義務(wù)教育學(xué)校教師聘任制的內(nèi)隱困境.doc

義務(wù)教育學(xué)校教師聘任制的內(nèi)隱困境 【字體 大 中 小】 作者：黃彬 楊挺 2009-12-22 來(lái)源：教育科學(xué) 第 1 頁(yè) 摘 要：教師資源是教育的第一資源。教師資源的優(yōu)化配置，是教師人事制度改革的價(jià)值追求。在義務(wù)教育學(xué)校實(shí)行教師聘任制面臨著一些內(nèi)隱困境，包括制約義務(wù)教育學(xué)校教師聘任制可行性的邏輯困境、法理困境及宏觀發(fā)展困境，其實(shí)質(zhì)是義務(wù)教育系統(tǒng)特殊性與現(xiàn)行教師聘任制有關(guān)政策法規(guī)之間沖突與融合的矛盾組合。關(guān)鍵詞：義務(wù)教育學(xué)校；教師聘任制自中華人民共和國(guó)教師法頒布以來(lái)，教師聘任制一路瞞跚走過(guò)了20多年的時(shí)間。聘任制給義務(wù)教育學(xué)校帶來(lái)了理念和實(shí)踐的重大變革，獲得了一些成功經(jīng)驗(yàn)。但是，由于多重因素的制約和影響，我國(guó)義務(wù)教育學(xué)校教師聘任制改革存在很多問(wèn)題。這些問(wèn)題實(shí)質(zhì)上聚焦于義務(wù)教育系統(tǒng)的特殊性與現(xiàn)行教師聘任制的相關(guān)法律規(guī)定之間沖突與融合的矛盾組合中。一、邏輯困境：義務(wù)教育的公共性制約著教師聘任制的實(shí)施1.義務(wù)教育基礎(chǔ)性與公共性。(1)義務(wù)教育的公共性決定了教師資源的合理配置應(yīng)該是政府行為為主。教師聘任制實(shí)施的目的是為了追求教師資源的合理配置。合格、優(yōu)秀的教師資源是稀缺的，尤其在我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)的農(nóng)村公立中小學(xué)。教師資源的配置既可以由教師勞動(dòng)力市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)，也可以由國(guó)家教育行政部門行政調(diào)節(jié)，還可以尋求兩者的綜合調(diào)節(jié)，關(guān)鍵是哪種方式最終是有利于義務(wù)教育發(fā)展的，符合最大多數(shù)公立中小學(xué)教師利益的?；诹x務(wù)教育本身的公共性和我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的非均衡，義務(wù)教育階段的教師資源配置，應(yīng)該以政府行為為主的問(wèn)題。義務(wù)教育具有四個(gè)明顯特征：強(qiáng)制性、免費(fèi)性、公益性、普及性。它既是在學(xué)校里實(shí)施的“兒童必須接受到一定程度的教育，”又是一種“國(guó)家必須予以保障的公益性事業(yè)”。從教育經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，區(qū)別于非義務(wù)教育產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，義務(wù)教育產(chǎn)品更具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)，需要政府公共財(cái)政的強(qiáng)力保障，需要公民社會(huì)的和諧共建。因此，義務(wù)教育的純公共屬性決定了義務(wù)教育學(xué)校包括教師在內(nèi)的所有資源應(yīng)該由國(guó)家保障，政府應(yīng)該在義務(wù)教育學(xué)校教師資源的合理配置中起主要和主導(dǎo)責(zé)任，而不是簡(jiǎn)單地認(rèn)為依靠競(jìng)爭(zhēng)性聘任制就能打破教師資源配置和勞動(dòng)用工的靜態(tài)結(jié)構(gòu)。(2)義務(wù)教育作為基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、普及性的國(guó)民教育，是國(guó)家基礎(chǔ)教育權(quán)的重要體現(xiàn)?！皣?guó)家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府依照本法規(guī)定予以保障”?！皣?guó)家教育權(quán)是教育權(quán)利的一種，由政府代表行使。