國有企業(yè)改革三十年回顧與發(fā)展趨勢展望DOC.doc

國有企業(yè)改革三十年回顧與發(fā)展趨勢展望1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，吹響了中國經濟體制改革的號角，也拉開了國有企業(yè)改革的序幕。眾所周知，中國經濟體制改革初期存在著兩種改革思路的爭論：一種是從宏觀體制改革入手，即所謂先按照一定的目標建立和完善宏觀經濟體制，然后再“開閘放水”；另一種則是從改革微觀機制的企業(yè)改革入手，即“企業(yè)本位論”的思想。1984年10月，黨的十二屆三中全會做出的中共中央關于經濟體制改革的決定指出，增強企業(yè)的活力，特別是增強全民所有制大中型企業(yè)的活力，是以城市為重點的整個經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。決定肯定了國有企業(yè)改革的重大現(xiàn)實意義，開啟了以國有企業(yè)改革為中心環(huán)節(jié)的中國經濟體制改革新航程。毫無疑問，作為中國經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)的國有企業(yè)改革歷來受到黨和政府的高度重視，這都清晰地體現(xiàn)在黨的方針、政策和歷次黨中央的決議，以及一系列法律法規(guī)中。國有企業(yè)改革也因此而取得了舉世矚目的成就。30年的國有企業(yè)改革不僅使國有小企業(yè)轉換機制，煥發(fā)了勃勃生機與活力，也使國有大中型企業(yè)實現(xiàn)了脫困目標，初步建立了符合市場經濟體制客觀要求的現(xiàn)代企業(yè)制度。特別是使一些大型骨干企業(yè)真正成為了我國國民經濟的支柱，開始擔負起增強我國綜合國力和國家競爭力的重任，并逐步在國際競爭中嶄露頭角。國有企業(yè)改革成效的取得與最初的改革思路設計密不可分。因此，在國有企業(yè)改革30周年之際，撫今追昔，回顧我國國有企業(yè)改革之路，總結經驗，汲取教訓，展望未來，具有非常重要的歷史和現(xiàn)實意義。一、國有企業(yè)改革歷程回顧（一）擴權讓利改革開放以前，我國一直采取的是高度集權的計劃經濟體制，企業(yè)成為行政機構的附屬物，沒有任何經營自主權；而統(tǒng)收統(tǒng)支的分配關系又限制了對企業(yè)和職工的激勵，嚴重制約著企業(yè)的發(fā)展，最終導致整個國家經濟活力不足、甚至停滯不前。1978年12月，黨的十一屆三中全會提出讓地方和工農業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計劃指導下有更多的經營自主權，最初的改革思路是要通過“放權讓利”調動企業(yè)和職工的積極性。在這種背景下，四川省率先進行了擴大企業(yè)自主權和利潤留成試點。隨后，國務院于1979年7月先后頒布了國務院關于擴大國營工業(yè)企業(yè)經營管理自主權的若干規(guī)定、關于國營企業(yè)實行利潤留成的規(guī)定等五個文件，肯定了四川省放權讓利的改革經驗，并對擴權的主要內容、讓利（利潤留成）的方式等作出了規(guī)定，使我國國有企業(yè)改革正式踏上了漫漫征途。以擴權讓利為主要特征的改革，雖然從微觀層面上調動了企業(yè)的積極性，帶來了企業(yè)經濟效益的增長，但是只負盈不負虧的“利潤留成”在宏觀層面上卻給國家財政收入計劃的完成帶來了一定困難。為此，在總結山東等地試行利潤（虧損）包干和工業(yè)企業(yè)經濟責任制經驗基礎上，1981年10月國務院轉發(fā)國家經委、國務院體改辦關于實行工業(yè)生產經濟責任制若干問題的意見，提出在國家給予企業(yè)自主權同時，要求企業(yè)承擔一定的經濟責任。經濟責任制極大地調動了企業(yè)和職工的積極性，促進了企業(yè)經營管理工作的改善。由于實行經濟責任制產生的部門、行業(yè)各方利益的沖突難以協(xié)調，以及政府與企業(yè)討價還價產生極高的交易成本等原因，經濟責任制又逐步被利改稅政策所取代。1983年和1984年先后進行了兩步利改稅。與此同時，擴大國營企業(yè)自主權的改革繼續(xù)進行，1984年5月10日，國務院頒發(fā)關于進一步擴大國營工業(yè)企業(yè)自主權的暫行規(guī)定，給予企業(yè)10項經營自主權。兩步利改稅進一步理順了國家與企業(yè)之間的利益分配關系，對于提高企業(yè)積極性和保證國家財政收入都具有非常重要的意義。但是當時的“利改稅”并不能保證企業(yè)在平等有序的競爭環(huán)境下進行生產經營，企業(yè)的激勵機制問題仍然并沒有得到根本解決，國有企業(yè)對行政機關的行政依賴和軟預算約束問題依然存在，企業(yè)仍然無法真正自主經營、自負盈虧。