【課題研究結(jié)題報(bào)告】我國(guó)普通高中教育投入體制研究

- 1 - 課 題名稱 ： 我國(guó)普通高中教育投入體制研究 課題批準(zhǔn)號(hào)： 題類別： 教育部重點(diǎn)課題 課題資助經(jīng)費(fèi)： 2 萬元 學(xué) 科分類 ： 教育經(jīng)濟(jì)與管理 課題鑒定時(shí)間 ： 2011 年 1 月 課題負(fù)責(zé)人 ： 沈百福 上海市教育科學(xué)研究院 主要成員： 杜曉利、占盛麗、李亞勍、覃利春、王 紅、田 健、胡秀錦、畢春春、高菁澴 - 2 - 研究總報(bào)告 我國(guó)普通高中教育投入體制研究 一、 序言 ： 普通高中教育 既 是連接 義務(wù)教育和高等教育的重要一環(huán)，又是基礎(chǔ)教育的重要階段 。“十一五”末，我國(guó)將基本普及高中階段教育，普通高中規(guī)模 的 繼續(xù)擴(kuò)大 ，辦學(xué)條件和教育質(zhì)量需要進(jìn)一步提高，這些都對(duì)教育經(jīng)費(fèi)提出了更多的需求，然而我國(guó) 普通 高中教育投入?yún)s一直面臨著短缺性問題 。首先， 目前我國(guó)普通高中生均教育經(jīng)費(fèi)不到 600 美元，與國(guó)際比較明顯偏低，扣除經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，用生均教育經(jīng)費(fèi)指數(shù)來衡量也明顯不及國(guó)際平均水平； 其次， 各地區(qū)為促進(jìn)普通高中發(fā)展，滿足人民群眾對(duì)高層次的教育需求，欠下了大筆債務(wù)，還清債務(wù)，減輕學(xué)校負(fù)擔(dān)，需要投入大量教育經(jīng)費(fèi)； 第三，我國(guó)不同地區(qū)普通高中教育投入存在區(qū)域、城鄉(xiāng)差距十分突出 。 為 縮小教育發(fā)展與教育投入的地區(qū)差距， 也 需要大量經(jīng)費(fèi)投入。 為解決 我國(guó)普通高中教育投入不足的問題，課題組分別從公共財(cái)政理論和教育成本分擔(dān)等理論出發(fā)，分析了我國(guó)各地區(qū)普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入的來源和構(gòu)成，以及我國(guó)普通高中教育成本分擔(dān)的基本情況，并重點(diǎn)分析預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)投入與學(xué)費(fèi)收入的發(fā)展變化。同時(shí)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以期找出 解決 問題的出路。 二、 摘要 ： 本課題研究包括六個(gè)章節(jié)。 - 3 - 第一章是普通高中教育投入體制概述， 通過分析我國(guó)普通高中的教育行政管理體制和我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制， 探 討我 國(guó)普通高中教育投入體制。 第二章 ， 對(duì)普通高中教育投入研究進(jìn)行綜述并討論課題研究的理論依據(jù)。課題組認(rèn)為公共財(cái)政與 公共產(chǎn)品理論、教育成本分擔(dān)理論、人力資本理論和教育公平理論是 本課題研究的理論依據(jù)。 第三章是分析我國(guó)普通高中教育投入，分別對(duì)我國(guó)普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入總量、普通高中預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、普通高中學(xué)費(fèi)和民辦普通高中教育投入進(jìn)行分析；并專題分析了民辦高中發(fā)展的影響因素。 第四章是普通高中教育投入的國(guó)際比較，分別對(duì)普通高中財(cái)政投入、普通高中學(xué)費(fèi)、普通高中的生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)進(jìn)行了國(guó)際比較分析。 第五章，對(duì)我國(guó)普通高中教育投入進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)分為三個(gè)方面：一是評(píng)價(jià)普通高中教育成本（投入）分擔(dān)比例是否合理；二是評(píng)價(jià)普通高中資源的分配 是否合理；三是評(píng)價(jià)普通高中教育投入的績(jī)效是否得到提高。通過對(duì) 1998我國(guó)普通高中教育投入的分析與評(píng)價(jià)，課題組發(fā)現(xiàn)在考察的 12 個(gè)二級(jí)指標(biāo)中，只有 5個(gè)指標(biāo)是達(dá)到合理的標(biāo)準(zhǔn)，其他 7 個(gè)指標(biāo)都沒有達(dá)到合理標(biāo)準(zhǔn)。 