由于它具有行政權(quán)性質(zhì)，可以借助國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證權(quán)利的實(shí)現(xiàn)”。顯然，義務(wù)教育作為基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、普及性的國(guó)民教育，是國(guó)家基礎(chǔ)教育權(quán)的重要體現(xiàn)。我國(guó)義務(wù)教育階段學(xué)校的主體是公立中小學(xué)，其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)完全來(lái)源于公共財(cái)政。免費(fèi)義務(wù)教育的逐步實(shí)行標(biāo)志著國(guó)家是義務(wù)教育投入保障的基本支柱。從義務(wù)教育與非義務(wù)教育的比較而言，義務(wù)教育階段銜接著幼兒階段和高中階段，是教育的基礎(chǔ)性階段，意義重大。義務(wù)教育更具有基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性，義務(wù)教育不是英才教育而是國(guó)民教育、不是淘汰性教育而是普及性教育、不是選擇性教育而是發(fā)展性教育、不是競(jìng)爭(zhēng)性教育而是保障性教育。從本質(zhì)而言，國(guó)家義務(wù)教育權(quán)實(shí)質(zhì)上就是國(guó)家通過(guò)對(duì)其人、財(cái)、物的完全投入以保障公民基本受教育權(quán)、保障公民基本發(fā)展權(quán)、維護(hù)教育公平促進(jìn)教育機(jī)會(huì)均等的職責(zé)體現(xiàn)。推行義務(wù)教育學(xué)校教師聘任制度，通過(guò)教師與學(xué)校訂立聘任合同、規(guī)定雙方權(quán)利責(zé)任以及相應(yīng)工資報(bào)酬，從一定程度上而言是把義務(wù)教育發(fā)展的責(zé)任推給了學(xué)校，弱化了義務(wù)教育的公共性和公益性。2.義務(wù)教育學(xué)校教師職務(wù)的公務(wù)性。中華人民共和國(guó)教師法第三條規(guī)定，教師“承擔(dān)教書(shū)育人，培養(yǎng)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人、提高民族素質(zhì)的使命。教師應(yīng)當(dāng)忠誠(chéng)于人民的教育事業(yè)?！钡诎藯l教師的義務(wù)第二、三款中也明確規(guī)定，教師要“貫徹國(guó)家的教育方針，遵守規(guī)章制度，執(zhí)行學(xué)校的教學(xué)計(jì)劃”，“對(duì)學(xué)生進(jìn)行憲法所確定的基本原則的教育和愛(ài)國(guó)主義、民族團(tuán)結(jié)的教育，法制教育以及思想品德、文化、科學(xué)技術(shù)教育，組織、帶領(lǐng)學(xué)生開(kāi)展有益的社會(huì)活動(dòng)”。從這些法律規(guī)定中可以看出，公立學(xué)校教師的職責(zé)更多的是履行國(guó)家公務(wù)從而區(qū)別于其他專業(yè)技術(shù)人員。義務(wù)教育學(xué)校是由政府舉辦、完全依靠公共財(cái)政支持的提供公共基礎(chǔ)教育服務(wù)的享有某些行政權(quán)力的公務(wù)法人。這種公共服務(wù)主要體現(xiàn)在為青少年一代提供的教育服務(wù)上。為保證國(guó)家教育目的的實(shí)現(xiàn)，義務(wù)教育學(xué)校通過(guò)法律規(guī)定獲得了國(guó)家授予的公共權(quán)力。但學(xué)校本身并不能行使所有的公權(quán)力，其中很大一部分要通過(guò)學(xué)校的教師來(lái)代為行使。因此義務(wù)教育學(xué)校教師職務(wù)更具有公務(wù)性質(zhì)，肩負(fù)著國(guó)家對(duì)于青少年一代成長(zhǎng)的委托與重任，換句話說(shuō)，義務(wù)教育學(xué)校教師代為行使著國(guó)家基礎(chǔ)教育權(quán)，必須實(shí)現(xiàn)國(guó)家規(guī)定的教育目的，因此，義務(wù)教育學(xué)校教師的職務(wù)具有天然的公務(wù)性質(zhì)。二、法理困境：聘任雙方法律地位的特殊性制約著教師聘任制的實(shí)施1.作為聘任主體的義務(wù)教育學(xué)校不具備完全法人資格。