推進(jìn)基層稅務(wù)稽查現(xiàn)代化建設(shè)的思考.doc

推進(jìn)基層稅務(wù)稽查現(xiàn)代化建設(shè)的思考2010年國家稅務(wù)總局提出稅務(wù)稽查現(xiàn)代化的思路和要求；2013年全國稅務(wù)稽查工作會(huì)議提出稽查工作要率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的命題。在這樣的形勢(shì)下，基層國稅稽查部門如何推進(jìn)稽查現(xiàn)代化建設(shè)已成為一項(xiàng)刻不容緩的重要任務(wù)。筆者認(rèn)為，推進(jìn)基層稅務(wù)稽查現(xiàn)代化建設(shè)：人員素質(zhì)現(xiàn)代化是基礎(chǔ)，稽查管理現(xiàn)代化是根本，稽查手段現(xiàn)代化是重點(diǎn)，稽查監(jiān)督現(xiàn)代化是保障，稽查效應(yīng)現(xiàn)代化是關(guān)鍵。一、關(guān)于稽查人員素質(zhì)現(xiàn)代化（一）基層稽查人員素質(zhì)方面存在的問題。目前，基層稽查部門的人員素質(zhì)呈現(xiàn)出明顯的“分化現(xiàn)象”，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是高素質(zhì)人才“個(gè)別化”，一般人才“大眾化”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，基層稽查部門懂業(yè)務(wù)，會(huì)查賬，能獨(dú)立勝任檢查工作的人員占比僅為30%，其他“大量”的人員由于受自身業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作能力等制約，只能從事協(xié)助查案工作，人力資源構(gòu)成嚴(yán)重失衡。二是高素質(zhì)者主動(dòng)自覺學(xué)習(xí)、能力弱者消極懈怠學(xué)習(xí)，長(zhǎng)此以往，差距加大，形成了強(qiáng)者更強(qiáng)、弱者愈弱的格局。三是激勵(lì)機(jī)制不完善，影響了各層級(jí)稽查人員素質(zhì)能力的充分展現(xiàn)和工作積極性的有效發(fā)揮。四是人員結(jié)構(gòu)“老化陳舊”，更新輪換現(xiàn)實(shí)迫切。稽查干部隊(duì)伍輪換緩慢，甚至是長(zhǎng)期不輪換，造成整體隊(duì)伍活力不足，創(chuàng)新性疲勞，急需調(diào)整優(yōu)化。（二）推進(jìn)稽查人員素質(zhì)現(xiàn)代化的有關(guān)思考。針對(duì)上述問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)按照“整體性提高，持續(xù)性培養(yǎng)，差別化激勵(lì)，流動(dòng)性管理”的思路，不斷推動(dòng)實(shí)現(xiàn)稽查人員素質(zhì)的現(xiàn)代化。整體性提高。建立稽查人員執(zhí)法資格準(zhǔn)入機(jī)制，抬高稽查行業(yè)門檻。借鑒全國司法資格考試模式，按照稽查崗位“有能者來、有為者進(jìn)”的原則，構(gòu)筑起稽查部門的“凡進(jìn)必考”制度，努力把稽查部門打造成高素質(zhì)、高能力的優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)。持續(xù)性培養(yǎng)。通過鼓勵(lì)自學(xué)、集中培訓(xùn)等形式加強(qiáng)對(duì)稽查人員的持續(xù)性培養(yǎng)，每年對(duì)稽查人員的能力素質(zhì)、工作績(jī)效等組織測(cè)評(píng)一次，合格的繼續(xù)從事稽查工作，不合格的移崗換位。通過這種形式，促使稽查人員自我加壓、自我學(xué)習(xí)、自我提升。差別化激勵(lì)。建立主輔查員制度，主查員可獨(dú)立開展稽查或帶隊(duì)開展稽查；輔查員不能獨(dú)立開展稽查，只能在主查員的帶領(lǐng)下開展工作。