、常州、唐山四個(gè)城市開始“提租補(bǔ)貼、租售結(jié)合、以租促售、配套改革”的房改方案。租金逐步提高到足夠支付住房的建筑、修繕和維護(hù)，同時(shí)地方政府向職工按住房標(biāo)準(zhǔn)提供住房補(bǔ)貼，保障職工不因房改而帶來(lái)過(guò)多住房負(fù)擔(dān)的同時(shí)，激勵(lì)住房占有上的“多退少補(bǔ)”.煙臺(tái)方案規(guī)定，公房租金提高到1.28元/平方米，平均月租金占家庭收人比重約為21%，但19腸是由新發(fā)放的住房補(bǔ)貼支付。在這時(shí)候，住房分配已經(jīng)從實(shí)物分配轉(zhuǎn)為有了部分貨幣型分配的內(nèi)容，人們對(duì)住房消費(fèi)的思維觀念也開始發(fā)生了改變.試點(diǎn)城市出現(xiàn)了不少退出多占住房和大房換小房現(xiàn)象. 試點(diǎn)城市的房改獲得很大成功(朱亞鵬,2006，第55頁(yè))。在此基礎(chǔ)上，1988年2月國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于印發(fā)在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實(shí)施方案的通知(國(guó)發(fā)【198811號(hào))，力圖把提租補(bǔ)貼和以租促售的房改經(jīng)驗(yàn)推廣到全國(guó)。然而這時(shí)候發(fā)生了一系列問(wèn)題。一方面政府在住房補(bǔ)貼上的負(fù)擔(dān)急劇增加，1988年住房補(bǔ)貼總額為583-68億元，是1978年47. 15億元的11.4倍(于思遠(yuǎn)等，1998，第91頁(yè))，而當(dāng)年國(guó)家財(cái)政收人總額不過(guò)才2 587.82億元，財(cái)政赤字為80.49億元，可見(jiàn)住房補(bǔ)貼對(duì)國(guó)家財(cái)政形成巨大壓力。另一方面，1988年又遇到惡性通貨膨脹，當(dāng)年城市居民消費(fèi)指數(shù)上漲20.7%.單位更加無(wú)法承受住房補(bǔ)貼和工資的上漲，提租改革在各地都受到很大阻力.相反，出售公房，被很多地方政府和單位認(rèn)為是快速減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的好辦法，為此，1988年在全國(guó)出現(xiàn)了低價(jià)拋售公房的風(fēng)潮。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1988年有645萬(wàn)平方米公房被出售，平均價(jià)格僅為“.7元/平方米(成思危，1999，第122頁(yè))，這個(gè)價(jià)格僅為1982-1985年間試點(diǎn)改革中公房售價(jià)的一半(朱亞鵬,2006，第55頁(yè)).折價(jià)出售公房在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是國(guó)有資產(chǎn)的流失，為此，遭到了中央政府的強(qiáng)烈反對(duì)和嚴(yán)令禁止.再加上隨后社會(huì)秩序不穩(wěn)，第一次全國(guó)性房改就此受挫而夭折了。 1989-1990年期間全國(guó)房改總體上陷人停滯。這期間中央政府不再主動(dòng)作為創(chuàng)新制度的供給者而出現(xiàn)，而是鼓勵(lì)地方政府發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性來(lái)進(jìn)行政策創(chuàng)新。北京、深圳和上海等城市都自己摸索出一套具有特色的房改方案。 北京1991年1月房改方案的基本思想是“售房起步、帶動(dòng)提租、優(yōu)惠售房、小步提租不給補(bǔ)貼, 1990-1993年間共售出公房14萬(wàn)套，價(jià)值17億元(Wang and Murie, 1999,ppl53)。具有雙軌制住房體系特征的深圳，其房改方案核心是快速提租、大力推動(dòng)公房出售。 上海1991年2月的房改方案也強(qiáng)調(diào)提租補(bǔ)貼和優(yōu)惠售房。不同的是，在總結(jié)上一階段房改失敗的主要教訓(xùn)時(shí)，有關(guān)決策者認(rèn)識(shí)到，沒(méi)有為居民提供匹配的住房財(cái)力資源就匆忙出售公房或推出租金改革，都是難以獲得成功的。上海的房改方案抓住了如何解決住房消費(fèi)資金穩(wěn)定和長(zhǎng)期的來(lái)源這一難題，借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)而推出住房公積金制度，很快就在全國(guó)推廣開來(lái)，并為中央政府所吸納，成為全國(guó)性政策。