民法通則第三十七條規(guī)定了法人應(yīng)當(dāng)具備的條件，即：依法成立；有必要的財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)；有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所；能夠獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，四個(gè)條件缺一不可。1995年教育法第一款中明確規(guī)定學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自設(shè)立或者登記注冊(cè)之日起取得法人資格。義務(wù)教育學(xué)校月經(jīng)教育主管部門批準(zhǔn)設(shè)立或登記在冊(cè)，似乎都合乎法人成立的基本條件，都應(yīng)具備“法人資格”。但是，在教育法第二款也規(guī)定了“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任”，在此卻沒(méi)有使用“獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任”的表達(dá)。沒(méi)有“獨(dú)立”二字，正顯示出立法者對(duì)學(xué)校民事權(quán)利和責(zé)任能力的一種有意限制。另一方面，從公立學(xué)校的產(chǎn)權(quán)關(guān)系來(lái)看，它們對(duì)于作為舉辦者的政府而言，根本就不能、也不應(yīng)該享有完全獨(dú)立的民事權(quán)利。因此，對(duì)于我國(guó)公立中小學(xué)來(lái)講，法律上的條例規(guī)定并不能對(duì)它的法人地位給予說(shuō)明和保護(hù)，他們還只能是一種民事權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力都受到限制的不完全的“準(zhǔn)法人”。而聘任制的前提是聘任者和被聘任者雙方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的對(duì)等。教師聘任制的實(shí)行是以學(xué)校和教師雙方自愿選擇為基礎(chǔ)的。學(xué)校根據(jù)國(guó)家的有關(guān)規(guī)定和學(xué)校教育教學(xué)、科研工作的需要，真正能夠自主地確定學(xué)校的機(jī)構(gòu)設(shè)置和教師結(jié)構(gòu)的比例與調(diào)整，選擇適合學(xué)校需要的教師；教師同時(shí)也能夠真正有權(quán)利根據(jù)個(gè)人的專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)能力選擇適合于自己的學(xué)校以及工作崗位。只有在學(xué)校和教師雙方意見(jiàn)一致的條件下聘任關(guān)系才能成立，任何一方都沒(méi)有強(qiáng)迫對(duì)方接受的權(quán)力。顯然，聘任雙方關(guān)系應(yīng)該是自主自愿的民事關(guān)系，聘任制的實(shí)施必然要納人民事法律的調(diào)整框架。在民法框架內(nèi)，作為聘任主體的義務(wù)教育學(xué)校首先應(yīng)該是一個(gè)完全的獨(dú)立法人。部分學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的公立學(xué)校等同于西方國(guó)家的公務(wù)法人。公務(wù)法人在大陸法系國(guó)家通常被界定為行政組織的一種，它是負(fù)擔(dān)特定目的的提供專門服務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，與其他公法人相比較具有一系列自身的特點(diǎn)。比如依照公法設(shè)立，是國(guó)家行政主體為了特定目的而設(shè)立的服務(wù)性機(jī)構(gòu)，享有一定的公權(quán)力，與管理和運(yùn)營(yíng)者之間存在豐富而又特殊的法律關(guān)系等。公立學(xué)校包括公立高等學(xué)校和義務(wù)教育學(xué)校。它們二者與政府之間的關(guān)系既有一致之處，如公立學(xué)校的基本特征、公立學(xué)校法人的性質(zhì)等，但是又有很多的差異。