我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制的歷史源頭.docx

我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制的歷史源頭我國(guó)的基礎(chǔ)教育管理體制的建立時(shí)，我國(guó)仍然處于工業(yè)化進(jìn)程的初期，所以，它的建立是按照韋伯的官僚制建立的?；诋?dāng)時(shí)的背景和歷史，官僚制的管理模式在我國(guó)基礎(chǔ)教育的領(lǐng)域曾經(jīng)和正在發(fā)揮著非常重要的作用。然而，官僚制究竟是什么呢？在實(shí)際生活中，人們對(duì)官僚制存在普遍的不滿。工商業(yè)者認(rèn)為官僚對(duì)他們的行為過度干預(yù)，限制了他們的自由；改革者認(rèn)為官僚制導(dǎo)致人浮于事和無能，經(jīng)常想通過參與和自我管理而取代他們；廣大公民則認(rèn)為官僚之間相互推誘，二要求對(duì)其進(jìn)行改革以增強(qiáng)他們的開放性和責(zé)任性。為更好的理解我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制的歷史源頭官僚制，在這里從它的概念、產(chǎn)生和發(fā)展、特征及缺陷等方面來闡述它。1.官僚制的概念官僚制的概念從不同的視角對(duì)官僚制的定義也往往不同，針對(duì)官僚制在不同的社會(huì)科學(xué)中的用法，可以將官僚制的概念做如下的區(qū)分。（1）政治學(xué)中的官僚制在政治學(xué)中，官僚制往往是被視作與民主制、代議制相對(duì)應(yīng)的政治體制類型。密爾在代議制政府中提出官僚制是唯一的代議制體制的替代物，并且對(duì)這兩種體制的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行了系統(tǒng)的分析。對(duì)于官僚制在政治學(xué)中的概念，中國(guó)人民大學(xué)的張康之教授認(rèn)為“官僚制是指現(xiàn)代國(guó)家條件下以相對(duì)專業(yè)化的行政人員為主體所構(gòu)成的政府的一系列制度、體制、組織結(jié)構(gòu)和原則的總和?！保?）官僚制的管理學(xué)解釋官僚制在管理學(xué)中的內(nèi)涵更為寬泛，在管理學(xué)中官僚制泛指以授權(quán)分層、集權(quán)統(tǒng)一、指揮服從為特征的現(xiàn)代社會(huì)的一種組織形態(tài)，公共組織和私人組織都可以以這種組織形態(tài)而存在。這里的官僚制主要是指德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家馬克斯韋伯提出的理性官僚制（又稱為科層制），主要是一種以職能和職位進(jìn)行分工和分層、以明確規(guī)則為主線的組織體系和管理方式，而不是政治學(xué)意義上政治體制類型。本所說的類型就是馬克斯韋伯所說的官僚制。（3）公共管理學(xué)中的官僚制公共管理學(xué)視域中的官僚制指的是一種不同于私人組織中公共行政的理性官僚制概念，即存在合理性公共行政管理。通過對(duì)這兩種管理方式的對(duì)比來闡明兩者之間的差異。并強(qiáng)調(diào)官僚制行政組織在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域中的不同，例如，公共行政的公共性、強(qiáng)制性、政治性等。（4）官僚制在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的含義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角研究官僚制，按照它的理解“官僚制是一種通過法定撥款，而非在市場(chǎng)上出售產(chǎn)品而獲得資金的行政管理層級(jí)制?！闭谓?jīng)濟(jì)學(xué)把社會(huì)中存在的等級(jí)制分為兩種：一種是存在于市場(chǎng)環(huán)境中的組織層級(jí)制，即企業(yè)；另一種是存在于非市場(chǎng)環(huán)境中的層級(jí)制，即政府。在學(xué)術(shù)研究中，對(duì)市場(chǎng)中的層級(jí)制的研究被稱為新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，而對(duì)政府層級(jí)制的研究則被界定為公共選擇領(lǐng)域。2.“官僚制”來源“官僚制”一詞來源于法國(guó)，是法語bureaucratic的譯語。其前半部分Bureua，其原意是指加工、安裝粗紡毛織機(jī)器的廠房，后來引申為辦事的機(jī)構(gòu)或者場(chǎng)所。