國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理對(duì)策與思考.doc

國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理對(duì)策與思考 建立完善城市土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)制度和法律制度土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)制度實(shí)質(zhì)是政府根據(jù)城市建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，按照土地利用總體規(guī)劃、土地年出讓計(jì)劃和城市規(guī)劃，結(jié)合和運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等手段對(duì)城市土地進(jìn)行集中和前期經(jīng)營(yíng)管理，有計(jì)劃的將其投入市場(chǎng)出讓的制度。在這個(gè)過(guò)程中涉及到了征購(gòu)、拆遷、改造、補(bǔ)償、整理、經(jīng)營(yíng)、出讓等多個(gè)環(huán)節(jié)，因此每一個(gè)環(huán)節(jié)及其相關(guān)的事物都需要有法規(guī)制度來(lái)明確和約束，規(guī)范程序、規(guī)范市場(chǎng)才能保證市場(chǎng)公平有序繁榮。法律制度是我們一切行為和處事的準(zhǔn)則，在一個(gè)法制社會(huì)里，人們通過(guò)法制的約束來(lái)營(yíng)造合理有序、公平的生存生活空間。按照法律解釋，沒有法律明文規(guī)定禁止的就是可行的，這就會(huì)給社會(huì)帶來(lái)很多灰色地帶，同時(shí)也是制造混亂和不公平的溫床。在市場(chǎng)體制不完善的情況下，道德風(fēng)險(xiǎn)與交易成本之間的關(guān)系復(fù)雜，依靠道德來(lái)實(shí)現(xiàn)公平、公正是很難實(shí)現(xiàn)的。權(quán)錢交易，人情交易，以及其他的非正當(dāng)交易都是滋生腐敗的最好途徑。因此完善土地經(jīng)營(yíng)法律制度，是對(duì)儲(chǔ)備制度運(yùn)行和市場(chǎng)繁榮有序發(fā)展的保障。強(qiáng)化政府職能發(fā)揮城市規(guī)劃在土地經(jīng)營(yíng)中的引導(dǎo)作用強(qiáng)化政府職能，完善土地市場(chǎng)化運(yùn)作制度是城市土地經(jīng)營(yíng)管理的關(guān)鍵所在。目前，土地財(cái)政在多數(shù)地方財(cái)政中占很大比例，因此只有加強(qiáng)政府統(tǒng)一管理的職能，協(xié)調(diào)和分配好各部門之間的利益，才能發(fā)揮土地儲(chǔ)備的作用。我國(guó)正處市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，投資行為市場(chǎng)化，投資主體多元化，決定了政府必須通過(guò)市場(chǎng)化來(lái)配置土地資源。實(shí)行土地儲(chǔ)備制度，革除土地資源行政化配置，就是為了實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)化運(yùn)作。因?yàn)橹挥袑?shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，才能實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，才能實(shí)現(xiàn)土地資源價(jià)值的最大潛值，才能真正的合理的、高效的、科學(xué)的配置使用土地。城市土地經(jīng)營(yíng)需要綜合的運(yùn)用市場(chǎng)和計(jì)劃兩種機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和社會(huì)公共利益的最大化。堅(jiān)持規(guī)劃先行是城市土地經(jīng)營(yíng)的首要工作，根據(jù)城市的發(fā)展方向、定位等因素科學(xué)的編制城市規(guī)劃，是引導(dǎo)城市布局和有序建設(shè)的根本保障。