首先兩者教育層次不同，教育任務(wù)培養(yǎng)目的不同，因而高等學(xué)校對(duì)于學(xué)術(shù)自治、專業(yè)自治的要求遠(yuǎn)，遠(yuǎn)高于義務(wù)教育學(xué)校，相應(yīng)地對(duì)政府控制限度的要求就有區(qū)別。其次，雖然我國(guó)義務(wù)教育學(xué)校也被認(rèn)為就有法人地位，但是這一地位更多的是從其民事主體地位而言的。也就說(shuō)，它指的是義務(wù)教育學(xué)校在參與民事關(guān)系中具有的以自己名義行使權(quán)利、履行義務(wù)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的地位。但在與政府關(guān)系中，義務(wù)教育學(xué)校沒(méi)有獨(dú)立主體資格，而應(yīng)該服從政府的內(nèi)部管理，與政府之間是一種內(nèi)部行政法律關(guān)系。義務(wù)教育學(xué)校是由政府獨(dú)立舉辦、專門實(shí)施基礎(chǔ)教育教學(xué)活動(dòng)的社會(huì)組織，正是由于義務(wù)教育學(xué)校自身的這種公共性和公益性決定了義務(wù)教育學(xué)校與政府之間有著不可分割的行政法律關(guān)系，也正是這一法律關(guān)系導(dǎo)致了義務(wù)教育學(xué)?！皽?zhǔn)法人”地位的產(chǎn)生。因此，要在義務(wù)教育實(shí)行教師聘任制度，首先就存在著一個(gè)聘任主體的民事獨(dú)立性、權(quán)威性以及被聘任教師的保障性等法理問(wèn)題和事實(shí)要求。在我國(guó)義務(wù)教育學(xué)校與政府這種內(nèi)部行政法律關(guān)系條件下，以學(xué)校為聘任主體的教師聘任制改革或流于形式停步不前、或短暫推行即行夭折、或根本不推行就是必然結(jié)局了。2.公立中小學(xué)實(shí)質(zhì)上也沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利來(lái)保障學(xué)校教師聘任制順利實(shí)施。中華人民共和國(guó)教育法第25條和第31條明確規(guī)定，任何學(xué)校不得以營(yíng)利為目的，公立中小學(xué)學(xué)校財(cái)產(chǎn)屬于國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)。因此，義務(wù)教育學(xué)校從法理實(shí)質(zhì)性上并不具備獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)。推行聘任制的目標(biāo)之一是從薪酬分配上杜絕“平均主義”和打破“鐵飯碗”，從而激發(fā)教師的工作積極性。教師聘任制的暗含假設(shè)是教師受聘后，根據(jù)聘任合同享受相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)待遇，如工資、福利、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)；在聘任過(guò)程中教師崗位發(fā)生變化，比如高職高、聘、高職低聘、低職高聘、低職低聘?！捌湎鄳?yīng)的待遇也應(yīng)該做出相應(yīng)調(diào)整，要充分體現(xiàn)教師在教育教學(xué)過(guò)程中的工作業(yè)績(jī)、教育教學(xué)水平和科研水平，貫徹多勞多得、按勞取酬的分配原則”。我國(guó)義務(wù)教育學(xué)校教師的工資基本上是結(jié)構(gòu)工資制度，即由基礎(chǔ)工資、職務(wù)等級(jí)工資、各類津貼和獎(jiǎng)勵(lì)工資組成?？梢哉f(shuō)，薪酬的合理分配是聘任制順利推行的充分條件之一。在一些中小學(xué)實(shí)施教師聘任制的過(guò)程中，就是拿出所有教師一定比例的活工資用于全校教師的績(jī)效分配的。但是隨著義務(wù)教育學(xué)校教育收費(fèi)的“一費(fèi)制”到“兩免一補(bǔ)”的免費(fèi)義務(wù)教育政策的日益規(guī)范，教師“工資直達(dá)”于個(gè)人銀行帳戶，義務(wù)教育學(xué)校在調(diào)節(jié)教師結(jié)構(gòu)工資方面的作用可能會(huì)越來(lái)越小，教師結(jié)構(gòu)工資中的績(jī)效工資難以實(shí)現(xiàn)。