國(guó)企混改中的法人治理和法律風(fēng)險(xiǎn)管理.doc

國(guó)企混改中的法人治理和法律風(fēng)險(xiǎn)管理 葉曉華 北京祥龍公司、一輕控股外部董事中國(guó)上市公司法律風(fēng)險(xiǎn)實(shí)證研究課題組組長(zhǎng)北京市中銀律師事務(wù)所高級(jí)合伙人 2013年底，十八屆三中全會(huì)提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。今年以來(lái)，混合所有制改革開(kāi)始進(jìn)入快車(chē)道，混改力度進(jìn)一步加大，國(guó)資委放權(quán)，從當(dāng)前的管人、管事、管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變。5月3日發(fā)布的關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)明確了到“2017年年底前，國(guó)有企業(yè)公司制改革基本完成”。5月10日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案，梳理了國(guó)資監(jiān)管職能，將精簡(jiǎn)43項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)，其中取消監(jiān)管事項(xiàng)26項(xiàng)，下放監(jiān)管事項(xiàng)9項(xiàng)，授權(quán)監(jiān)管事項(xiàng)8項(xiàng)。發(fā)改委網(wǎng)站5月24日發(fā)文稱(chēng)，到目前為止，兩批近20家中央企業(yè)混改試點(diǎn)正在順利實(shí)施，第三批試點(diǎn)企業(yè)將進(jìn)一步擴(kuò)大范圍，提高覆蓋面，在篩選數(shù)十家中央企業(yè)的同時(shí)，重點(diǎn)從省、自治區(qū)、直轄市選擇試點(diǎn)企業(yè)，形成規(guī)模協(xié)同效應(yīng)，混改首次擴(kuò)圍至地方國(guó)企。預(yù)計(jì)第三批試點(diǎn)企業(yè)在6、7月確定，2017年底將典型案例進(jìn)行推廣。開(kāi)始進(jìn)入實(shí)操階段的混改，讓如何完善國(guó)企法人治理這一老課題在實(shí)踐中變得真正重要起來(lái)。 一，理論基礎(chǔ)引入非公資本被認(rèn)為是今后國(guó)企改革的主要內(nèi)容和方向，混合所有制將會(huì)在國(guó)企中大規(guī)模地推廣，混合所有制被認(rèn)為是優(yōu)化國(guó)企單一的股權(quán)結(jié)構(gòu)，完善公司治理，消除國(guó)企行政化的沉珂痼疾，提高國(guó)企的市場(chǎng)化程度，提高國(guó)企效益的重要途徑。上述預(yù)判是建立在理性人假設(shè)的基礎(chǔ)之上的。理性人假設(shè)是經(jīng)濟(jì)學(xué)最基本的假設(shè)之一，它的基本含義是經(jīng)濟(jì)體系中的當(dāng)事人(個(gè)人和企業(yè) )都是理性的，他們的目標(biāo)是追求效用最大化或利潤(rùn)最大化。現(xiàn)代企業(yè)制度同樣以理性人假設(shè)為前提的。但問(wèn)題在于自然人理性與擬制的法人理性是不同的。法人理性的形成要復(fù)雜的多。 企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理理論認(rèn)為，企業(yè)的股東以及經(jīng)理層、員工、客戶(hù)和其他利益相關(guān)人都在各自理性的支配下，相互沖突和妥協(xié)，最終形成企業(yè)所有行為背后的法人理性，支配著企業(yè)所有的決策。企業(yè)法人理性主要是股東理性沖突和妥協(xié)的結(jié)果，但它不等于股東的理性，法人理性一旦形成，就會(huì)相對(duì)獨(dú)立。理性的法人理性是解釋和合理預(yù)判企業(yè)行為和決策的基礎(chǔ)。公司治理的本質(zhì)，就是要形成健全的法人理性。以三會(huì)一層為代表的現(xiàn)代企業(yè)法人治理制度被認(rèn)為是形成健全的法人理性的最有效的制度，但是這一制度層面的安排并不是目前完善國(guó)企公司治理的關(guān)鍵，國(guó)企改革首先要解決的應(yīng)該是動(dòng)機(jī)問(wèn)題。只有各參與方的基本動(dòng)機(jī)一致，公司治理背后的各方的博弈，才能能夠防止負(fù)和博弈，避免零和博弈，形成正和博弈。公司治理才可以稱(chēng)之為基本完善。二，問(wèn)題的提出現(xiàn)代企業(yè)制度能夠有效運(yùn)行的前提假設(shè)是各參與方都是理性人，都能夠直接代表自己的利益，在公司治理中發(fā)出自己的聲音，通過(guò)博弈，最終形成企業(yè)健全的法人理性。