按照能有所獲、勞有所得的原則，分別給予主查員、輔查員相應(yīng)的差別化待遇。流動(dòng)性管理。建立稽查人員的有序流動(dòng)機(jī)制，始終保持活力。把稽查部門作為國稅系統(tǒng)“人才培育基地”來管理，定期按比例擇優(yōu)輪換稽查人員，使稽查人員始終處于“有源活水”的流動(dòng)狀態(tài)，不斷提升稽查部門工作的活力和戰(zhàn)斗力。二、關(guān)于稽查管理現(xiàn)代化（一）當(dāng)前基層稽查管理方面存在的問題。一是稽查組織的競(jìng)爭(zhēng)性不足。案源分配方式普遍按照檢查科室或檢查組平均分派，計(jì)劃痕跡濃厚，選擇余地有限；在案件檢查中，一般按固定的檢查科或檢查組分派任務(wù)，檢查團(tuán)隊(duì)配組的自由選擇性不強(qiáng)，積極主動(dòng)性不足，缺乏有效的選擇與競(jìng)爭(zhēng)。二是稽查案件的處理不統(tǒng)一。國地稅部門之間、國稅部門不同單位的稅務(wù)處理、處罰的程度不一致，自由裁量權(quán)使用不統(tǒng)一，如企業(yè)所得稅稅前列支類問題，有定性為偷稅，有不定性為偷稅等。三是國地稅協(xié)同檢查開展少。在實(shí)際工作中，國地稅部門基本上是各司其職、各負(fù)其責(zé)，按各自計(jì)劃開展檢查，彼此溝通、相互協(xié)同實(shí)施的檢查少，稽查結(jié)果共享不足。（二）推進(jìn)稽查管理現(xiàn)代化的有關(guān)思考。結(jié)合上述存在的問題，筆者認(rèn)為，要想實(shí)現(xiàn)稽查管理現(xiàn)代化，應(yīng)從組織集約化、定性標(biāo)準(zhǔn)化和協(xié)同即時(shí)化等三個(gè)方面入手，不斷調(diào)整優(yōu)化，提質(zhì)增效。1、組織集約化。一是案件管理公開競(jìng)標(biāo)。年度稽查案源計(jì)劃確定后，由各檢查實(shí)施部門的主查人員根據(jù)自身業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)、年度工作任務(wù)等因素，申報(bào)擬檢查對(duì)象，提交查案“競(jìng)標(biāo)書”，詳細(xì)說明檢查的理由、檢查的方法、檢查時(shí)限以及預(yù)期可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，由選案部門在綜合平衡的基礎(chǔ)上，按照最佳原則擇優(yōu)分配，充分體現(xiàn)案源管理上的選擇性與競(jìng)爭(zhēng)性，對(duì)各檢查單位及主查人員保持適度的工作壓力，形成有益的對(duì)比效應(yīng)和競(jìng)爭(zhēng)格局。二是檢查人員自由招募。案源分配開標(biāo)后，由中標(biāo)的主查人員按照自由招募的原則，打破現(xiàn)有科室界限，打破現(xiàn)有分組模式，在全局范圍內(nèi)自行選聘檢查人員，充分尊重其自主權(quán)，最大限度的優(yōu)化組合檢查團(tuán)隊(duì)。三是檢查進(jìn)程跟蹤記錄。建立網(wǎng)絡(luò)檢查日志制度，由主查人員、輔查人員記錄每天的檢查計(jì)劃、工作開展以及取得的成效等，實(shí)現(xiàn)檢查過程的痕跡化管理與適時(shí)共享。四是稽查部門單列管理。破除稅務(wù)稽查地域化管理的體制，實(shí)行稽查部門省級(jí)或市級(jí)以下單列管理，人財(cái)物上收，縱向到底，統(tǒng)一在全省或省轄市的范圍內(nèi)實(shí)行分區(qū)域或分行業(yè)等分類稽查，提高稅務(wù)稽查執(zhí)行政策的統(tǒng)一性、稅收?qǐng)?zhí)法的強(qiáng)制性和查處懲戒的威懾力，最大限度的減少或消除地方執(zhí)法干擾。2、定性標(biāo)準(zhǔn)化。一是制定案件處理規(guī)范。可參考上海自貿(mào)區(qū)推行的負(fù)面清單管理形式，采用正列舉的方式列示案件不予定性處罰的清單，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、公平處理，提高案件定性的規(guī)范性和可操作性，顯現(xiàn)稽查執(zhí)法的威懾力和懲戒力，更公允地發(fā)揮稽查的職能和作用。