在許多義務(wù)教育學(xué)校，特別是農(nóng)村公辦中小學(xué)校，所謂的教師“結(jié)構(gòu)工資制”并不能夠地體現(xiàn)其激勵(lì)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)在“非營(yíng)利性”規(guī)制之下，學(xué)校自籌經(jīng)費(fèi)對(duì)于聘任制的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制起到杠桿調(diào)節(jié)作用的也將會(huì)很小。義務(wù)教育階段學(xué)校的主體是公立中小學(xué)校，其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和各項(xiàng)投入完全來(lái)源于公共財(cái)政。因此，義務(wù)教育學(xué)校除校辦產(chǎn)業(yè)以外的自主財(cái)產(chǎn)權(quán)利必然是缺失的，這實(shí)際上就意味著義務(wù)教育學(xué)校沒(méi)有獨(dú)立的實(shí)質(zhì)性能力來(lái)順利推行教師聘任。3.被聘任方的義務(wù)教育學(xué)校教師法律地位的復(fù)雜性。復(fù)雜性之一：契約自由與行政控制的沖突。義務(wù)教育學(xué)校教師的法律地位很大程度上是基于教師與義務(wù)教育學(xué)校的法律關(guān)系的界定，同時(shí)教師法律地位的界定也影響學(xué)校與教師法律關(guān)系的形成。教師法頒布之前，我國(guó)教師的身份是國(guó)家干部，由國(guó)家統(tǒng)一分配、任命和管理，教師享受干部待遇。1993年通過(guò)的中華人民共和國(guó)教師法第3條定位“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”，教師身份由國(guó)家干部變?yōu)閷I(yè)技術(shù)人員，并且實(shí)行教師聘任制。按照“專業(yè)技術(shù)人員”的身份，教師是雇傭勞動(dòng)者”，。在此情況下，義務(wù)教育學(xué)校教師與學(xué)校之間形成了民法上的雇傭關(guān)系，體現(xiàn)契約自由的法律精神，雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任都由民事合同來(lái)約定，類似于企業(yè)職工與企業(yè)之間的勞動(dòng)法律關(guān)系。這就意味著義務(wù)教育學(xué)校教師作為專業(yè)技術(shù)人員與學(xué)校構(gòu)成了勞動(dòng)關(guān)系，從而應(yīng)該適用勞動(dòng)法調(diào)整范圍。但是義務(wù)教育學(xué)校教師的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是否適用勞動(dòng)法在理論上和司法實(shí)踐上十分模糊。1994年頒布的勞動(dòng)法是立法者試圖將所有用人單位及其勞動(dòng)者納入適用范圍，即調(diào)整除了國(guó)家公務(wù)員以外的其他勞動(dòng)者與各用人單位之間的勞動(dòng)關(guān)系，立法目標(biāo)是在于減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)主體建設(shè)和勞動(dòng)力市場(chǎng)化進(jìn)程。1993年教師法第17條規(guī)定“教師的聘任遵循雙方地位平等的原則”，在法理上為教師聘任制設(shè)定了學(xué)校與教師法律地位的相對(duì)均衡。但在我國(guó)實(shí)際運(yùn)行中，義務(wù)教育學(xué)校作為行使國(guó)家授予的基礎(chǔ)教育行政權(quán)的法人組織，其基于“對(duì)教師所擁有的行政管轄權(quán)”，控制著教師聘任的整個(gè)流程，屬于聘任關(guān)系中的強(qiáng)勢(shì)一方?！昂苊黠@，學(xué)校不可能完全能夠擺脫或主動(dòng)放棄其行政管轄職權(quán)而采用完全平等的方式。在這種條件下，教師聘任在形式上雖然是平等協(xié)商的聘任，實(shí)質(zhì)上卻變成學(xué)校對(duì)教師的工作任命。”政府舉辦、維持和管理的義務(wù)教育學(xué)校是為社會(huì)公益而存在的，并且其獨(dú)立財(cái)產(chǎn)的很大一部分來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款，這其中就包括教師的一部分工資。這些特點(diǎn)使得義務(wù)教育學(xué)校與一般的公司或社會(huì)團(tuán)體有較大差別。