在14世紀(jì)，法國(guó)的審計(jì)大臣受皇帝派遣到各地巡查稅收事宜，審計(jì)大臣所到之處都會(huì)有地方的行政官來接見，接見活動(dòng)在設(shè)置的專室里進(jìn)行，這種接待用的專室就稱為Bureua（官局）。久而久之，所有為皇家辦事，吃皇糧，不必依靠市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作的部門都被稱為官局。Bureauerat（官僚）即是對(duì)在官局供職的人員的稱呼；kratia來自于希臘語，其原意為力，后引申為在力的作用下進(jìn)行的支配和控制，同時(shí)也含有實(shí)施支配或統(tǒng)治集團(tuán)、階級(jí)以及原則、主義的意思，這兩個(gè)詞的合成詞即為官僚制。理性官僚制和官僚制之間是既有區(qū)別又有聯(lián)系的兩個(gè)概念。官僚制作為一種行為方式和組織形式，在遠(yuǎn)古時(shí)代就已經(jīng)存在，比如古代中國(guó)秦朝統(tǒng)一后出現(xiàn)的食祿階層、隋朝以科舉制度為基礎(chǔ)對(duì)高級(jí)官員的選拔、古埃及由建造金字塔以及掌管尼羅河灌溉的官員群所構(gòu)成的行政組織等等，他們都是早期的官僚制組織形式。“它作為實(shí)踐中的一種國(guó)家政治統(tǒng)治與社會(huì)管理的方式，有著很長(zhǎng)的歷史發(fā)展過程，只不過長(zhǎng)期以來人們并沒有對(duì)這種制度做出定義?！惫补こ探ㄔO(shè)的需要是韋伯認(rèn)為官僚制組織形式產(chǎn)生的主要原因。因?yàn)樵诠虐＜?，由于全?guó)通過對(duì)水利的管理來促進(jìn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，而這種調(diào)控是營(yíng)造金字塔和掌管尼羅河灌溉的官吏群形成的動(dòng)力，行政組織因此而出現(xiàn)。中國(guó)古代和古埃及類似，建筑治水等公共需要是古老的官僚制產(chǎn)生的基礎(chǔ)，這些行政組織的產(chǎn)生無一不是在皇家的保護(hù)下發(fā)展起來的。3.官僚制產(chǎn)生所具備的合理性條件官僚制這一模式源起于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代的工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的社會(huì)歷史背景，與近代西方資本主義的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的出現(xiàn)和進(jìn)一步的發(fā)展有著密切的關(guān)系。工業(yè)化社會(huì)的生產(chǎn)方式要求組織內(nèi)進(jìn)行更加細(xì)致的分工和更加嚴(yán)密、有效、精確的管理與協(xié)作，因此促進(jìn)了對(duì)規(guī)?；M織進(jìn)行理性的科學(xué)的研究。官僚制正好符合并極大地推動(dòng)了近代資本主義的工業(yè)化進(jìn)程?！耙环矫妫倭胖茲M足了工業(yè)大生產(chǎn)的生產(chǎn)模式和管理復(fù)雜化的需要。其在精確性、快捷性、可預(yù)期性等方面是其他社會(huì)組織形式所無與倫比的。另一方面，它以非人格化、制度化的特征而得到科學(xué)理性時(shí)代的文化認(rèn)同”18世紀(jì)中期到其后的一個(gè)世紀(jì)里，工業(yè)革命席卷整個(gè)西方世界。工業(yè)革命是資本主義工業(yè)化的早期歷程，在這一歷程中完成了從人力向機(jī)械化生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。科學(xué)的發(fā)展尤其是自然科學(xué)的迅猛發(fā)展成為工業(yè)革命的突破口，推動(dòng)了社會(huì)生產(chǎn)走向機(jī)械化的全面發(fā)展。早期的資本主義生產(chǎn)方式相對(duì)分散，而且組織規(guī)模也相對(duì)較小，相互之間主要表現(xiàn)為自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)關(guān)系，所以，人們所關(guān)心的熱點(diǎn)也是市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)。亞當(dāng)斯密的國(guó)富論適應(yīng)了這一歷史需求，他一方面研究了社會(huì)分工在社會(huì)生產(chǎn)中的作用，同時(shí)又要發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，使整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)相互配合，協(xié)調(diào)一致。