具體地說，從普通高中教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)看，有 4 個(gè)指標(biāo)是不合理的。一是普通高中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)與人均財(cái)政收入比值不是提高，而是下降，這表明，隨著政府財(cái)力的提高，并沒有加強(qiáng)對(duì)- 4 - 普通高中的政府財(cái)政投入。二是學(xué)費(fèi)占普通高中總經(jīng)費(fèi)比例不是下降，而是有所提高，說明在政府財(cái)力提高的同時(shí)，普通高中學(xué)生的個(gè)人經(jīng)費(fèi)（成本 ）分擔(dān)比例不是下降，而是提高了。三是 普通高中生均學(xué)費(fèi)與農(nóng)村居民純收入比值不是下降，而是提高了 ；不是減小，而是加大了農(nóng)民的負(fù)擔(dān) 。 四是民辦教育舉辦者投入占普通高 中總經(jīng)費(fèi)比例，不是提高而是下降了，說明國(guó)家的民辦教育政策并沒有 增強(qiáng)民辦教育投入舉辦者對(duì)普通高中投入的積極性。 從地區(qū)之間資源分配合理性看，也有 3 個(gè)指標(biāo)是不合理的。一是中部地區(qū)作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，學(xué)費(fèi)占普通高中總經(jīng)費(fèi)比例不是較低，卻是較高，甚至超過了東部地區(qū)。二是中部地區(qū)的政府財(cái)政投入占普通高中總經(jīng)費(fèi)比例不是高于東部地區(qū)，卻是低于東部地區(qū)。三是民辦教育舉辦者投 入占普通高中總經(jīng)費(fèi)比例，作為發(fā)達(dá)地區(qū)的東部地區(qū)不是高于，而是低于中部地區(qū)。 如果把每個(gè)指標(biāo)的得分定為 1，那末在總體 12 個(gè)指標(biāo)中，只能得 5 分。 第六章， 是對(duì)我國(guó)普通高中教育投入體制改革提出政策建議。 課題組認(rèn)為，我國(guó)普通高中教育投入體制改革，需要重點(diǎn)關(guān)注 四個(gè)問題。 第一、 我國(guó) 普通高中 投入 中， 政府 承擔(dān)比例偏低。 在 1998盡管我國(guó)政府對(duì)普通高中 財(cái)政投入的努力程度逐步提高 ， 但與人均財(cái)政收入比較來看，我國(guó)普通高中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)沒有跟上人均財(cái)政收入的增長(zhǎng)步伐。 數(shù)據(jù)分析表明，我國(guó) 1998 - 年 ，人均財(cái)政收入從 792 元提 高到 3884 元，財(cái)政收入狀況不斷改善。但是，普通高中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)與人均財(cái)政收入比值卻在不斷下降，從 1998 年的 ，降為 2007 年的 。 國(guó)際比較來看，無論是我國(guó)政府投入占總經(jīng)費(fèi)的比例，還是普通高中生均教育經(jīng)費(fèi)指數(shù)，都處于劣勢(shì)。 與 家相比，我國(guó)普通高中教育政府投入占總經(jīng)費(fèi)的比例在 50%間，位于政府承擔(dān)比例較低的國(guó)家之列。 第二、我國(guó) 普通高中學(xué)費(fèi)不斷提高，超過了農(nóng)村居民家庭人均純收入的增長(zhǎng)速度 。 由于普通高中屬于非義務(wù)教育，因此學(xué)生個(gè)人及家庭需 要分擔(dān)一些教育成本（經(jīng)費(fèi)）。隨著 近 年我國(guó)公共財(cái)政體制的建立，公共財(cái)政的改善，個(gè)人分擔(dān)普通高中成本（經(jīng)費(fèi)）的比例應(yīng)該逐年下降。 但數(shù)據(jù)表明，我國(guó)普通高中學(xué)費(fèi)收入是不斷增長(zhǎng)的。 1998，我國(guó)普通高中學(xué)費(fèi)收入不斷增長(zhǎng)，元增加到 2007 年的 元。與居民收入 比較來看，我國(guó)普通高中生均學(xué)費(fèi)也存在明顯的不合理。 分析數(shù)據(jù)表明，1998我國(guó)普通高中生均學(xué)費(fèi)從 411 元逐步提高到 1314元，與農(nóng)村居民家庭人均純收入比值也在提高，從 1998 提高到 2007 年的 ，這種變化是不合理的。 國(guó)際比較表明， 國(guó)外公立高中收費(fèi)一般不超過成本的 10%，我們 要充分考慮學(xué)生家庭的承受能力，學(xué)雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)超過家庭收入的10%或者人均收入的 30%（國(guó)際上高等教育學(xué)費(fèi)占家庭收入的比- 6 - 例一般也只有 10% 15%），其中學(xué)費(fèi)最好控制在人均收入的 20%以內(nèi)。 