（二）承包經營責任制與“兩權分離”1984年10月，黨的十二屆三中全會通過中共中央關于經濟體制改革的決定，提出增加企業(yè)活力，特別是增加全民所有制大、中型企業(yè)的活力，是整個經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)。為此就要確定國家與全民所有制企業(yè)的正確關系，使企業(yè)成為相對獨立的經濟實體，自主經營，自負盈虧，同時通過政企職責分開，使政府正確發(fā)揮管理經濟的職能。1988年4月七屆人大一次會議通過的全民所有制工業(yè)企業(yè)法，明確了國有企業(yè)的法人地位。自此，“兩權分離”成為了改革的主要原則。在此原則之下，出現(xiàn)了對承包經營制、租賃制、股份制、資產經營責任制等各種形式的探索。經營承包責任制曾經是探索“兩權分離”的主要形式。承包經營責任制推動了所有權和經營權的分離，在一定程度上調動了企業(yè)的積極性，增加了國家財政收入。然而，作為一種制度安排的承包制具有本質性缺陷，仍存在產權關系不清等問題，沒有也不可能使企業(yè)獲得充分的自主經營權，也不可能實現(xiàn)政企分開和企業(yè)間的平等競爭，同時它還帶來了經營者（承包者）的短期行為，在一定程度上固化了已經形成的體制，加大了改革的難度。（三）建立現(xiàn)代企業(yè)制度從利潤留成、經濟責任制、兩步利改稅到承包責任制，改革雖然取得了一定的成效，但是仍然存在著許多問題，這使得人們開始認識到，國有企業(yè)的改革，不僅要在國家與企業(yè)的關系層面進行，更需要在微觀層面上對企業(yè)運營機制進行改革。1992年7月，國務院頒發(fā)了全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經營機制條例，提出企業(yè)轉換經營機制的目標是：使企業(yè)適應市場的要求，成為依法自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的商品生產和經營單位，成為獨立享有民事權利和承擔民事義務的企業(yè)法人。轉換企業(yè)經營機制的重點就是落實企業(yè)自主權。轉換經營機制，跳出過去改革總是圍繞“利潤分配”的傳統(tǒng)思維，準確地把握企業(yè)改革的關鍵問題。然而，在我國原有體制下實行轉換經營機制，又是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，它必須進行許多方面深入而系統(tǒng)的改革。在改革進行到關鍵的時刻，1992年鄧小平同志的南巡講話，為我國經濟體制改革指明了方向，對國有企業(yè)改革和發(fā)展有著非常重要的指導作用。隨后1992年10月，黨的十四大確立了“中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”。1993年11月召開的黨的十四屆三中全會上通過了中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定，要求“進一步轉換國有企業(yè)經營機制，建立適應市場經濟要求，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度”。自此，現(xiàn)代企業(yè)制度成為我國國有企業(yè)改革的基本目標和方向。盡管1993年十四屆三中全會后的經濟工作會議就提出了進行現(xiàn)代企業(yè)制度改革試點的基本精神，同時1993年公司法也已頒布，但直到1997年黨的十五大召開，現(xiàn)代企業(yè)制度改革的試點才基本完成。以制度創(chuàng)新為特征的新一輪國有企業(yè)改革涉及到許多深層次的矛盾，改革的步履異常艱難。1997年黨的十五大提出對國有大中型企業(yè)實行規(guī)范的公司制改革，國有企業(yè)開始按照公司法要求進行規(guī)范的公司制和股份制改革。1999年9月22日，黨的十五屆四中全會通過中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定。決定特別指出，“公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有效組織形式。公司法人治理結構是公司制的核心。股權多元化有利于形成規(guī)范的公司法人治理結構，除極少數(shù)必要由國家壟斷經營的企業(yè)外，要積極發(fā)展多元投資主體公司”，要求“積極探索公有制的多種有效實現(xiàn)形式”，提出“國有資本通過股份制可以吸引和組織更多的社會資本，放大國有資本的概念，提高國有經濟的控制力、影響力和帶動力。國有大中型企業(yè)尤其是優(yōu)勢企業(yè)，宜實行股份制的，要通過規(guī)范上市、中外合資和企業(yè)互相參股等形式，改為股份制企業(yè)，發(fā)展混合所有制經濟，重要的企業(yè)由國家控股”。