舊城改造捆綁運作.doc

云南路區(qū)域舊城改造的捆綁運作模式探析李佳林【摘要】隨著青島市城市化建設(shè)進程的加快、人民群眾生活水平的提高,舊城區(qū)與城中村改造已是眾望所歸。但舊城改造涉及拆遷成本、拆遷難度等因素，資金投入量較大，歷來是各地城市建設(shè)的重點和難點。云南路區(qū)域舊城改造采用了捆綁運作的模式，有效的解決了資金籌措，具有較好的示范作用和推廣意義?！娟P(guān)鍵詞】云南路 舊城改造 捆綁模式一、青島市舊城改造的背景住房是居民的基本生活需求?！笆濉币詠?，我國房地產(chǎn)市場發(fā)展十分迅速，呈現(xiàn)了過熱的趨勢，部分大城市房屋價格上漲過快，群眾對于穩(wěn)定房價、完善住房保障體系的呼聲日益強烈。國務(wù)院總理溫家寶在十屆全國人大五次會議上作政府工作報告時指出，房地產(chǎn)業(yè)對發(fā)展經(jīng)濟、改善人民群眾住房條件有著重大作用，并把解決低收入家庭的住房問題放在了突出位置。改善低收入家庭的居住條件和生活環(huán)境，提高市民生活質(zhì)量，是政府義不容辭的責任，是落實科學發(fā)展觀和全面建設(shè)小康社會的迫切需要。青島市也是全國房價漲幅最快的城市之一。由于房價快速增長，房價與收入比例失衡，超出了居民承受能力，造成了百姓“住房難、住房貴”的問題，廣大老百姓反應(yīng)強烈。尤其是因舊城區(qū)開發(fā)投入成本較大，近幾年房地產(chǎn)項目多在新區(qū)域開發(fā)建設(shè)，舊城區(qū)的低收入家庭住房條件更是難以改善。老城區(qū)囿于歷史的原因和空間的局限，很難采用與東部同樣的模式進行發(fā)展，因而各類新設(shè)施的配套難以跟進，城區(qū)的面貌長期得不到改善，房屋居住環(huán)境較為惡劣，使老城區(qū)與新城區(qū)之間形成了明顯的差距。舊城改造是增強城市服務(wù)功能、讓市區(qū)沿海東西部建設(shè)差異人民共享改革發(fā)展成果的民心工程,是拓展城區(qū)發(fā)展空間、拉動經(jīng)濟增長的重要途徑。隨著當前我國建設(shè)和諧社會這一發(fā)展理念的提出，青島市市委、市政府對低收入家庭的住房問題更為重視，2007年青島提出住房建設(shè)的工作目標，通過增加中低價位、中小套型住房的供應(yīng)和控制住房銷售價格,努力實現(xiàn)“兩改、兩增、兩低、一穩(wěn)定”的目標。舊城區(qū)、城中村改造是青島市在城市土地資源和住房用地日趨緊缺的情況下,提出的富有創(chuàng)新性的增加住房供應(yīng)量的最佳途徑。對于盤活存量土地,緩解住房供求矛盾、穩(wěn)定住房價格、改善住房困難家庭住房問題,都有著非常積極的作用。二、青島市舊城改造規(guī)模分析 “十五”以來,青島市全面落實國家的房地產(chǎn)市場調(diào)控政策,采取措施不斷加大住房建設(shè)力度,初步建立起了面向中低收入家庭的普通（限價）商品住房、經(jīng)濟適用住房、廉租住房的多層次住房供應(yīng)保障體系,人民群眾住房條件逐步改善。但從住房現(xiàn)狀來看，市內(nèi)四區(qū)居民人均住房水平仍不樂觀。目前市內(nèi)四區(qū)人均建筑面積10平方米以下的住戶仍有約7.6萬戶，占市內(nèi)四區(qū)居住總戶數(shù)的13.3。針對當前舊城區(qū)、城中村的現(xiàn)狀和部分群眾住房條件依然較差的問題，青島市“十一五”期間將加大舊城區(qū)和城中村改造力度，通過拆遷安置解決原住居民的住房困難，提供中低價位、中小套型住房改善其他居民的住房條件。通過改造，改善城市面貌、完善城市功能、縮小南北差距，促進城市協(xié)調(diào)發(fā)展。目前青島市內(nèi)四區(qū)待改造舊城區(qū)共60片（見下圖），“十一五”期間擬改造39片，占地面積265萬平方米，拆遷居民4萬戶，拆遷建筑面積262萬平方米，規(guī)劃建筑面積603萬平方米，除安置拆遷居民外尚可提供住房約35000萬套。