在他的理論中，把國(guó)家定義為“小政府”，其職能是：維護(hù)本國(guó)的社會(huì)之安全，使之不受其他獨(dú)立社會(huì)的暴行與侵略；司法保護(hù)人民，使之不受社會(huì)中其他人欺侮與壓迫；建立并維持某些公共機(jī)關(guān)和公共工程。組織理論在這種條件下應(yīng)運(yùn)而生，而且一開始便走上理性化、科學(xué)化或技術(shù)化的道路，官僚制理論所反映的正是這種理性化的主客觀要求，正如韋伯所言：“根據(jù)全部的經(jīng)驗(yàn)，純粹的官僚制的行政管理，即官僚體制的集權(quán)主義、采用檔案主義的行政管理，精確、穩(wěn)定、有紀(jì)律、嚴(yán)格緊張和可靠，也就是說，對(duì)于統(tǒng)治者和有關(guān)的人員來說，言而有信，勞動(dòng)效益強(qiáng)度大和范圍廣，形式上可用于一切任務(wù)，單純地從技術(shù)方面分析，這種形式可以達(dá)到幾乎完美的程度，從某種意義上講，這是一種實(shí)施統(tǒng)治形式上最合理的形式。因此，官僚制管理體制有效地適應(yīng)了當(dāng)時(shí)社會(huì)從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)化的內(nèi)在需求，積極地回應(yīng)了對(duì)社會(huì)的管理從非理性向以法治為基礎(chǔ)的理性轉(zhuǎn)變的歷史性訴求。相對(duì)于傳統(tǒng)的極權(quán)統(tǒng)治來說，官僚制避免了權(quán)力的濫用，拋棄了人治因素，體現(xiàn)了科學(xué)與法治的精神。馬克斯韋伯提出的官僚制理論的理性內(nèi)核以效率為中心，而表現(xiàn)出來的組織模式與管理體制是專業(yè)化分工、層級(jí)制、下級(jí)對(duì)上級(jí)的服從、遵從法定規(guī)則以及非人格化等等。4.官僚制的主要發(fā)展歷程（1）文官制度文官制度的建立避免了個(gè)人恩賜制度和政黨分肥制度所導(dǎo)致的賣官鬻爵、任人唯親的泛濫，改變了政府官職變成贈(zèng)授禮品的狀態(tài)，避免了兩黨制所帶來的政周期性政治震蕩。在19世紀(jì)中期，英國(guó)就率先對(duì)文官制度進(jìn)行了改革，建立了以功績(jī)制為基礎(chǔ)的政府雇員任用制度，這為以后英國(guó)近代文官制度的建立奠定了基礎(chǔ)。受到英國(guó)制度的影響，美國(guó)也頒布了彭德爾頓法，法案的頒布標(biāo)志著美國(guó)文官制度的確立。隨后，西方的其他發(fā)達(dá)國(guó)家都紛紛以英國(guó)和美國(guó)的文官制度為藍(lán)本，在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的基礎(chǔ)上建立了適合其國(guó)情現(xiàn)實(shí)的文官制度。從此，作為人事行政科學(xué)管理的制度文官制度在世界上大多數(shù)國(guó)家逐步建立起來。文官制度的基本原則有考試錄用、專業(yè)化、功績(jī)制、中立化、常任制以及終身制這六個(gè)方面構(gòu)成。文官制度對(duì)政治和行政二分的思想進(jìn)行了全面深化，在充分體現(xiàn)科層制形式合理性的同時(shí)，還為科層制行政培養(yǎng)了一批受過專門訓(xùn)練的、在政治上中立的、具有職業(yè)精神的、具有專業(yè)技能和知識(shí)的公務(wù)員隊(duì)伍，并使政府雇員專注于政府行政效率的提高，從而在一定程度上化解民主與公平之間的矛盾。因此，英國(guó)文官制度的建立，在公務(wù)員正式作為一種行政體制進(jìn)入管理體制的進(jìn)程中具有劃時(shí)代的意義。（2）政治與行政二分法的理論1887年，威爾遜在行政學(xué)開山之作論文行政學(xué)研究中提出了政治和行政應(yīng)該分離的思想。他認(rèn)為行政問題應(yīng)該排除在政治問題之外，不能和政治范圍有相同的邊界。具體地說，行政管理研究的領(lǐng)域傾向于事務(wù)性領(lǐng)域，是一個(gè)國(guó)家在“個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面”的行動(dòng)，而政治則是在帶有普遍性的重大的問題方面的國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)，因此它與政治領(lǐng)域所涉及的內(nèi)容和事務(wù)相去甚遠(yuǎn)。所以，雖然行政的任務(wù)是由政治規(guī)定的，但是政治也不能完全操縱行政事務(wù)。