在義務(wù)教育學(xué)校任教的教師的身份也不會(huì)與一個(gè)外企的雇員完全相同，而是具有國(guó)家工作人員的性質(zhì)。因此，義務(wù)教育教師與義務(wù)教育學(xué)校的關(guān)系決不是純粹的民事關(guān)系。同時(shí)，義務(wù)教育學(xué)校還占有和控制著教師在社會(huì)生活中所必需的多種資源和實(shí)現(xiàn)利益的機(jī)會(huì)，從而形成了實(shí)質(zhì)意義上的學(xué)校對(duì)教師的行政控制和資。源支配的關(guān)系。一定意義上義務(wù)教育學(xué)校教師從學(xué)校退出的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高過(guò)其退出的預(yù)期收益，教師依，然存在著對(duì)于學(xué)校的人身依附。因此，義務(wù)教育行政部門或?qū)W校權(quán)力與教師權(quán)利的失衡是客觀存在的，學(xué)校與教師的關(guān)系也并非一般平等主體之間的民事關(guān)系，而是一種應(yīng)該以行政法中公共管理關(guān)系的原理來(lái)分析和探討的特殊關(guān)系?！霸诋?dāng)前教師勞動(dòng)用工制度的多樣化、學(xué)校和教師之間的法律關(guān)系還不明確的情況下，實(shí)行義務(wù)教育學(xué)校教師聘任制似乎是對(duì)中小學(xué)人事制度做了簡(jiǎn)單化的處理”。因此，以民事合同關(guān)系為前提的教師聘任制度在體現(xiàn)國(guó)家行政意識(shí)的義務(wù)教育學(xué)校的實(shí)行必然遭遇到無(wú)奈的尷尬。復(fù)雜性之二：職業(yè)的專業(yè)性將被聘任的雇傭性消解。有學(xué)者認(rèn)為，聘任制條件下，教師的聘任合同屬于勞動(dòng)合同的范疇，教師的工作可以用勞動(dòng)法來(lái)調(diào)整。這種觀點(diǎn)有待商榷。教師法第三條規(guī)定，教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員。盡管對(duì)于教師專業(yè)人員的特殊性并沒(méi)有明確規(guī)定，但第七條和第八條關(guān)于教師權(quán)利義務(wù)的規(guī)定在一定程度上體現(xiàn)了教師和其他人員的專業(yè)性差異。聘任制條件下，一般的勞動(dòng)合同主要涉及到勞務(wù)關(guān)系，通常只與勞資雙方有關(guān)。而教師聘任合同除了與學(xué)校和教師相關(guān)之外，還與學(xué)生和教育行政機(jī)關(guān)有關(guān)。在教師的教育教學(xué)工作中，教師所付出的不是簡(jiǎn)單的勞務(wù)，還涉及到教師知識(shí)、情感、人格等的投入，涉及到教師與學(xué)生的情感交流。全國(guó)人大法律委員會(huì)在關(guān)于(草案)審議結(jié)果的報(bào)告中指出：“事業(yè)單位(學(xué)校、醫(yī)院、科研機(jī)構(gòu)等)和社會(huì)團(tuán)體的勞動(dòng)人事制度比較復(fù)雜，有些可以實(shí)行企業(yè)化管理，有些則要依照國(guó)家機(jī)關(guān)的人事制度進(jìn)行管理，或兩者兼而有之，需要進(jìn)一步研究。教師、醫(yī)生、科研人員又各有專業(yè)特點(diǎn)，許多問(wèn)題可由專門的法律加以規(guī)范和保障其權(quán)利?！薄氨痉ň唧w規(guī)定的內(nèi)容主要是企業(yè)和職工之間的勞動(dòng)關(guān)系，有些雖然適用事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體，但是在勞動(dòng)合同、工時(shí)和工資、社會(huì)保險(xiǎn)以及勞動(dòng)爭(zhēng)議處理等基本制度的規(guī)定上，對(duì)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體難以適用。調(diào)整范圍如果包括事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體，在一些重要方面，都要針對(duì)他們的特點(diǎn)做出相應(yīng)的規(guī)定，現(xiàn)在還難以做到?！