三、云南路區(qū)域改造前情況2007年青島市確定在全市實施18個片區(qū)的舊城改造項目，其中市南區(qū)云南路片區(qū)是拆遷人口最多、面積最大、難度最高的項目。云南路片位于青島市市南區(qū)西部，改造范圍為北至觀城路，西至滕縣路、嘉祥路，南至汶上路、西藏路，東至壽張路。云南路片區(qū)占地約11公頃，現(xiàn)有居民約4622戶。該區(qū)域房屋建成于上世紀二三十年代，是青島典型的里院式建筑，大部分建筑已有百年歷史，建成期最短的也有60多年。群眾居住條件比較差，平均住房面積2030平方米，最大房屋有四十多平方米，最小的只有八九平方米。由于幾十年老房一直未再整修，大部分頂層建筑都有漏雨的現(xiàn)象。房屋缺乏基本的生活配套設(shè)施，安全隱患十分突出，存在房屋墻皮脫落、梁柱鋼筋裸露、樓梯搖搖欲墜等眾多問題，屬于典型的“危舊”房屋?，F(xiàn)住居民多為低收入家庭，云南路街道辦事處約有200多家低保戶，是市南區(qū)低保戶數(shù)量最多的街道辦事處。除了低保戶，街道辦轄區(qū)內(nèi)的困難戶還有四五百戶。70的居民已搬到其他地區(qū)居住，原房屋用于出租或由親戚朋友居??；剩余的則為一些老居民。四、項目運作模式分析云南路區(qū)域舊城改造工程可分為兩部分內(nèi)容，即拆遷工程和新建工程。拆遷居民4622戶，拆遷面積12.4萬平方米；拆遷非住宅188處，拆遷面積2.5萬平方米。通過測算，該區(qū)域拆遷補償費用約6億元。規(guī)劃新建總建筑面積35萬平方米，其中新建高層住宅42棟，建筑面積25.6萬平方米；配套商業(yè)設(shè)施6.3萬平方米；社區(qū)老年公寓1971平方米；托幼所1914平方米。通過測算，新建投資約11億元。因此，云南路區(qū)域舊城改造總投資約17億元。通過區(qū)域摸底調(diào)查，居民回遷率約為70，約3235戶，安置面積需21萬平方米；非住宅100回遷，安置面積2.5萬平方米。項目可對外銷售面積為7.6萬平方米,安置房補差及銷售收入約12億元。僅從該項目本身情況來看，收入難以彌補改造成本，虧損額高達5億元。因此，采用何種運作模式解決舊城改造的效益問題，成為推進此類項目的難點。如采用過去那種通過“招拍掛”將拆遷、開發(fā)工程委托開發(fā)商實施的做法，將會導致開發(fā)成本被轉(zhuǎn)嫁到拆遷戶身上，使群眾利益受損。為最大化地讓改造區(qū)居民受益，青島市在這次舊城改造的資金運用上做了全新嘗試。為解決云南路片區(qū)改造成本高、虧損大的問題，青島市提出了“移豐補欠、區(qū)內(nèi)平衡”的工作思路,將云南路片與中島組團進行捆綁式改造。此外，項目采取了政府主導拆遷、建設(shè)、安置的模式,由區(qū)政府出面擔當拆遷人,到拆遷第一線直接面對群眾,不以贏利為目的,科學策劃云南路片區(qū)的拆遷改造。中島組團占地約23公頃，位于云南路西側(cè)，主要是企業(yè)用地，拆遷范圍內(nèi)居民約763戶。該地塊緊靠主城區(qū)西部海岸，屬于規(guī)劃中的商務(wù)辦公區(qū)，土地開發(fā)價值較高。青島市決定把該地塊收益全部用于對云南路片區(qū)的改造，云南路片區(qū)舊城改造資金問題迎刃而解,也解決了云南路片區(qū)改造成本高、收不抵支的問題。通過測算，中島組團拆遷費用約17億元，通過土地整理后對外出讓可獲得28億元，滿足了彌補云南路區(qū)域舊城改造虧損和償還銀行貸款資金成本的要求。項目采取捆綁的招標模式后，初步估算總投資高達48億元。在市委、市政府多方協(xié)調(diào)和指導下,項目通過政府融資平臺爭取到國家開發(fā)銀行的政策性貸款20億元。政府融資平臺的巧妙運用,使舊城改造中關(guān)鍵性的資金瓶頸在拆遷前得到全部落實,確保了拆遷改造建設(shè)的順利進行。項目運作流程見下圖。五、舊城改造的資金難點分析目前,全國各地的舊城改造基本采用開發(fā)商作為開發(fā)主體的運作模式。