在決定精神指引下，國有大中型企業(yè)、特別是國有大型骨干企業(yè)開始著力進行規(guī)范的公司制和股份制改革，積極推進主輔分離、改制重組和主業(yè)整體上市，進一步加強和改善公司治理結構等。（四）深化國有企業(yè)和國有資產管理體制改革從2002年11月黨的十六大召開開始至今，是國有企業(yè)改革和國有資產管理體制改革的深化和完善階段。黨的十六大提出了“國家所有、分級行使出資人職責”的改革思想，國有企業(yè)改革進入了一個建立和完善國有資產出資人制度的新階段。黨的“十六大”明確提出繼續(xù)調整國有經濟布局和結構，改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務。要在堅持國家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。經過多年的改革探索，國有資產管理體制改革終于有了明確的目標和方向。2003年10月，黨的十六屆三中全會關于完善社會主義市場經濟體制若干問題決定中提出建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現(xiàn)代產權制度是構建現(xiàn)代企業(yè)制度的重要基礎；要完善國有資產管理體制，深化國有企業(yè)改革，建立健全國有資產管理和監(jiān)督體制，堅持政府公共管理職能和國有資產出資人職能分開。2007年10月，黨的十七大明確提出，深化國有企業(yè)公司制股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化國有經濟布局和結構，增強國有經濟活力、控制力、影響力是仍然是國有企業(yè)改革的重要任務。2008年10月28日，十一屆全國人大常委會第五次會議通過企業(yè)國有資產法，為建立起真正有效的國有資產出資人制度，解決長期以來我國國有資產所有者缺位問題、真正實現(xiàn)政企分開和政資分開、并防止國有資產流失提供了法律保證。二、國有企業(yè)改革的成就和經驗（一）國有企業(yè)改革的成就三十年來，我國的國有企業(yè)改革經歷了擴權讓利、利改稅、承包經營責任制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度和建立國有資產出資人制度等階段，取得了巨大成就和重大進展。首先，我國國有企業(yè)，特別是國有大中型企業(yè)初步建立起了現(xiàn)代企業(yè)制度，公司制股份制和上市公司已經成為我國國有大中型企業(yè)的主要財產組織形式，并初步構建了比較公司法人治理結構。其次，國有經濟布局調整和國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組取得重要成果。按照“抓大放小”、“有所為有所不為”的原則，實施了國有大型骨干企業(yè)和中小型企業(yè)的分類改革、部分壟斷行業(yè)改革和國有大型企業(yè)的戰(zhàn)略重組，使國有經濟從某些競爭性領域退出的同時，向一些關系國家命脈的重要行業(yè)、關鍵領域、大企業(yè)集中。再次，我國已經初步建立起適合國情的國有資產監(jiān)督管理體系、確立了以現(xiàn)代產權制度為基礎的國有資產出資人制度，從制度上初步解決了所有者缺位、政企不分、政資不分等問題。新通過的企業(yè)國有資產法為建立和完善國有資產出資人和國有資本預算制度、有效保護和管理國有資產提供了法律保障。最后，我國國有企業(yè)改革成效體現(xiàn)在國有企業(yè)數(shù)量顯著減少的同時，資產規(guī)模大幅增加，經濟效益和運行質量顯著提高，活力和競爭力進一步增強。2007年，全國國有企業(yè)累計實現(xiàn)銷售收入18萬億元，同比增長20.1%；實現(xiàn)利潤1.62萬億元，同比增長31.6%；上繳稅金1.57萬億元，同比增長21.8%。（二）國有企業(yè)改革的經驗首先，把企業(yè)改革作為整個經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，同時又不斷地推進各項專業(yè)經濟體制，如計劃體制、財政體制等的改革。社會主義市場經濟體制的建立和完善又成為我國國有企業(yè)改革取得成功的關鍵性制度因素。社會主義市場經濟體制確立前的國有企業(yè)改革只能在計劃經濟體制內進行局部修正和改良，而不可能取得制度上的創(chuàng)新。其次，在我國經濟體制改革的總體思路方面，三十年的國有企業(yè)改革實踐證明，以改革計劃經濟體制中的微觀機制入手，逐步建立市場經濟微觀主體為基礎，推動宏觀環(huán)境改善和宏觀經濟體制改革的改革道路對中國經濟體制改革的成功發(fā)揮了不可估量的作用。再次，我國國有企業(yè)改革路徑延續(xù)了漸進式改革的總體思路，即先易后難、先增量、后存量，先實踐試點、后政策推廣，先地方試點、后全面鋪開，先在計劃經濟體制內改革分配關系和提供激勵、后進行制度創(chuàng)新，先在競爭性領域、后壟斷行業(yè)等等。