然而，國(guó)企公司治理中存在的所有者缺位現(xiàn)象，導(dǎo)致國(guó)企法人理性存在四個(gè)明顯的弱點(diǎn)，這些弱點(diǎn)如果不解決，則混合所有制企業(yè)很難在公司治理中進(jìn)行正常的博弈：一是，國(guó)企理性實(shí)際上是體現(xiàn)為國(guó)資代表人的理性，而國(guó)資代表人作為具體的鮮活的個(gè)體，有自身的利益訴求，在所有者缺位的情況下，很容易假手國(guó)企理性實(shí)現(xiàn)自身的理性訴求，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)受損或流失。二是，由于所有者的缺位，對(duì)利潤(rùn)的追求缺少鞭策，但對(duì)守成的要求更加苛責(zé)，為避免不必要的麻煩，國(guó)資代表人往往謹(jǐn)慎有余，積極進(jìn)取的動(dòng)力不足。三是，同樣由于所有者的缺位，部分國(guó)資代表人及國(guó)企員工將國(guó)家賦予其運(yùn)營(yíng)的國(guó)資視為自己特殊利益的載體，在運(yùn)營(yíng)時(shí)，唯利是圖，罔顧國(guó)企應(yīng)有的使命和社會(huì)責(zé)任，為了小集體的利益，頻頻觸及商業(yè)道德的底線(xiàn)。四是，由于國(guó)企理性體現(xiàn)為國(guó)資代表人的理性，一旦代表人更換就會(huì)必然帶來(lái)國(guó)企法人理性的不連貫問(wèn)題，這一特點(diǎn)也是很多國(guó)企朝令夕改，更加關(guān)注短期利益的原因所在。三，問(wèn)題的解決引入的非公資本，其健全的理性有利于改變國(guó)企決策短期化的問(wèn)題，也能夠通過(guò)對(duì)國(guó)資代表人有效監(jiān)督，有助于防止國(guó)資代表人侵害企業(yè)的利益，消除部分國(guó)企存在的將國(guó)企是為自己獨(dú)立王國(guó)等現(xiàn)象。同時(shí)，非公資本對(duì)利潤(rùn)追求的動(dòng)力顯然要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國(guó)資，因此在推動(dòng)企業(yè)銳意改革，發(fā)展創(chuàng)新，提高企業(yè)的效率等方面有著不可替代的作用。但是，上述好處，是建立在國(guó)企混改各參與方正和博弈的基礎(chǔ)上。一旦引入非公資本不當(dāng)，形成零和博弈，甚至負(fù)和博弈，就會(huì)引狼入室。例如，非公資本可能會(huì)利用國(guó)企法人理性的缺陷，通過(guò)收買(mǎi)國(guó)資代表人，以很小的股份來(lái)控制整個(gè)企業(yè)，為己方謀取暴利?，F(xiàn)代企業(yè)的核心制度三會(huì)一層，并不能有效制止國(guó)企的上述風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，如果不加以控制，這種風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)將是大概率事件，這顯然不是混合所有制改革所希望看到的?？梢?jiàn)，盡管現(xiàn)代企業(yè)制度是成熟的，但是國(guó)企改革決不能照搬照抄。國(guó)企能否建立行之有效的有自己鮮明特色的現(xiàn)代企業(yè)制度，最關(guān)鍵的，是如何解決好國(guó)企法人理性的天然弱點(diǎn)。引入混合所有者制改革是一個(gè)很好的選擇，但是它在解決了一個(gè)問(wèn)題的同時(shí)，也制造了一個(gè)問(wèn)題。換句話(huà)，國(guó)企、民企雙方的聯(lián)手并不能必然形成一個(gè)健全的混合所有制企業(yè)法人理性，各方的博弈即可能是期待的正和博弈，也可能是糟糕的負(fù)和博弈。如何解決這一難題呢？企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化管理認(rèn)為，可以從如下三個(gè)方面進(jìn)行嘗試。第一，國(guó)資方面，要將國(guó)企改革的重點(diǎn)之一放在讓國(guó)企二元分裂的人格盡量歸于統(tǒng)一。通俗點(diǎn)說(shuō)，就是讓國(guó)資代表人的利益與國(guó)資的利益盡量保持一致，從而最大程度地降低被非公資本收買(mǎi)的可能，同時(shí)防止監(jiān)守自盜，防止國(guó)企決策的短期化。要做到這一點(diǎn)，不僅國(guó)企改革應(yīng)當(dāng)為國(guó)資代表人提供頗具吸引力的經(jīng)濟(jì)利益上的保證，同時(shí)也必須要有配套的嚴(yán)厲的懲罰措施。