第三、 普通高中民辦學(xué)校舉辦者投入占普通高中總投入 比例 不斷減少， 應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注 如何提高民辦學(xué)校舉辦者投入的積極性 。 民辦教育投入是公辦教育投入的必要補(bǔ)充，目前我國(guó)民辦普通高中沒有得到充分的發(fā)展，民辦高中舉辦者投入占普通高中經(jīng)費(fèi)的比例不斷下降， 如何提高 民辦學(xué)校舉辦者投入的積極性，值得研究。1996 年 以來 ， 我國(guó)民辦普通高中在校生 占 普通高中在校生的比例逐年增長(zhǎng)， 1996 年為 2006 年增長(zhǎng)到接近 10%。然而，2005 年以后，民辦普通高中 在校生 的年增長(zhǎng)率急速下降，到 2007年已經(jīng)開始出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，民辦普通高中在校生人數(shù)占普通高中在校生人數(shù)的比例也從 2006 后開始有所下降 。盡管 1998 年，全國(guó)民辦高中舉辦者投入 元， 2007 年達(dá)到了 元，但在 1998 間 ，民辦高中舉辦者投入占普通高中經(jīng)費(fèi) 比例 從 降到 1998 年，我國(guó)民辦高中舉辦者投入占民辦高中經(jīng)費(fèi)總投入比例為 到 2007年 降 為 減少了 百分點(diǎn)。數(shù)據(jù)表明，這些年，民辦高中教育經(jīng)費(fèi)雖然大幅增長(zhǎng)，但是舉辦者投入占整個(gè)普通高中總經(jīng)費(fèi)的比例卻在下降，而且占民辦高中投入比例也在下降。 這些都 表明，民辦高中的投入問題沒有真正得到解決。 第四、 經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)普通高中投入不足，凸顯政府職能缺位 。按照政府應(yīng)有效彌補(bǔ)市場(chǎng)缺位的職能要求，在市場(chǎng)發(fā)育不成熟的- 7 - 地區(qū)，政府應(yīng)更多履行投入職能，補(bǔ)充市場(chǎng)的不完善。在我國(guó) ，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，政府投入占普 通高中總經(jīng)費(fèi)比例相對(duì)來說可以較低，中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，政府投入占總經(jīng)費(fèi)比例相對(duì)來說應(yīng)該較高。 但 數(shù)據(jù)分析表明， 1998，雖然東部、中部和西部地區(qū)普通高中預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占普通高中總經(jīng)費(fèi)比例都在不斷提高，但 2007 年，中部地區(qū)普通高中預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占普通高中總經(jīng)費(fèi)比例為 比東部地區(qū)低 4 個(gè)百分點(diǎn)。1998，中部地區(qū)學(xué)費(fèi)占普通高中總經(jīng)費(fèi)比 例一直高于東部地區(qū)。 顯然， 不符合“ 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)民眾收入高，民辦普通高中舉辦者投入占總經(jīng)費(fèi)比例應(yīng)當(dāng)較 高 ，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)當(dāng)相對(duì)較低 ”的基本常識(shí) 。 通 過以上分析， 可以看出，目前我國(guó)普通高中教育投入體制改革的關(guān)鍵 是 要 提高 對(duì)普通高中的投入，其中最重要的是要提高 政府的財(cái)政投入。 據(jù)此，課題組提出三種方案，進(jìn)行論證。 方案 一： 面對(duì)我國(guó)普通高中投入不足的矛盾，我國(guó)普通高中教育投入體制改革最 理想的方案是政府承擔(dān)普及普通高中的全額財(cái)政投入 ，此方案為我國(guó)普通高中教育投入體制改革的 高方案 。 高方案 的 優(yōu)點(diǎn) ，一 是 有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐基礎(chǔ)；二是有利于推進(jìn)我國(guó)普通高中的教育公平。但此方案最大的缺點(diǎn)在于給中央政府財(cái)政帶來巨大壓力。 方案 二： 借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以嘗試實(shí)行動(dòng)態(tài)的普通高中教育財(cái) 政投入機(jī)制，此方案為我國(guó)普通高中教育投入體制改革的 中方- 8 - 案 。 