這種漸進式路徑是我國國有企業(yè)改革和整個經濟體制改革取得成功的最基本的經驗。三、國有企業(yè)改革發(fā)展展望今后一個時期（指2020年以前，下同），我國的國有企業(yè)改革，特別是國有大型企業(yè)改革，將按照中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定和黨的“十七大”的重要部署繼續(xù)推向前進，改革重點將是在實行分類改革的基礎上，繼續(xù)推進國有大型企業(yè)的公司制股份制改革，深化壟斷行業(yè)國有企業(yè)改革，進一步完善國有資產出資人制度，最終實現(xiàn)以混合所有制為主要形式的國有經濟與非公有制經濟的融合發(fā)展。（一）關于國有大型骨干企業(yè)的分類改革黨的“十五大”以后的改革實踐證明，對國有大型骨干企業(yè)和國有中小型企業(yè)分別設定不同的改革目標并采取不同的改革方式是完全正確的，建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度、繼續(xù)推進公司制股份制改革也是未來國有大型企業(yè)改革的方向，但并不是所有的國有大型骨干企業(yè)都能建立起規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度。這主要是因為我國當前存在而且未來也將保留一定數(shù)量的國有獨資公司，而國有獨資公司嚴格地說并不是真正意義上的公司制企業(yè)，它存在著固有的產權制度和公司治理結構缺陷，很難建立起規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度。因此，未來我國國有大型骨干企業(yè)必須進行分類改革。對國有大型骨干企業(yè)進行分類改革，關鍵是要按照建立和完善社會主義市場經濟體制的要求，準確而合理的確定國有獨資企業(yè)的范圍。公司法中所指的生產特殊產品的公司或者屬于特定行業(yè)的公司，一般應該包括那些關系到國家安全的重要軍工企業(yè)、戰(zhàn)略物資儲備企業(yè)以及某些自然壟斷和重要的基礎設施企業(yè)、提供公共產品與勞務的公共企業(yè)等。除此以外的企業(yè)，一般都應在股權多元化、分散化、合理化的基礎上，建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度。（二）關于國有大型骨干企業(yè)改革的總趨勢未來一段時間，我國國有大型骨干企業(yè)將在分類改革基礎上，繼續(xù)減少國有獨資企業(yè)，特別是減少競爭領域的國有獨資企業(yè)；對已經實現(xiàn)股權多元化的企業(yè)，要按照建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，進一步實現(xiàn)企業(yè)股權結構的合理化、分散化；進一步健全法人治理結構，規(guī)范公司法人治理結構中各有關機構的產生機制和權責機制，深化干部人事制度改革；在規(guī)范母子公司關系基礎上，進一步做強做大國有大型企業(yè)（集團），提高國有大型企業(yè)（集團）的競爭力；穩(wěn)步推進集團公司主業(yè)整體上市，加快集團存續(xù)企業(yè)公司制改革，妥善解決企業(yè)辦社會問題；大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式。（三）關于深化壟斷行業(yè)的國有企業(yè)改革今后一個時期，我國需要對壟斷行業(yè)的國有企業(yè)進行分類改革，即通過貫徹落實反壟斷法打破經濟壟斷；根據(jù)我國改革開放的進程以及國家經濟安全和國防安全的需要，逐步打破行政壟斷；在對自然壟斷行業(yè)加強市場監(jiān)管的同時，對自然壟斷產業(yè)的某些產業(yè)鏈或生產環(huán)節(jié)，適度引入競爭機制，加強網絡壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度；進一步深化行政體制和產權制度改革；綜合運用經濟的、法律的、行政的和改革的手段，逐步解決我國的壟斷問題。（四）國有資產管理公司的建立與國有資產出資人制度的進一步完善近期企業(yè)國有資產法的通過為建立和完善國有資產出資人制度奠定了法律基礎。為了進一步完善國有資產出資人制度，未來國資委可以按照有效履行出資人的要求設立若干個資產經營管理公司，并使這些經營管理公司成為真正的投資主體。在此基礎上，逐步構建國有資產出資機構國有資產經營管理公司被投資企業(yè)的三層次國有資產監(jiān)管體系，按資本管理原則逐級行使所有權管理，按投資領域和基本功能分類管理國有資產經營管理公司。國有資產經營管理公司要構建規(guī)范的公司治理結構，國資委在對經營管理公司進