還有值得注意的一點(diǎn)是，要防止國(guó)資代表人決策風(fēng)險(xiǎn)化的傾向。盡管?chē)?guó)資代表人決策時(shí)，整體上比規(guī)范和保守，但是部分國(guó)資代表人為了業(yè)績(jī)，可能會(huì)選擇從事風(fēng)險(xiǎn)與收益不對(duì)等的業(yè)務(wù)，這是拿國(guó)資資本進(jìn)行投機(jī)，贏(yíng)了，功成名就，個(gè)人利益巨大；輸了，虧的是國(guó)家，如此而已。不能讓國(guó)企為了一時(shí)的或是微小的利益，而承擔(dān)長(zhǎng)期的或是巨大的風(fēng)險(xiǎn)。要防止上述問(wèn)題的出現(xiàn)，在設(shè)計(jì)國(guó)企高管報(bào)酬體系時(shí)，要特別注重長(zhǎng)期利益的安排。此外，為了防止國(guó)資代表人決策短期化和風(fēng)險(xiǎn)化問(wèn)題的出現(xiàn)，在決策前就必須對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和收益做具體的考察，在設(shè)計(jì)國(guó)資代表人的長(zhǎng)期利益考核指標(biāo)時(shí)，將這一因素考慮在內(nèi)，同時(shí)，在對(duì)國(guó)資代表人任期內(nèi)的績(jī)效進(jìn)行考核的同時(shí)，必須對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)進(jìn)行考核。離任審計(jì)中也應(yīng)當(dāng)同樣增加這一方面的內(nèi)容。第二，引入第三方力量，形成相互制約的鐵三角，構(gòu)建相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)企法人理性。這個(gè)第三方力量就是國(guó)企員工。國(guó)企員工，特別是正式職工，是一個(gè)不容忽視的力量。不同于私企員工，國(guó)企員工對(duì)企業(yè)的忠誠(chéng)度相對(duì)來(lái)說(shuō)來(lái)要高得多，國(guó)企普通員工比私企員工更加關(guān)心其所在企業(yè)的利益，因?yàn)樗麄兊睦媸桥c企業(yè)、與國(guó)有資本的利益聯(lián)系在一起的，充分發(fā)揮他們的作用，可以有效防止混合所有制下，非公資本對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的蠶食。此外，不同于國(guó)企高管，國(guó)企員工調(diào)動(dòng)到其他企業(yè)或組織的可能性也要小得多，因此，國(guó)企普通員工也比國(guó)企高管更加關(guān)心企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，充分發(fā)揮他們的作用同樣可以有效防止國(guó)企高管決策的短期化問(wèn)題。在現(xiàn)行的體制中，國(guó)企董事會(huì)有職工代表的位置，但是職工代表并沒(méi)有能夠發(fā)揮有效的作用。另外，從法律上講，國(guó)企員工只是員工，并不是國(guó)企的股東，以員工的身份監(jiān)督股東和企業(yè)高管有點(diǎn)多管閑事的嫌疑，在混改之后這種嫌疑更大。如果我們能夠通過(guò)員工持股的方式來(lái)解決員工參與監(jiān)督的身份問(wèn)題和動(dòng)力問(wèn)題，則混改不僅可以在公司治理問(wèn)題上，形成一個(gè)穩(wěn)定的鐵三角，賦予混改后企業(yè)穩(wěn)定的值得信賴(lài)的法人理性，同時(shí)也會(huì)激發(fā)各方的積極性，共同把企業(yè)搞好，避免負(fù)和博弈的出現(xiàn)。值得指出的是，員工持股對(duì)于混改非常重要。這是因?yàn)?，?duì)于國(guó)資代表人，干的不好，還可以換一個(gè)地方繼續(xù)干；對(duì)于民企老板，混改的國(guó)企沒(méi)搞好，只是投資損失，大不了再去別的地方找機(jī)會(huì)；但是，對(duì)于大部分國(guó)企員工來(lái)說(shuō)，混改的股份是他們安身立命的全部希望，他們只有一次機(jī)會(huì)，不會(huì)還有其他企業(yè)再給他們股權(quán)，所以他們對(duì)于損害混改企業(yè)利益的行為，絕不會(huì)輕易放過(guò)。最關(guān)鍵的是，一旦他們的利益受損，他們就會(huì)起而維權(quán)，這種維權(quán)很容易形成群體性事件，一旦形成群體性事件，必然導(dǎo)致黨和政府的強(qiáng)力介入，如果國(guó)資代表人和民企老板有任何問(wèn)題都會(huì)在徹查中暴露無(wú)遺，并受到相應(yīng)的懲罰。