實(shí)現(xiàn) 我國(guó) 普通高中教育投入體制的動(dòng)態(tài)化和差異化管理 ，首先需要區(qū)分地方政府的財(cái)力情況。可根據(jù)人均 中西部、城鄉(xiāng)為依據(jù) 進(jìn)行區(qū)分，實(shí)現(xiàn)中央和地方普通高中經(jīng)費(fèi)投入的合理分擔(dān) 。 中 方案 的 優(yōu)點(diǎn) 與高方案一樣，都是有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐基礎(chǔ)的，但相對(duì)高方案，中方案在保障普通高中教育公平方面略有欠缺。中方案的缺點(diǎn)是給中央政府和地方政府都帶來財(cái)政壓力。 方案 三： 我國(guó)普通高中教育投入體制改革較為 可行的方案 是， 在增加政府投入比例 、 從而減少家庭 和個(gè)人的成本 分擔(dān)比例的同時(shí)，利用政 策引導(dǎo)，促進(jìn)民辦學(xué)校發(fā)展，加大舉辦者投入 ，此方案為我國(guó)普通高中教育投入體制改革的 低方案 。 針對(duì)此低方案提出以下政策建議。 課題組認(rèn)為，改革我國(guó)普通高中教育投入體制 ，應(yīng)該 主要 集中 在兩個(gè)方面。 一是 加大政府財(cái)政對(duì)普通高中的教育投入，減輕學(xué)生個(gè)人對(duì)普通高中經(jīng)費(fèi)（成本）的分擔(dān) 。 （ 1）對(duì)比人均財(cái)政收入增長(zhǎng)速度，起碼使我國(guó)普通高中的生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)速度不低于人均財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度。（ 2）針對(duì)我國(guó) 中部地區(qū)普通高中預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占普通高中總經(jīng)費(fèi)比例較低的現(xiàn)狀，政府應(yīng)重點(diǎn)增加中部地區(qū)普通高中的財(cái)政投入，充分發(fā)揮政府彌補(bǔ)市場(chǎng)缺 位的功能。（ 3）對(duì)比居民家庭人均純收入，使我國(guó)普通高中學(xué)費(fèi)增長(zhǎng)速度低于居民家庭人均純收入增長(zhǎng)速度，降低 個(gè)人分擔(dān)普通高中成本（經(jīng)費(fèi)）的比例。 - 9 - 二是 進(jìn)一步鼓勵(lì) 民辦教育發(fā)展，吸引民辦教育舉辦者增加對(duì)普通高中的投入。 （ 1）制訂具有可操作性的政策法規(guī)并切實(shí)落實(shí)。各地政府應(yīng)制定促進(jìn)當(dāng)?shù)孛褶k高中發(fā)展的政策措施，比如在招生政策上，給予民辦高中更多的自主權(quán)；在 民辦高中的土地使用、人才引進(jìn)、資源分配、證照辦理等方面給予 支持。 （ 2）增加政府對(duì)民辦普通高中教育的資助。 在政府投入中增加對(duì)民辦普通高中的分配比例 ，給予民辦教育更多的補(bǔ)助 。一方面 按公辦教育的標(biāo)準(zhǔn)來 規(guī)范民辦普通高中的發(fā)展；另一方面，給予民辦普通高中一定的財(cái)政資助。 （ 3）明確區(qū)分營(yíng)利性民辦高中和非營(yíng)利性民辦高中，鼓勵(lì)并規(guī)范民間商業(yè)資金對(duì)民辦普通高中教育的投入。從我國(guó) 的實(shí)際來看， 具有營(yíng)利性的舉辦者投入仍然是民辦教育發(fā)展的主體資金來源 ， 也有一部分熱心教育公益的教育學(xué)家和社會(huì)商業(yè)人士，也希望通過投入民辦教育來實(shí)現(xiàn)其回饋社會(huì)的美好愿望。 為此，需要對(duì)營(yíng)利性民辦高中和非營(yíng)利性民辦高中進(jìn)行有效區(qū)分，鼓勵(lì) 社會(huì) 資金 對(duì)民辦教育投入 。 （ 4）正確引導(dǎo)輿論，為民辦普通高中發(fā)展提供較為寬松的環(huán)境。 政府應(yīng)正 確引導(dǎo)社會(huì)輿論，大力宣傳民辦高中教育發(fā)展 增加了教育供給方式的多樣化和選擇性，為更多的 人提供了接受教育的機(jī)會(huì)，提供了選擇學(xué)校、選擇接受教育內(nèi)容的機(jī)會(huì) ， 在一定程度上緩解了我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)對(duì) 普通高中 教育的多種需求與現(xiàn)有教育規(guī)模有限的矛盾。 - 10 - 研究線路設(shè)計(jì) 圖 ： 我國(guó)普通高中教育投入分析 普通高中教育投入國(guó)際比較 我國(guó)普通高中教育投入評(píng)價(jià) 分擔(dān)比例是否合理 資源分配是否合理 投入績(jī)效是否合理 評(píng)價(jià)結(jié)果 形成三個(gè)方案 論證選擇 最適方案 政策建議 三 、主體部分 目錄 第一章 緒論 . 