威爾遜的這一思想使得行政學(xué)成為一門獨(dú)立的學(xué)科，從此擺脫了和政治學(xué)不分的局面。古德諾的政治與行政與伍德羅威爾遜于1887年發(fā)表的論文行政學(xué)研究在理論上高度吻合。古德諾是這樣論述的：“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)功能和國(guó)家意志的執(zhí)行功能，前者謂之政治，后者謂之行政?！币?yàn)樗麄兌说睦碚撠暙I(xiàn)，行政學(xué)才真正地作為了一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科出現(xiàn)。此后的一個(gè)世紀(jì)左右的時(shí)間里基本上遵循了這一理論前提，甚至是將之發(fā)揮到了極致，以至于在20世紀(jì)的60年代以后不停地招致新公共行政學(xué)派及新公共管理運(yùn)動(dòng)學(xué)派的批評(píng)與指責(zé)，也許這也并非是當(dāng)初這些學(xué)者的初衷，甚至超出了他們的意料之外。古德諾的理論核心是將國(guó)家的職能分為政治與行政兩種不同的職能，政治代表著價(jià)值理性，而行政代表工具理性。在價(jià)值判斷的理性前提下，行政完全可以采用科學(xué)技術(shù)的方法以最有效率的途徑達(dá)到政治預(yù)設(shè)的價(jià)值目的。不管后來人們對(duì)政治與行政的關(guān)系如何界定，但在當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境下，一定程度上對(duì)政治與行政進(jìn)行區(qū)分的理論貢獻(xiàn)是絕對(duì)不容忽視的，而且也是非常必要的。最為重要的是它在很大程度上促進(jìn)了社會(huì)生產(chǎn)管理和國(guó)家行政管理與同時(shí)代科學(xué)的發(fā)展開始趨于合拍，科學(xué)的精神有了從自然界走向社會(huì)政治制度層面的可能。在此之前，因?yàn)橘Y本主義生產(chǎn)方式的確立和人文主義思潮的影響，整體的社會(huì)狀況已經(jīng)有了很大的改觀，但組織與社會(huì)的管理及民主政治制度的改革還相當(dāng)有限，很多方面仍停留在傳統(tǒng)的社會(huì)框架之內(nèi)。在前工業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)初期，西方國(guó)家中政治與行政之間的界限十分模糊，政治內(nèi)含并絕對(duì)控制著行政，行政隸屬和依附于政治，即政治與行政同構(gòu)或一體化。到了工業(yè)社會(huì)早期，當(dāng)人們對(duì)政黨分肥制的弊病恨之入骨卻無從醫(yī)治時(shí)，政治與行政二分法理論似乎為西方發(fā)達(dá)國(guó)家提供了包治百病的妙方，并得到了學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界的青睞甚至是崇拜。以二分法為理論參照和改革路向，實(shí)踐中的行政逐漸從實(shí)踐中的政治的母體中分離出來，行政越來越具有獨(dú)立自主性。一般認(rèn)為，英國(guó)自工業(yè)革命之后就基本上確立了資本主義制度，但君主或者貴族仍在國(guó)家的政治格局中占據(jù)著絕對(duì)的主導(dǎo)地位，他們的利益和意志決定著國(guó)家的政治制度和方向，而行政管理基本上完全依附于政治，沒有任何獨(dú)立性可言。美國(guó)自從獨(dú)立之后建立起了相對(duì)分權(quán)的民主政府，但行政管理相對(duì)于政治而言，并不具有多少的獨(dú)立性與穩(wěn)定性。在美國(guó)，其獨(dú)特的歷史進(jìn)程使其現(xiàn)代公共行政的發(fā)端和過程與歐洲有著不同的經(jīng)歷，在抗擊英軍的戰(zhàn)爭(zhēng)中，在外部勢(shì)力（英國(guó)、法國(guó)、西班牙）和國(guó)內(nèi)分裂主義、農(nóng)民起義的威脅和刺激下，在自由和秩序的矛盾張力之間，美國(guó)終于建立起獨(dú)特的中央政府，在經(jīng)歷了監(jiān)護(hù)人政府（或紳士政府）和政黨分贓時(shí)期以后，美國(guó)開始了以文官制度改革為核心的行政改革運(yùn)動(dòng)。（3）韋伯的官僚組織理論韋伯把法理型組織稱為官僚組織，建立在法理型權(quán)威之上，遵從理性的法定規(guī)則。所謂的“官僚”，是指這種組織的成員是專門化的職業(yè)管理人員，并不含有一般語境中使用“官僚”一詞的貶義。為了避免誤解，有些學(xué)者把韋伯所說的官僚組織，改稱為科層組織。韋伯認(rèn)為，在近代以來的資本主義社會(huì)中，官僚組織是對(duì)大規(guī)模社會(huì)群體進(jìn)行有效管理的基本形態(tài)。