所以，這種監(jiān)督與混合所有制企業(yè)中民企老板的監(jiān)督不一樣，員工監(jiān)督是一種不會(huì)妥協(xié)的監(jiān)督，所以引入必要的合理的員工持股，將能有效消除在法人理性形成過(guò)程中，僅有國(guó)資與非公資本時(shí)可能產(chǎn)生的零和博弈與負(fù)和博弈，三者的結(jié)合，更容易讓混改后的企業(yè)各參與方產(chǎn)生正和博弈。第三，強(qiáng)化國(guó)企黨建工作充分發(fā)揮國(guó)企黨組織在國(guó)企公司治理中的獨(dú)特功能。長(zhǎng)期以來(lái)，黨委在國(guó)企中被邊緣化，其作用被忽略。筆者之前也是這么認(rèn)為，但在對(duì)國(guó)企法人理性的研究中，筆者發(fā)現(xiàn)，國(guó)企黨組織的存在在促使國(guó)企法人理性二元?dú)w一和確保國(guó)企持股員工積極發(fā)揮監(jiān)督作用等等方面是能夠發(fā)揮其獨(dú)特的無(wú)可替代的作用的。事實(shí)上，在所有者缺位的前提下，國(guó)企盡管丑聞不斷，但這么多年來(lái)依然能夠不斷發(fā)展壯大，黨組織其實(shí)功不可沒(méi)。對(duì)比一下民企，如果民企也出現(xiàn)這種所有者缺位的情形，民企還能取得今天的成就嗎？答案不言自明。那么原因何在？筆者認(rèn)為其中最重要的原因除了黨紀(jì)國(guó)法對(duì)國(guó)資代表人的約束之外，還有一個(gè)關(guān)鍵原因，即國(guó)企黨組織能夠?yàn)閲?guó)資代表人提供更大的個(gè)人發(fā)展空間和平臺(tái)，這種非經(jīng)濟(jì)利益的回報(bào)對(duì)于國(guó)資代表人還是有著很大的吸引力。與民企不同，不論國(guó)企有多大，其國(guó)企黨委都只是黨的一級(jí)組織，黨組織是全國(guó)一盤(pán)棋，國(guó)資代表人在國(guó)企干的出色，通過(guò)“黨管干部”的渠道，可以獲得更大的個(gè)人發(fā)展空間，因此前文分析的國(guó)企法人理性的二元結(jié)構(gòu)的存在，在實(shí)踐中并沒(méi)有造成不可收拾的局面。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)利益并不是一個(gè)人一生的全部追求，有時(shí)候甚至連主要追求都不是，在更大的平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)更大的抱負(fù)對(duì)于很多人而言，提供的激勵(lì)與動(dòng)力遠(yuǎn)比經(jīng)濟(jì)利益的誘惑要大得多。這一點(diǎn)顯然是民營(yíng)企業(yè)家所不能比擬的，民營(yíng)企業(yè)家干的再好，也只能在自己有限的企業(yè)版圖上指點(diǎn)江山。如果黨的平臺(tái)能夠突破體制的限制，也對(duì)參與混改的民營(yíng)企業(yè)家、職業(yè)經(jīng)理人以及外部董事等開(kāi)放，混改企業(yè)或?qū)@得更多更大的正能量和發(fā)展動(dòng)力。此外，與混改中其他參與方不同，黨是有理想和追求的組織，強(qiáng)化黨建工作，通過(guò)思想教育和企業(yè)文化的抓手，可以讓企業(yè)變得有理想和追求，變得更加有社會(huì)責(zé)任感，而不是純粹的經(jīng)濟(jì)動(dòng)物。在企業(yè)社會(huì)責(zé)任和企業(yè)文化競(jìng)爭(zhēng)力越來(lái)越重要的今天，強(qiáng)化黨建工作，不僅可以提升企業(yè)的凝聚力，還可以贏(yíng)得良好的口碑，讓企業(yè)更值得信賴(lài)，擁有更加強(qiáng)大的軟實(shí)力。此外，黨組織在保障企業(yè)員工（特別是持股員工）發(fā)揮積極的監(jiān)督作用方面也能起到不可替代的作用，這是純粹的民營(yíng)企業(yè)很難具備的優(yōu)勢(shì)。需要特別指出的是，目前，在國(guó)資委下放經(jīng)營(yíng)權(quán)，從管資產(chǎn)向管資本的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，對(duì)下屬企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)行為信息（特別是與腐敗等負(fù)能量相關(guān)的信息）的掌握或變得弱化，作為一竿子插到底的黨組織，可在這一方面有效彌補(bǔ)國(guó)資委退出后的真空，能夠在不影響企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)的情況下，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)有效監(jiān)督?？