目前，許多城市都存在違法違章建筑，以及城市產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目布局不合理，蓋了再拆，浪費(fèi)人力物力和社會(huì)財(cái)富。主要的原因是先批地后規(guī)劃，先項(xiàng)目落地建設(shè)后規(guī)劃，在鄭州市就出現(xiàn)很多項(xiàng)目先建設(shè)而后補(bǔ)辦一切手續(xù)，這往往都不符合城市總體規(guī)劃，帶來(lái)日后要解決的問(wèn)題。因此要改變這種局面就要發(fā)揮規(guī)劃先行的引導(dǎo)作用，在規(guī)劃時(shí)要將重大項(xiàng)目安排實(shí)施列入規(guī)劃，在保障土地經(jīng)營(yíng)科學(xué)運(yùn)作及耕地占補(bǔ)平衡的前提下，及時(shí)調(diào)整和編制土地利用總體規(guī)劃，加強(qiáng)土地市場(chǎng)監(jiān)督，嚴(yán)格查處違規(guī)違法用地情況，維護(hù)城市土地規(guī)劃和政府職能的嚴(yán)肅性。學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗(yàn)拓展土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)融資渠道積極爭(zhēng)取政府資金支持是儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的基本工作，但是地方政府財(cái)力有限是通病，我們不能等、靠、要。通過(guò)研究成都和重慶利用新增地建設(shè)用地貸款的經(jīng)驗(yàn)及國(guó)家相關(guān)政策的規(guī)定，利用新增地抵押貸款是解決土地儲(chǔ)備資金的一個(gè)重要的途徑，不僅符合政策規(guī)定，也被各地實(shí)踐證明是行之有效的。由于鄭州市對(duì)新增地抵押貸款的限制，致使近幾年鄭州市幾乎沒有利用儲(chǔ)備的新增地進(jìn)行抵押貸款，極大增加了鄭州市土地儲(chǔ)備資金的壓力。因此，協(xié)調(diào)政府及相關(guān)部門放松對(duì)新增地抵押貸款的限制，制定出合適的新增地抵押貸款的辦法，是解決土地儲(chǔ)備融資困難的當(dāng)務(wù)之急。同時(shí)，對(duì)于抵押貸款模式的選擇，根據(jù)土地儲(chǔ)備管理辦法的規(guī)定，結(jié)合鄭州市土地儲(chǔ)備的實(shí)際和外地的經(jīng)驗(yàn)，比較符合鄭州市新增地儲(chǔ)備的做法是：對(duì)于辦理完成農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地，由土地儲(chǔ)備中心和各區(qū)政府簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議，在儲(chǔ)備中心依據(jù)協(xié)議支付部分土地補(bǔ)償費(fèi)后，就可以辦理儲(chǔ)備土地使用證，儲(chǔ)備中心利用該儲(chǔ)備土地進(jìn)行抵押貸款。另外，對(duì)于已抵押的儲(chǔ)備土地需要出讓的，可以參考成都和重慶的經(jīng)驗(yàn)，由抵押貸款的銀行出具同意出讓的函件，在沒有解除抵押的情況下，先行辦理招拍掛前期的手續(xù)，并在招拍掛成交之前歸還銀行貸款，對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行解押。同時(shí)積極探索項(xiàng)目貸款。利用項(xiàng)目貸款，主要是指對(duì)于成片開發(fā)的園區(qū)或大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，按項(xiàng)目進(jìn)行貸款，由園區(qū)內(nèi)土地或建設(shè)項(xiàng)目周邊配套土地的出讓收益作為項(xiàng)目貸款的還款來(lái)源。具體又可分為兩種方式：一是項(xiàng)目單獨(dú)立項(xiàng)，不含周邊土地開發(fā)的投資，僅以土地出讓收益作為還款來(lái)源，由政府或財(cái)政部門出具相關(guān)文件明確這一部分的土地出讓收益?？顚Ｓ?，優(yōu)先用于歸還項(xiàng)目貸款。這也是當(dāng)前各地通行的做法。