1 一、研究的目的與意義 1 二、研究的方法 2 三、文獻(xiàn)綜述 2 四、理論基礎(chǔ) 7 第二章 我國(guó)普通高中教育投入體制概述 . 13 一、我國(guó)普通高中的教育行政管理體制 13 二、我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制 15 三、我國(guó)普通高中教育投入體制 23 第三章 我國(guó)普通高中教育投入分析 . 33 一、我國(guó)普通高中教 育經(jīng)費(fèi)投入總量變化 33 二、普通高中教育預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)分析 36 三、普通高中學(xué)費(fèi)分析 45 四、民辦普通高中投入分析 51 專題分析：民辦高中發(fā)展的影響因素分析 . 58 第四章 普通高中教育投入的國(guó)際比較 . 81 一、普通高中財(cái)政投入的國(guó)際比較 82 二、普通高中學(xué)費(fèi)的國(guó)際比較 90 三、普通高中生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)的國(guó)際比較 91 2 第五章 我國(guó)普通高中教育投入評(píng)價(jià) . 92 一、普通高中教育成本的分擔(dān) 92 二、資源分配的地區(qū)差異 97 三、教育投入績(jī)效 103 四、評(píng)價(jià)結(jié)論 106 第六章 我國(guó)普通高中教育投入體制改革的政策建議 . 111 一、我國(guó)普通高中教育投入體制改革需要重點(diǎn)關(guān)注的問題111 二、我國(guó)普通高中教育投入體制改革的方案論證 115 三、改革我國(guó)普通高中教育投入體制的政策建議 121 參考文獻(xiàn)： . 125 1 七 緒論 一、 一、研究的目的與意義 1.（一）研究的目的 通過對(duì) 我國(guó)普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)，找出普通高中教育投入 體制 中存在的問題，并在借鑒 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上， 提出解決我國(guó)普通高中教育投入不足的具體思路和方案，以期推進(jìn)普通高中 教育 進(jìn)而推進(jìn)整個(gè)高中階段教育健康和可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)希望政府能夠 切實(shí)履行公共財(cái)政職能，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化 。 2.（二）研究的意義與價(jià)值 目前，我國(guó)普通高中規(guī)模發(fā)展與投入不足的矛盾進(jìn)一步凸顯，政府投入比例不斷下降， 2005 年預(yù)算內(nèi)教育撥款占總投入的比例僅在 42%左右，部分地區(qū) 甚至低于 40%；普通高中生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)僅在 1900 元左右，不及普通本科學(xué)校的三分之一，部分地區(qū)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)甚至低于 1000 元，不及有些地區(qū)普通小學(xué)的一半。由于政府教育投入不足，有的高中學(xué)校為滿足人民群眾對(duì)高中教育的需求，不得不向銀行貸款新建校舍，欠下沉重的債務(wù)，制約了學(xué)校的發(fā)展。投入不足成為制約普通高中發(fā)展的“瓶頸”。 2 對(duì)普通高中投入體制進(jìn)行系統(tǒng)研究，從我國(guó)普通 高中投入的現(xiàn)狀及未來的發(fā)展需要出發(fā)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提出解決我國(guó)普通高中投入不足的 方案 ，對(duì)于解決我國(guó)普通高中投入不足，促進(jìn)普通高中發(fā)展，滿足 人民 群眾對(duì)高中教育的需求，實(shí)現(xiàn)各級(jí)各類教育的協(xié)調(diào)發(fā)展都具有重要的 價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。 二、 二 、研究的方法 課題組將通過文獻(xiàn)分析、數(shù)理分析等方法，研究經(jīng)濟(jì)、文化和教育的關(guān)系，歷史、現(xiàn)實(shí)和未來的關(guān)系，理論和實(shí)踐的關(guān)系以及材料、指標(biāo)的系統(tǒng)性、邏輯性和典型性的關(guān)系，綜合分析我國(guó)普通高中發(fā)展投入的現(xiàn)狀，提出解決普通高中投入不足的思路和舉措。 