出于商業(yè)利益和市場訴求等多方面的原因,作為開發(fā)主體的開發(fā)商在舊城改造中往往會將利益的天平向自身一方傾斜,因此這一模式諸多弊端也日漸顯現(xiàn)。在這一模式下,舊城改造成為政府、地產(chǎn)商和居民利益之間的一種博弈,是在三者之間尋找平衡點。政府在這一常規(guī)模式下發(fā)揮的作用是指導或是引導開發(fā)商按照既定政策執(zhí)行改造項目。從舊城改造發(fā)展過程來看，以前的舊城改造由于不是市場行為的集中供地，而大量是開發(fā)商與特困企業(yè)自有土地聯(lián)合統(tǒng)建開發(fā)，因此其規(guī)模為以單棟式零星開發(fā)多，缺乏整體性，投資結(jié)構(gòu)單一。而且，此類模式對住宅開發(fā)品牌化、品質(zhì)化意識不強，成片開發(fā)規(guī)模不大。隨著舊城改造力度的加大，成片開發(fā)建設(shè)，開發(fā)商投資成本大，由于老城區(qū)老城區(qū)人口稠密、基礎(chǔ)設(shè)施配套欠帳，拆遷成本高，利潤空間小，一定程度上影響了開發(fā)商投資的積極性，導致舊城改造引進資金困難。因此，融資難是舊城改造中面臨的一個突出問題,因為資金投入與市場回報之間利益博弈,很多開發(fā)商對拆遷安置住房退而遠之。六、舊城改造采用“捆綁模式”的合理性分析舊城改造歷來是各地城市建設(shè)的重點和難點，一些地區(qū)也曾出現(xiàn)“好地塊搶破頭，差地塊沒人要”的情況。為了改變這種“吃完肥肉光剩骨頭”的狀況，2002年青島市以關(guān)于城中村（居）改造項目招拍掛工作有關(guān)問題的通知，提出按照移豐補歉的原則，將虧損地塊與贏利地塊捆綁，科學設(shè)定改造項目。各區(qū)市在舊城改造中，應(yīng)綜合測算拆遷安置成本和凈地價值?？傮w改造方案報市城中村（居）改造工作領(lǐng)導小組批準后，區(qū)市政府應(yīng)當會同或組織建設(shè)、國土、規(guī)劃等有關(guān)部門對城中村（居）和舊城改造用地按項目進行劃分，按照移豐補歉的原則，將虧損地塊與贏利地塊捆綁，科學設(shè)定改造項目。理順資金運轉(zhuǎn)渠道，土地收益實行專款專用，主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一配套等費用。此種模式最早是青島開發(fā)區(qū)率先實施，青島市對舊城改造模式進行規(guī)范后予以推廣。采用“捆綁模式”，其內(nèi)涵指將舊城改造中用于融資的商品房開發(fā)利用土地使用權(quán)出讓和安置房的代建權(quán)捆綁進行公開招標，由中標單位組織開發(fā)建設(shè)，以此來實現(xiàn)三個一次性，即一次性拆遷、一次性建設(shè)和一次性安置。通過幾年的運行探索，云南路片區(qū)舊城改造模式已經(jīng)成為比較成熟的捆綁運作方式。同時，云南路片區(qū)捆綁模式改造過程中，進一步強化了政府在改善民生滿足居民住房訴求方面的主導作用,政府作為拆遷人,站在了拆遷的第一線,從開始由拆遷到建設(shè),再到居民回遷,完全由政府主導。即便是在市場化運作情況下也始終堅持住了政府的絕對主導,這將從根本上最大限度地保障拆遷居民的利益,使廣大中低收入家庭的住房條件大為改善,使住房的社會保障職能、公共服務(wù)功能真正回歸。我院作為項目的咨詢單位，主要是為業(yè)主編制項目可行性報告，協(xié)助業(yè)主通過國家開發(fā)銀行的貸款審批工作，并為業(yè)主提供詳細的資金運作流程服務(wù)，通過實時跟蹤項目運作的不同階段，分析項目的資金需求、盈虧情況，為業(yè)主控制成本奠定基礎(chǔ)。項目組在編制過程中與業(yè)主、國家開發(fā)銀行進行了多次溝通，并就項目可行性研究報告進行了多輪探討交流，針對開發(fā)銀行對報告的市場分析、資金籌措與投資計劃、財務(wù)評價等篇章的要求進行了詳細分析、論證，使報