二是將基礎(chǔ)設(shè)施投資和配套的土地開發(fā)投資打包，按照一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)，項(xiàng)目?jī)?nèi)的土地出讓收益即是項(xiàng)目自身的收益，該項(xiàng)目收益作為項(xiàng)目自身的還款來(lái)源。引入行業(yè)協(xié)會(huì)建立行業(yè)自律體系市場(chǎng)的發(fā)展不能單純的依靠政府大包大攬，政府也沒有那樣的能力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，如果市場(chǎng)的發(fā)展要完全依靠政府來(lái)實(shí)施，那只會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)扭曲發(fā)展，體制呆板，滋生腐敗。因此以政府為主導(dǎo)，以市場(chǎng)為主體，發(fā)揮市場(chǎng)自身的調(diào)控功能是世界各國(guó)發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)主要手段。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中我們都知道要發(fā)揮有形的手和無(wú)形的手，兩個(gè)手的共同作用才能使市場(chǎng)健康穩(wěn)定的發(fā)展。土地行業(yè)是一個(gè)特殊的行業(yè)，其關(guān)系到城市發(fā)展和人民切身利益，因此更好的管理經(jīng)營(yíng)土地是城市政府的一個(gè)重要任務(wù)。在長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，在政府的主導(dǎo)下，許多行業(yè)都建立了自身行業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)，為行業(yè)的發(fā)展起到了不可估量的促進(jìn)作用；行業(yè)協(xié)會(huì)是政府管理部門和市場(chǎng)企業(yè)之間承上啟下的橋梁和紐帶，承擔(dān)著上情下達(dá)，為政府建言獻(xiàn)策的功能，同時(shí)又有引導(dǎo)企業(yè)誠(chéng)實(shí)守信，依法經(jīng)營(yíng)的職能。在土地行業(yè)引入行業(yè)制度，也是促進(jìn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展的一個(gè)重要手段，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)建立小政府大市場(chǎng)的主要方法。行業(yè)協(xié)會(huì)的建立，使整個(gè)土地行業(yè)有了自律行為和互相監(jiān)督，在行業(yè)里形成一套符合政府規(guī)定的，同時(shí)又促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的制度。一些行業(yè)內(nèi)部自身的問(wèn)題和一些小的矛盾就會(huì)依靠行業(yè)協(xié)會(huì)解決，不用把所有的問(wèn)題都推向政府，這樣做不僅提高了政府的工作效率，同時(shí)也使行業(yè)的矛盾能夠及時(shí)減化。行業(yè)協(xié)會(huì)還有一個(gè)重要的功能就是向政府提供行業(yè)發(fā)展的建議，為政府制定行業(yè)發(fā)展的法規(guī)提供更為直接和真實(shí)的情況。目前，城市土地經(jīng)營(yíng)管理并沒有這一行之有效的行業(yè)組織，努力推進(jìn)這一組織的建設(shè)將會(huì)為土地行業(yè)的發(fā)展提供積極的動(dòng)力。研究金融政策引入市場(chǎng)資本在前文分析研究中，我們指出土地經(jīng)營(yíng)管理也是一個(gè)需要巨額資金的資金密集型行業(yè)。通過(guò)城市土地的收儲(chǔ)和供應(yīng)來(lái)調(diào)控市場(chǎng)和促進(jìn)城市發(fā)展，需要大量的資金做支撐，單純的依靠政府，政府財(cái)力支撐有限；我們通過(guò)常規(guī)的融資方法貸款、發(fā)行債券、信托以及我們借鑒其他城市中的抵押土地等模式融資獲得的資金量也是有額度的。