二是搭建案例展示信息庫。借鑒人民法院在案件審判中實(shí)行的“以前判例”作為參照的做法，積極構(gòu)建一個(gè)涵蓋全國范圍的稽查案例展示信息庫，具體展現(xiàn)對(duì)不同違法行為的處理、處罰情況，供各基層稽查部門在稽查執(zhí)法中參考、研判。3、協(xié)同即時(shí)化。一是建立協(xié)同信息平臺(tái)。在國、地稅部門之間搭建信息共享、交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)雙方對(duì)檢查戶源、稽查結(jié)果、評(píng)估結(jié)論等信息的即時(shí)共享、相互對(duì)照和分析運(yùn)用，為開展協(xié)同檢查、對(duì)比追繳稅款罰款等事宜提供有效的抓手。二是建立成果分享機(jī)制。國地稅利用共享信息所形成的稽查成果由雙方按規(guī)定及時(shí)輸入信息平臺(tái)，直觀顯示國地稅協(xié)同辦案的成效，用成果顯示倒逼推動(dòng)協(xié)同信息平臺(tái)更加有效的運(yùn)行。三、關(guān)于稽查手段現(xiàn)代化（一）當(dāng)前基層稽查手段運(yùn)用存在的問題。一是“碎片化”管理稽查信息。從內(nèi)部稅收征管、納稅評(píng)估等系統(tǒng)以及外部金融保險(xiǎn)、工商財(cái)政等各部門獲取的信息處于零碎、松散狀態(tài)，不統(tǒng)一、不系統(tǒng)，可比性不高，參照性不強(qiáng)。二是“片面化”選取稽查案源。在稽查案源的選取上，往往為查補(bǔ)收入直接選取重點(diǎn)稅源企業(yè)或者是僅憑一、兩項(xiàng)異常指標(biāo)來確定案源，具有一定的盲目性和習(xí)慣性。三是“傳統(tǒng)化”檢查賬簿憑證。在實(shí)際檢查中，就帳論帳、手工檢查等傳統(tǒng)的檢查手段依然占據(jù)主流，利用現(xiàn)代化信息手段查賬的能力不足，甚至是滯后于納稅人的信息化會(huì)計(jì)核算水平，兩者處于不對(duì)稱的狀態(tài)。四是“柔性化”執(zhí)法未根本破局。在強(qiáng)調(diào)外部單位的配合執(zhí)法上、在調(diào)查取證的保障上，缺乏強(qiáng)有力的法律支撐和有效管用的稽查手段。（二）推進(jìn)稽查手段現(xiàn)代化的有關(guān)思考。當(dāng)前，以海量信息為顯著特征的大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，給傳統(tǒng)的稽查手段帶來巨大的沖擊。因此，要實(shí)現(xiàn)稽查現(xiàn)代化必須以信息技術(shù)為依托，不斷改進(jìn)傳統(tǒng)的稽查手段和方法。一是拓展信息獲取渠道。搭建起統(tǒng)一的內(nèi)外部信息共享平臺(tái)，從內(nèi)部獲得稅收征管系統(tǒng)、出口退稅系統(tǒng)、納稅評(píng)估系統(tǒng)等數(shù)據(jù)，從外部獲取工商、統(tǒng)計(jì)、金融、海關(guān)等第三方信息，充分利用納稅人的外圍信息來提高稽查工作的精準(zhǔn)度和效果。二是提高綜合選案水平。探索建立案源信息管理系統(tǒng)，強(qiáng)化對(duì)數(shù)據(jù)的深度分析與挖掘，以科學(xué)的選案指標(biāo)為依據(jù)，搭建起分類分行業(yè)的預(yù)警模型，保證選準(zhǔn)案源、選好案源，提高選案的質(zhì)量和有效性。三是提升信息化檢查能力。改變傳統(tǒng)查賬理念，積極運(yùn)用各種先進(jìn)的信息化檢查工具和手段，如數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、密碼破解、執(zhí)法記錄儀等稽查軟件和執(zhí)法手段，通過數(shù)字化集成處理相關(guān)涉稅、涉案數(shù)據(jù)，提高案件查辦效率。四是擴(kuò)大強(qiáng)制執(zhí)法適用。