三、 三 、文獻(xiàn)綜述 普通高中教育是連接義務(wù)教育和高 等教育的重要一環(huán)，也是基礎(chǔ)教育的重要階段。普通高中教育發(fā)展中 需要研究的問題和關(guān)注的領(lǐng)域有很多，其中對(duì)普通高中教育的經(jīng)費(fèi)及投入是高中教育重點(diǎn)關(guān)注 ，也是較為熱點(diǎn)的研究領(lǐng)域。 關(guān)于我國(guó)普通高中教育投入的研究， 陳國(guó)良 1、劉澤云 2、沈百福 3 4 5、陳文嬌 6、陸璟 7、 楊穎秀 8、張凌洋 9等都有過相關(guān)研究。相關(guān)研究認(rèn)為，我國(guó)普通高中教育經(jīng)費(fèi)存在如下的問題。 1 陳國(guó)良 ， 大學(xué)、高中收費(fèi)問題與成本分擔(dān) J;教育發(fā)展研究 ; 劉澤云 ， 我國(guó)普通高中經(jīng)費(fèi)政府分擔(dān)比例問題研究，教育與經(jīng)濟(jì)， 3 1.（一）教育經(jīng)費(fèi)緊張，城鄉(xiāng)、地區(qū)差距很大 沈百福在我國(guó)普通高中預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)及學(xué)費(fèi)的地區(qū)差異分析文中指出 ， 1995，我國(guó)普通高中經(jīng)費(fèi)快速增長(zhǎng)，但是預(yù)算外教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)高于財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)，在我國(guó)普通高中教育經(jīng)費(fèi)來源構(gòu)成中，財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占比例連續(xù)下降。普通高中預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)比 例的地區(qū)差異分析表明，我國(guó)中部地區(qū)上級(jí)財(cái)政支持力度不夠，導(dǎo)致高中教育經(jīng)費(fèi)中預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占比例偏低。教育經(jīng)費(fèi)短缺已經(jīng)影響了高中教育提高自身質(zhì)量的發(fā)展，韓朝陽 10在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)普通高中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的幾點(diǎn)思考 一 文中 ， 分析 了 高中教育經(jīng)費(fèi)短缺的原因， 并指出， 最值得關(guān)注的原因是教育成本的不斷提高，面對(duì)教育信息化的要求，學(xué)校要不斷添置和更新教學(xué)儀器設(shè)備，而這些設(shè)備更新?lián)Q代的周期又很短，經(jīng)常運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)費(fèi)用又相當(dāng) 高 ，除硬件外，還要不斷購(gòu)置大批軟件；其次，教學(xué)用房和其他設(shè)備、校園建設(shè)的費(fèi)用也都在不斷增長(zhǎng)。廖賢潤(rùn)在農(nóng)村 普通高中面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策 11文中也指出農(nóng)村普通高中的辦學(xué)條件改善速度很慢，基礎(chǔ)設(shè)施差，設(shè)施陳舊。劉世民等 12在農(nóng)村普通高中教3 沈百福 ： 我國(guó)普通高中預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)及學(xué)費(fèi)的地區(qū)差異分析，上海教育科研 沈百福 、 杜曉利：城市居民教育支出：一個(gè)案例分析，教育理論與實(shí)踐 沈百福：我國(guó)普通高中學(xué)費(fèi)的地區(qū)差異分析，當(dāng)代教育論壇， 半月刊 6 陳文嬌，高中教育成本分擔(dān)的理論與實(shí)證分析 J，江西教育科研， 陸璟，高中學(xué)費(fèi)政策的比較研究 J，上海教育科研 ， 楊穎秀：高中階段教育公平的缺失及策略思考，教育理論與實(shí)踐 張凌洋 ， 重慶市公辦普通高中教育收費(fèi)問題調(diào)查研究 D西南大學(xué) ,2008:碩士論文 10 韓朝陽，經(jīng)濟(jì)欠 發(fā)達(dá)地區(qū)普通高中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的幾點(diǎn)思考 J，湖南教育， 2002 年第 15 期 11 廖賢潤(rùn)，農(nóng)村普通高中面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策 J，教學(xué)與管理， 1993 年第四期 12 劉世民，姚立斌，農(nóng)村普通高中教育改革和發(fā)展迫切呼喚政策支持 J，陜西教育， 2001 年第 7 期 4 育改革和發(fā)展迫切呼喚政策支持文中指出，教育經(jīng)費(fèi)投入與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求不相適應(yīng)。