如何開源就成為尋求資金的重要問(wèn)題。筆者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主要依靠市場(chǎng)自身的發(fā)展，政府需要做的就是引導(dǎo)和規(guī)范。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制是以公有制為主體的多種經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看公有制為主體的經(jīng)濟(jì)體制不會(huì)改變，但是政府會(huì)引導(dǎo)其他經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。目前，一些國(guó)家壟斷的行業(yè)逐步放開，引入市場(chǎng)資本作為嘗試，例如城市汽車加油行業(yè)，引入市場(chǎng)資本后，打破了市場(chǎng)絕對(duì)壟斷，提供了競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，市場(chǎng)變得更為活躍，同時(shí)為人們提供了更好的服務(wù)，也為人民提供了利益，這也符合國(guó)不與民爭(zhēng)利的治國(guó)理念。筆者研究提出，可否在土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)中引入市場(chǎng)資本，利用市場(chǎng)上充裕的閑散資金納入城市發(fā)展的大循環(huán)中，不僅為政府發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)和提高城市品質(zhì)提供資金支持，也改變民眾不得參與土地在城市發(fā)展中帶來(lái)的紅利。這樣做有利于減輕政府財(cái)政的壓力，也會(huì)有助于土地收儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)部門走出財(cái)力不支的困境。市場(chǎng)資本如何參與，以什么樣的方式和結(jié)構(gòu)參與將是政府和有關(guān)部門需要認(rèn)真研究的問(wèn)題。土地收益分配是關(guān)系到政府與社會(huì)以及市、區(qū)兩級(jí)政府工作關(guān)系和工作效率的主要問(wèn)題，也是城市市場(chǎng)化發(fā)展的關(guān)鍵。根據(jù)成都的經(jīng)驗(yàn)：對(duì)于土地一級(jí)開發(fā)，成都市鼓勵(lì)引進(jìn)社會(huì)資金參與，對(duì)參與一級(jí)開發(fā)的社會(huì)資金投資，按照實(shí)現(xiàn)的土地收益的一定比例進(jìn)行分成，作為參與土地一級(jí)開發(fā)資金的利潤(rùn)。近幾年，由于土地價(jià)值增值較大，參與一級(jí)開發(fā)的社會(huì)資金按固定比例取得的利潤(rùn)分成偏高，為合理調(diào)控社會(huì)資金的利潤(rùn)水平，成都市設(shè)計(jì)了梯度分成的辦法，即對(duì)土地增值收益部分增值越高的，分成比例降低。這一做法既有效鼓勵(lì)了社會(huì)資金的參與，也保證了其合理的利潤(rùn)水平。為調(diào)動(dòng)各區(qū)政府配合市土地儲(chǔ)備工作的積極性，市政府配套了土地出讓收益分成的政策，即對(duì)于各區(qū)政府配合完成征收工作的儲(chǔ)備土地，其土地出讓收益按照市區(qū)6:4的比例進(jìn)行分成，即市級(jí)60%，區(qū)級(jí)40%，這一政策極大的調(diào)動(dòng)了各區(qū)政府配合土地儲(chǔ)備工作的積極性。因此，土地儲(chǔ)備工作的有效展開需要區(qū)政府的積極配合，為提高區(qū)政府的積極性，本人認(rèn)為：一是要建立市、區(qū)土地收益分成制度，對(duì)參與土地儲(chǔ)備的各區(qū)，根據(jù)各區(qū)配合進(jìn)行的儲(chǔ)備土地的土地總收入，按照一定比例進(jìn)行分成，以提高各區(qū)政府配合土地儲(chǔ)備的積極性；二是理順征地工作費(fèi)用支出，由市財(cái)政依據(jù)年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃核定工作經(jīng)費(fèi)，土地儲(chǔ)備中心按照與區(qū)政府簽訂的協(xié)議以及征地進(jìn)度予以支付；三是協(xié)調(diào)市局加強(qiáng)對(duì)區(qū)國(guó)土局配合土地儲(chǔ)備工作的督導(dǎo)，強(qiáng)化區(qū)局在土地儲(chǔ)備工作和征地工作中的責(zé)任意識(shí)，充分發(fā)揮區(qū)國(guó)土局在具體征地事務(wù)中的政策執(zhí)行和主體功能的作用。