在涉稅執(zhí)法強(qiáng)制上，可參照對(duì)金融機(jī)構(gòu)處理處罰的規(guī)定，適當(dāng)擴(kuò)大稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其他涉稅部門的調(diào)查取證、配合檢查及處理處罰的授權(quán)。四、關(guān)于稽查監(jiān)督現(xiàn)代化（一）當(dāng)前基層稽查監(jiān)督方面存在的問題。一是多為同級(jí)監(jiān)督。無論是執(zhí)法監(jiān)督還是廉政監(jiān)督，大多由同級(jí)相關(guān)部門實(shí)行，監(jiān)督的力度和效果難以有效發(fā)揮。二是多為案卷監(jiān)督。目前推行的案件評(píng)查、執(zhí)法監(jiān)察等偏重對(duì)稽查案卷本身進(jìn)行審視、查看，對(duì)案卷反映情況與納稅人實(shí)際的一致性關(guān)注不夠，監(jiān)督的深度有待提升。三是多為“放水”監(jiān)督。對(duì)執(zhí)法監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題口頭提出多，成文通報(bào)少，存檔備查的更少，往往點(diǎn)到即止，其警示作用和影響力有限。四是多為稽查執(zhí)法監(jiān)督。監(jiān)督中重點(diǎn)關(guān)注的是稽查部門在執(zhí)法程序、調(diào)查取證、文書使用等方面存在的問題，對(duì)稽查案件反映出來的管理部門存在的問題關(guān)注不夠，處理不到位，監(jiān)督的全面性沒有充分體現(xiàn)。超細(xì)雷蒙磨 （二）推進(jìn)稽查監(jiān)督現(xiàn)代化的有關(guān)思考。為有效推進(jìn)稽查監(jiān)督現(xiàn)代化，充分發(fā)揮稽查監(jiān)督的實(shí)效，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下四個(gè)方面入手，抓實(shí)抓好。一是推行上掛一級(jí)的監(jiān)督體制。由上級(jí)監(jiān)察部門、法制部門聯(lián)合開展監(jiān)督，按季或每半年隨機(jī)抽取案件實(shí)施，提高監(jiān)督層級(jí)，增強(qiáng)監(jiān)督的約束性和力度。二是建立全面化的監(jiān)督機(jī)制。立足稽查案卷，對(duì)稽查執(zhí)法的全面性、深入性以及準(zhǔn)確性進(jìn)行全過程管控，既監(jiān)督案卷本身的規(guī)范性，又控管案卷與實(shí)際的一致性。三是推進(jìn)監(jiān)督的存檔備查。對(duì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題要有痕跡記錄、要有書面通報(bào)，要有責(zé)任追究，做到存檔備查，歷史記錄，充分拉長(zhǎng)其影響力和累積效應(yīng)。四是豐富稽查監(jiān)督的內(nèi)涵。把監(jiān)督立足在稽查執(zhí)法上，延伸到稅收征管中，做到一次監(jiān)督，稽查、征管等多方受用，積極擴(kuò)大其成效。五、關(guān)于稽查效應(yīng)現(xiàn)代化（一）當(dāng)前基層稽查效應(yīng)管理存在的問題。一是以查促管剛性不足。對(duì)稽查查處的問題向管理部門泛泛反饋，甚至是不反饋，稽查與管理“兩張皮”的問題沒有從根本上得到解決。二是稽查結(jié)果運(yùn)用不力。主要表現(xiàn)在對(duì)稽查結(jié)果公開不夠，對(duì)納稅人生產(chǎn)生活造成的影響有限，對(duì)納稅人懲戒不足等。三是稽查效應(yīng)評(píng)價(jià)缺乏。對(duì)以查促管、管查互動(dòng)開展情況缺乏有效的后續(xù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督管理，制約了相關(guān)工作的有效開展。（二）推進(jìn)稽查效應(yīng)現(xiàn)代化的有關(guān)思考。一是制定以查促管運(yùn)行規(guī)則