本推浔举|(zhì)而言，教師職業(yè)的專業(yè)性及其崇高的社會(huì)地位決定其工作關(guān)系不是簡(jiǎn)單的勞動(dòng)合同關(guān)系，義務(wù)教育學(xué)校服務(wù)產(chǎn)品的純公共屬性決定了義務(wù)教育教學(xué)過(guò)程、科研過(guò)程、師生關(guān)系、教學(xué)目的等是不能僅僅依靠勞動(dòng)合同來(lái)調(diào)節(jié)的。從教育所具有的提升人性的意義這一更高層面而言，將教師定位為雇傭者本身就是對(duì)教師的專業(yè)及其崇高地位的漠視。從表面上看，將教師作為一般雇傭者來(lái)定位，適用勞動(dòng)法，仿佛是法律面前人人平等原則的貫徹實(shí)施。但事實(shí)上，對(duì)教師實(shí)施以雇傭合同為基礎(chǔ)的聘任制，導(dǎo)致了教育商業(yè)化、學(xué)校企業(yè)化、教師“臨時(shí)化”。教師聘任制從本質(zhì)上說(shuō)是一種激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)的手段是壓力和競(jìng)爭(zhēng)。但純粹的雇傭關(guān)系，又使教師淪為雇傭工人的角色，威脅著義務(wù)教育學(xué)校教師職業(yè)的穩(wěn)定性和神圣性。尤其在落后的農(nóng)村地區(qū)，義務(wù)教育學(xué)校師資本身就存在著數(shù)量、質(zhì)量及結(jié)構(gòu)上的一系列問(wèn)題。甚至我們可以說(shuō)，目前欠發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師的合格性、穩(wěn)定性壓倒競(jìng)爭(zhēng)性。就其基礎(chǔ)性職責(zé)而言，義務(wù)教育學(xué)校教師承擔(dān)鈉是將人類文明成果傳遞給青少年一代，培養(yǎng)有德性、有知識(shí)、健全人格的新型建設(shè)者，提升和塑造中華民族素質(zhì)的這樣一種偉大工作，不僅需要他們體力的投人，更需要他們投入自己的思想、感情和對(duì)自我的反思。這種具有神圣性的工作如果被雇傭合同和臨時(shí)工的制度所約束和定性，勢(shì)必會(huì)損傷義務(wù)教育的核心價(jià)值追求擺脫貧困與精神引領(lǐng)，這對(duì)整個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展十分不利。復(fù)雜性之三：個(gè)人權(quán)利義務(wù)與實(shí)現(xiàn)公共利益的融合。從義務(wù)教育學(xué)校教師的權(quán)利義務(wù)來(lái)看，中華人民共和國(guó)教師法第?條規(guī)定，“教師享有進(jìn)行教育，教學(xué)活動(dòng)、開(kāi)展教育教學(xué)改革和實(shí)驗(yàn)的權(quán)利；指導(dǎo)學(xué)生的學(xué)習(xí)和發(fā)展，評(píng)定學(xué)生的品行和學(xué)業(yè)成績(jī)的權(quán)利；以及負(fù)有貫徹國(guó)家的教育方針，遵守規(guī)章制度，執(zhí)行學(xué)校的教學(xué)計(jì)劃，履行教師聘約，完成教育教學(xué)工作任務(wù)的義務(wù)；對(duì)學(xué)生進(jìn)行憲法所確定的基本原則的教育和愛(ài)國(guó)主義、民族團(tuán)結(jié)的教育，法制教育以及思想品德、文化、科學(xué)技術(shù)教育，組織、帶領(lǐng)學(xué)生開(kāi)展有益的社會(huì)活動(dòng)的義務(wù)；不斷提高思想政治覺(jué)悟和教育教學(xué)業(yè)務(wù)水平的義務(wù)”等，事實(shí)上都是為確保教師能行使這些權(quán)力所作的特別規(guī)定。由此可以看出，作為履行教育教學(xué)職責(zé)的教師來(lái)講，其擁有的法定權(quán)利和一般公司企業(yè)以及部分事業(yè)單位的工作人員的權(quán)利義務(wù)存在較大差異。教師與學(xué)校之間不僅不是一個(gè)簡(jiǎn)單的雇傭與被雇傭的民事關(guān)系，與行政主體與其部門工作人員之間的內(nèi)部行政關(guān)系也不同。義務(wù)教育是一種實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共利益的事業(yè)，而義務(wù)教育學(xué)校教師是履行國(guó)家基礎(chǔ)教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員。