梢赃@么說(shuō)，這些年對(duì)國(guó)企黨組織建設(shè)的忽視，國(guó)企黨委在國(guó)企各方面話(huà)語(yǔ)權(quán)的削弱，是國(guó)企干部出現(xiàn)大量貪腐的原因之一，近年來(lái)黨和政府對(duì)國(guó)企黨組織建設(shè)的強(qiáng)調(diào)，從上述分析看，是非常必要的，也是建立有中國(guó)特色的現(xiàn)代企業(yè)制度，取得混合所有制改革成功的關(guān)鍵之一?？偨Y(jié)起來(lái)，個(gè)人認(rèn)為國(guó)企混改需要同時(shí)引入非公資本和進(jìn)行員工持股，強(qiáng)化企業(yè)黨建工作，建立國(guó)資代表人業(yè)績(jī)考核的長(zhǎng)效獎(jiǎng)懲機(jī)制，為混改企業(yè)各參與方都提供更大的事業(yè)平臺(tái)，并保持上述各主要環(huán)節(jié)間的平衡，國(guó)企混改就會(huì)有更大的機(jī)率取得成功。而對(duì)上述任何一個(gè)主要環(huán)節(jié)的忽略，或是無(wú)法做好相對(duì)的平衡，則有可能導(dǎo)致混改的失敗。四，國(guó)企混改中值得注意的幾個(gè)問(wèn)題第一， 國(guó)企目標(biāo)的兩重性問(wèn)題，國(guó)企的目標(biāo)不僅僅是盈利，還有負(fù)有貫徹黨和政府的重大決策等使命，在混改后，這一問(wèn)題可能引發(fā)股東間的沖突和矛盾，需要在引入非公資本時(shí)就給予必要的考慮和安排。第二， 引入非公資本對(duì)混合所有制企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)新將會(huì)有很大的促進(jìn)作用。但是，非公資本帶來(lái)的制度創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等等可能引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)同樣不容忽視?，F(xiàn)在改革中的混合所有制企業(yè)可能會(huì)對(duì)創(chuàng)新過(guò)于熱衷，而忽略了其中的風(fēng)險(xiǎn)，特別是經(jīng)營(yíng)管理層通常并不熟悉的法律風(fēng)險(xiǎn)。創(chuàng)新意味著對(duì)原有規(guī)則的改變，改變意味著風(fēng)險(xiǎn)敞口的打開(kāi)，只有收益大于風(fēng)險(xiǎn)成本（主要是法律風(fēng)險(xiǎn)成本）的創(chuàng)新才是真正的創(chuàng)新，可惜的是，幾乎沒(méi)有企業(yè)對(duì)創(chuàng)新可能帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)做過(guò)系統(tǒng)的分析。舉個(gè)例子：例如國(guó)企的成本控制在混改之后，肯定會(huì)全面強(qiáng)化，但是傳統(tǒng)上，企業(yè)決策者并不清楚在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和產(chǎn)品生產(chǎn)中，對(duì)哪些環(huán)節(jié)進(jìn)行成本控制是非常敏感的，控制不當(dāng)可能引發(fā)嚴(yán)重的法律風(fēng)險(xiǎn)，得不償失。典型的例子是前幾年發(fā)生的毒膠囊的案例。所以，進(jìn)行成本控制的法律風(fēng)險(xiǎn)分析和管理是非常必要的，但現(xiàn)在的企業(yè)高管有幾人聽(tīng)說(shuō)過(guò)？第三， 合理平衡混改參與各方在公司治理中的權(quán)利和義務(wù)的問(wèn)題。在混改中引入非公資本，搞員工持股，傳統(tǒng)上主要是將原國(guó)企的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給非公資本和企業(yè)員工而已，這種過(guò)于簡(jiǎn)單化的處理，會(huì)在日后給企業(yè)帶來(lái)諸多不可控制的潛在法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，在進(jìn)行上述操作時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)各參與方的作用和訴求做充分調(diào)研和評(píng)估，并根據(jù)調(diào)研結(jié)果，通過(guò)設(shè)置差異化股權(quán)分類(lèi)和拆分股權(quán)權(quán)能的等方式，來(lái)滿(mǎn)足各方的要求，保證公司治理的效率和有效性。例如：從之前的分析看，在國(guó)企混改中，進(jìn)行員工持股改革的目的不能僅僅停留在激勵(lì)功能上，或