這就是住房公積金產(chǎn)生的歷史背景。 實(shí)際上，在1988年第一次住房體制改革會(huì)議召開后，中國(guó)住房金融已經(jīng)有所起步，各項(xiàng)住房信貸政策出臺(tái)。1991年建設(shè)銀行和工商銀行相繼成立了房地產(chǎn)信貸部，開始辦理個(gè)人住房信貸業(yè)務(wù)，同時(shí)制定了職工住房抵押貸款管理辦法。當(dāng)年建設(shè)銀行向城鎮(zhèn)居民發(fā)放個(gè)人購(gòu)建房貸款46億元，工商銀行發(fā)放職工住房抵押貸款余額達(dá)到1.89億元(歐陽(yáng)明，2007，第2頁(yè))。但由于受到住房體制改革和國(guó)家金融發(fā)育的雙重限制，商業(yè)性住房金融總體發(fā)展緩慢，對(duì)住房改革支援不足。 這一階段中國(guó)住房金融最大的發(fā)展是住房公積金的出現(xiàn)，同時(shí)城市住房基金、企事業(yè)住房基金、住房租賃保證金、地方政府發(fā)行的住房建設(shè)債券、國(guó)際金融組織提供的住房貸款都有所發(fā)展，政策性住房金融的發(fā)展走到了商業(yè)性住房金融的前面。 回頭來(lái)看，住房公積金于1991年在上海的誕生具有一定的偶然性，但在中國(guó)興起為國(guó)家層面的住房金融制度，則具有一定歷史必然性。 從國(guó)際上看，商業(yè)住房抵押貸款是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家解決住房消費(fèi)的通行和主要的方式，各種類型的住房抵押貸款，都是按照當(dāng)期一次性岱款、分期還本付息的形式來(lái)歸還貸款，從而達(dá)到將居民長(zhǎng)期住房消費(fèi)能力轉(zhuǎn)為即期消費(fèi)能力的功能。然而住房貸款周期長(zhǎng)，而商業(yè)住房貸款依據(jù)的主要資金來(lái)源普通(活期或短期)存款卻都是短期資金，所謂“借短貸長(zhǎng)”的借貸期限不匹配現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)放貸機(jī)構(gòu)造成資金流動(dòng)性壓力，這是住房金融機(jī)構(gòu)面臨的最主要風(fēng)險(xiǎn)。 從當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況來(lái)看，一方面當(dāng)時(shí)中國(guó)城市居民人均收人低(例如，1991年中國(guó)職工年平均貨幣工資2 365元，家庭人均年消費(fèi)性支出1 453.81元，恩格爾系數(shù)為0.538)，沒(méi)有借貸消費(fèi)的可能，而且也沒(méi)有負(fù)債消費(fèi)的習(xí)慣;另一方面，長(zhǎng)期存款數(shù)量少，存款來(lái)源不穩(wěn)定，普通商業(yè)銀行本身的發(fā)展也很落后，難以運(yùn)作和管理住房貸款的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn).這種情況下，商業(yè)住房抵押貸款很難啟動(dòng). 要提高住房消費(fèi)能力，就要為住房貸款找到有穩(wěn)定的、大量的長(zhǎng)期資金來(lái)源。當(dāng)時(shí)，在歸集居民長(zhǎng)期資金用于住房建設(shè)與開發(fā)方面比較成功的模式有新加坡的公積金制度、德國(guó)的合同儲(chǔ)蓄制度等，其中公積金制度是新加坡政府推行的一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄，而德國(guó)的合同儲(chǔ)蓄是通過(guò)合同方式規(guī)定借貸行為。它們都比較好地解決了住房消費(fèi)資金的來(lái)源以及期限匹配問(wèn)題。由于中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行福利分房與低廉租金制度，加上較低的收人水平，致使居民普遍缺乏住房消費(fèi)的習(xí)慣，更缺乏存錢購(gòu)房的意識(shí)，因此，向新加坡中央公積金模式學(xué)習(xí)的住房公積金制度在上海的出現(xiàn)，有一定的偶然性，但由于符合當(dāng)時(shí)中國(guó)國(guó)情，更適合該階段中國(guó)住房金融發(fā)展和住房制度改革的需要，其在中國(guó)的流行，乃至上升到國(guó)家層面的政策性住房金融制度，也有著必然性。 .體現(xiàn)了歷史繼承性。在福利分房制度的長(zhǎng)期影響下，中國(guó)居民把住房供應(yīng)看作是國(guó)家的義