國(guó)家對(duì)年輕一代的教育要求必須通過(guò)各級(jí)各類學(xué)校中教師的教育教學(xué)等活動(dòng)才能得以真正實(shí)現(xiàn)。因此，義務(wù)教育學(xué)校教師的教育教學(xué)行為就不能簡(jiǎn)單地由學(xué)校和教師進(jìn)行協(xié)商。同時(shí)，法律所規(guī)定的教師權(quán)利是保證教師履行教育教學(xué)義務(wù)的必要條件，必須通過(guò)法律的強(qiáng)制規(guī)定得到體現(xiàn)。義務(wù)教育學(xué)校教師在享有個(gè)人權(quán)利履行個(gè)人義務(wù)的時(shí)候必然要與公共利益訴求相融合。義務(wù)教育事業(yè)的公共利益也必然體現(xiàn)于教師享受個(gè)人權(quán)利履行個(gè)人義務(wù)的過(guò)程之中。三、宏觀困境：義務(wù)教育發(fā)展不均衡制約著義務(wù)教育學(xué)校教師聘任制的實(shí)施我國(guó)義務(wù)教育的主體在農(nóng)村，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)是教師聘任制的政策原點(diǎn)。筆者對(duì)2005年和2006年教育部公布的關(guān)于義務(wù)教育在校生數(shù)和專任教師數(shù)的教育統(tǒng)計(jì)資料進(jìn)行了整理和分析：2005年我國(guó)農(nóng)村和城市的小學(xué)專任教師所占比列分別為63.81%、16.06%，農(nóng)村是城市的3.97倍，其中還沒(méi)有包括縣鎮(zhèn)學(xué)校教師。2006年，我國(guó)初中專任教師在農(nóng)村和城市的數(shù)量分布分別為43.29%、17.55%，農(nóng)村是城市的2.47倍，從在校生數(shù)看，2006年，全國(guó)小學(xué)生在農(nóng)村和城市的數(shù)量分布分別是62.33%、14.97%，農(nóng)村是城市的4.16倍；全國(guó)初中在學(xué)校生數(shù)的分布是農(nóng)村43.23%，城市15.96%，農(nóng)村是城市的2.71倍。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)清楚表明，我國(guó)義務(wù)教育的主體在農(nóng)村，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)該是包括教師聘任制在內(nèi)的教育政策改革的政策思考原點(diǎn)和價(jià)值基點(diǎn)。但是，包括戶籍、土地、稅收、社會(huì)保障制度一系列制度安排在內(nèi)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、精英取向的教育政策造成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與教育的雙重差距，進(jìn)而造成農(nóng)村和城市在義務(wù)教育領(lǐng)域存在著很大的不均衡。城鄉(xiāng)教育差距日趨擴(kuò)大，農(nóng)村義務(wù)教育尤其落后地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育正處在邊緣化的危機(jī)之中。義務(wù)教育辦學(xué)條件是實(shí)施義務(wù)教育教師聘任制的基本前提。有研究表明，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)面臨著經(jīng)濟(jì)與教育“雙重貧困”，并且城鄉(xiāng)教育差距已經(jīng)超過(guò)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距。就聘任制實(shí)施的現(xiàn)實(shí)物質(zhì)條件保障而言，這種“貧困”與“差距”對(duì)于義務(wù)教育學(xué)校教師聘任制度的推行是一個(gè)巨大的資源瓶頸，尤其在欠發(fā)達(dá)和落后的農(nóng)村地區(qū)。在“教育公平”、“縮小差距”的時(shí)代命題下，這種非均衡狀況必然影響和制約著義務(wù)教育學(xué)校教師聘任制的推行。確實(shí)有一些發(fā)達(dá)地區(qū)和城市地區(qū)，教師聘任搞得比較熱烈，但多數(shù)也還在“摸著石頭過(guò)河”而反思整頓。如果作為主