建立信息發(fā)布通告制度通過(guò)總結(jié)我們認(rèn)識(shí)到土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)工作存在的問(wèn)題，一些是由于制度不完善或者缺失引起的，一些問(wèn)題是本不該發(fā)生卻發(fā)生的，主要是信息不對(duì)稱引起的。由于政府機(jī)構(gòu)與群眾之間的信息溝通存在障礙，使得群眾不能全面的、及時(shí)的知曉信息而引起了一些工作阻礙和群體性事件。因此，建立一套信息發(fā)布機(jī)制，構(gòu)建一個(gè)信息溝通平臺(tái)使政府與群眾之間信息無(wú)障礙溝通，減少不必要的誤解和沖突。例如在拆遷或改造某一區(qū)域時(shí)，首先要成立一個(gè)工程項(xiàng)目指揮部，并設(shè)立咨詢答復(fù)接待室，由政策把握好、業(yè)務(wù)熟練的工作人員負(fù)責(zé)接待，并對(duì)群眾關(guān)心的問(wèn)題總結(jié)集中解答和公布，讓群眾對(duì)政府的政策和涉及他們的權(quán)利和利益有足夠的了解，就會(huì)減少問(wèn)題的出現(xiàn)。同時(shí)我們還要注意到保證信息完整，防止信息失真和缺失，從事群眾工作的工作者都會(huì)知道，由于信息的缺失和失真釀成群眾事件的事情不再少數(shù)。由于群眾人員層次復(fù)雜，分辨能力也不同，容易引起困惑和恐慌，因此讓信息快速、完整、保真的傳達(dá)到群眾是取得群眾信任、穩(wěn)定和支持的關(guān)鍵，同時(shí)群眾的意見和建議及時(shí)有效的傳達(dá)給政府部門，也是政府準(zhǔn)確制定政策處理問(wèn)題的關(guān)鍵。建立土地預(yù)警機(jī)制預(yù)警機(jī)制是指由能靈敏、準(zhǔn)確地昭示風(fēng)險(xiǎn)的前兆,并能及時(shí)提供警示的機(jī)構(gòu)、制度、網(wǎng)絡(luò)、舉措等構(gòu)成的預(yù)警系統(tǒng),其作用在于超前反饋、及時(shí)布置、防風(fēng)險(xiǎn)于未然。英國(guó)危機(jī)管理專家邁克爾.里杰斯特研究認(rèn)為預(yù)防是解決危機(jī)的最好方法，危機(jī)管理的最好方法在于預(yù)防。從危機(jī)管理的目的和效果來(lái)看預(yù)防危機(jī)出現(xiàn)比處理危機(jī)更合算。我們知道危機(jī)的出現(xiàn)不僅影響到社會(huì)的穩(wěn)定，而且造成極大的損失和社會(huì)公共資源的浪費(fèi)，因此建立土地預(yù)警機(jī)制是迫切而急需的。近年來(lái)，因土地問(wèn)題引起的群體性事件爆發(fā)呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，處理稍有不慎將釀成嚴(yán)重后果，因此將危機(jī)消除或控制在萌芽狀態(tài)是建立預(yù)警機(jī)制的最終目的。我們知道一件事情在萌芽狀態(tài)時(shí)是最容易改變的，也是耗費(fèi)成本最低的。當(dāng)人們對(duì)某一事件存有疑問(wèn)時(shí)，及時(shí)的答復(fù)和告知消除疑惑，就能及時(shí)的化解矛盾；如果不及時(shí)處理釀成群體性事件，政府不僅要下大力氣去解釋和安撫，還要出動(dòng)大量的公共安全力量維持治安，同時(shí)要防止一些別有用心的人以此牟取好處，這些都會(huì)產(chǎn)生內(nèi)耗，浪費(fèi)政府人力、物力、財(cái)力；同時(shí)影響城市發(fā)展進(jìn)程，甚至處理不當(dāng)時(shí)，有可能改變政府原有的發(fā)展思路或規(guī)劃，付出的代價(jià)是不可估量的。作者:李乾 單位:鄭州市地產(chǎn)集團(tuán)有限公司1張維平.關(guān)于突發(fā)公共事件和預(yù)警機(jī)制J.蘭州學(xué)刊，2006，.2蔡祖煉