建立在傳統(tǒng)型權(quán)威基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)型組織，與官僚組織具有外觀上的相似性，一般稱為傳統(tǒng)的官僚組織，但二者存在著本質(zhì)的不同。在官僚組織中，由制度規(guī)定組織層級(jí)、部門劃分、職位設(shè)置、成員資格，能夠形成非人格化的層級(jí)節(jié)制體系和部門結(jié)構(gòu)，組織成員是否勝任僅僅取決于他的能力，而不是取決于他對(duì)組織領(lǐng)袖的個(gè)人忠誠(chéng)和個(gè)人依賴。傳統(tǒng)的官僚組織中雖然也有規(guī)章體系，但它的典章來自傳統(tǒng)習(xí)慣，組織成員之間的關(guān)系是建立在個(gè)人關(guān)系、喜好偏愛、社會(huì)特權(quán)的基礎(chǔ)之上，不能形成法理型權(quán)威。魅力型權(quán)威所構(gòu)成的魅力型組織，基本特征是沒有程序規(guī)則，缺乏等級(jí)和部門分工，因而沒有穩(wěn)固的制度基礎(chǔ)，不可能持久。隨著組織權(quán)威的演變，組織類型也逐漸向傳統(tǒng)型組織和官僚組織過渡。安東尼唐斯認(rèn)為，“大量的實(shí)際情況表明，一個(gè)官僚組織的產(chǎn)生，通常是因?yàn)橐恍∪嚎駸嵴叩姆e極鼓吹和行動(dòng)的結(jié)果。他們的目的是想將其特殊的想法大規(guī)模地付諸實(shí)施。通過自發(fā)產(chǎn)生的企業(yè)家精神而設(shè)立的官僚組織比較符合這種情況。”基于這種理性基礎(chǔ)上的官僚制的特點(diǎn)可以概括為專業(yè)化分工、等級(jí)制、法定規(guī)則及非人格化四個(gè)方面。專業(yè)化分工是奠定亞當(dāng)斯密的經(jīng)濟(jì)學(xué)大廈的基石，而韋伯則把專業(yè)化和人類理性緊密聯(lián)系起來，從社會(huì)學(xué)意義上探討分工問題。分工可以提高效率，是理性結(jié)構(gòu)化的需要，在技術(shù)分工體系中，以考試選拔成員，技術(shù)資格決定職務(wù)和級(jí)別，權(quán)力與職務(wù)以法律制度的方式賦予組織職務(wù)而非個(gè)人。組織結(jié)構(gòu)中有專業(yè)技術(shù)和知識(shí)差異，無社會(huì)身份的等級(jí)劃分，消除了人身的特權(quán)，改變了傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)。官僚組織中的職位，按權(quán)力大小和“命令服從”關(guān)系，形成金字塔形的等級(jí)序列。這種等級(jí)制區(qū)別于傳統(tǒng)社會(huì)的身份等級(jí)，擺脫了人身依附和特權(quán)。組織成員有職權(quán)的高低，卻無身份的貴賤，官僚制打破了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中森嚴(yán)的社會(huì)等級(jí)，為建立近代以來的人人平等的契約型社會(huì)創(chuàng)造了先決性的條件。官僚組織的構(gòu)建形成、部門分工、職位設(shè)置、成員選拔，、一直到組織的運(yùn)作，每一個(gè)成員的權(quán)力和責(zé)任，都是由法律制度明確規(guī)定的。法定規(guī)則由協(xié)商達(dá)成或上級(jí)理性制訂，所有成員一律遵從。官僚組織的法定規(guī)則是一種非人格化的表達(dá)，組織的運(yùn)行不依個(gè)人的意志為轉(zhuǎn)移，不受個(gè)人的感情的支配，祛除個(gè)人魅力并排除價(jià)值的影響。官僚制本質(zhì)上來說只是行政管理的工具，是工具理性的最佳體現(xiàn)。韋伯對(duì)三種權(quán)威的論證和組織類型的劃分是按純粹的理想類型進(jìn)行的。這種“理想型”是自然科學(xué)的一種研究方法，韋伯首先將之引入到社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，即為了研究的便利，對(duì)現(xiàn)實(shí)中組織要素取其典型的狀態(tài)，將之視為理想的類型，而非對(duì)現(xiàn)實(shí)的真正描述，現(xiàn)實(shí)組織中的組織及其權(quán)威卻連續(xù)分布于三種理想狀態(tài)之間。當(dāng)然，韋伯理想中的組織類型是祛除了價(jià)值和魅力的官僚組織，從純技術(shù)上看是最完善的，也是最合理的形式。此后的管理體制把行政從政治中分離出來，在價(jià)值中立的基礎(chǔ)上追求工具理性的最優(yōu)，價(jià)值和魅力的因素僅被局限于政治的領(lǐng)域而與行政無干，正是出于對(duì)官僚制的工具理性的理解而設(shè)計(jì)的。韋伯的官僚組織理論