目前，國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)教育實(shí)行的是地方負(fù)責(zé)，分級(jí)辦學(xué)，普通高中是縣辦縣管。實(shí)行分稅制以后，大部分縣、特別是貧困縣的財(cái)政收入主要靠農(nóng)業(yè)， 而農(nóng) 產(chǎn)品的飽和使其價(jià)格長(zhǎng)期低迷，稅收增長(zhǎng)緩慢，使得其所增收的財(cái)政部分所能用于教育的僅僅是支付教師工資，甚至有時(shí) 都 難以維系。因而難以拿出足夠的資金用于支持標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)投入。 2.（二）學(xué)費(fèi)增 長(zhǎng)很快，學(xué)費(fèi)在普通高中教育經(jīng)費(fèi)來源構(gòu)成中所占比例持續(xù)提高 近年來普通高中學(xué)費(fèi)的快速增長(zhǎng)，引起了學(xué)界的高度關(guān)注。沈百福在我國(guó)普通高中預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)及學(xué)費(fèi)的地區(qū)差異分析文中通過對(duì) 1995我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)構(gòu)成變化 分析 ，指出1995，我國(guó)普通高中經(jīng)費(fèi)快速增長(zhǎng)，尤其是學(xué)費(fèi)增長(zhǎng)很快，學(xué)費(fèi)所占比例已從 1995年的 高到 2003年的 同時(shí)普通高中學(xué)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)比例的地區(qū)差異分析表明，中部地區(qū)學(xué)費(fèi)占普通高中教育經(jīng)費(fèi)比例最高，普通高中教育成本個(gè)人分擔(dān)比例與城鎮(zhèn)和農(nóng)民的收入沒有顯著的 相關(guān)性。普通高中生均學(xué)費(fèi)的地區(qū)差異分析表明，普通高中生均學(xué)費(fèi)占城鎮(zhèn)居民收入的比例是按東中西遞減排列，城鎮(zhèn)居民學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)隨地方經(jīng)濟(jì)水平的降低而降低；而 生均學(xué)費(fèi) 占農(nóng)民人均純收入比例卻是京津滬、東部地區(qū)、中部地區(qū)遞增排列（西部例外），說明農(nóng)民的學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)隨 5 地方經(jīng)濟(jì)水平的降低而加重，但由于中央對(duì)西部農(nóng)村的支持力度比較大，西部地區(qū)農(nóng)民學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)相對(duì)較低，而中部地區(qū)農(nóng)民的學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)最重。針對(duì)目前高中學(xué)費(fèi)問題，陸璟在高中學(xué)費(fèi)政策的比較研究文中從理論和實(shí)踐兩方面對(duì)高中學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行討論和比較。文中認(rèn)為，高中教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)綜 合考慮辦學(xué)成本、辦學(xué)質(zhì)量和家庭承受能力這三個(gè)主要因素，以體現(xiàn)教育公平 ； 并指出由于高中教育具有廣泛的社會(huì)效益，要確保所有兒童至少掌握參與社會(huì)和當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)所需要的基本技能的基礎(chǔ)教育，所以應(yīng)當(dāng)以政府投入為主。通過對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家，如日本、韓國(guó)和部分發(fā)展中國(guó)家普通高中的學(xué)費(fèi)狀況分析，指出國(guó)外公立高中收費(fèi)一般不超過成本的 10%，我國(guó)高中學(xué)費(fèi)也可參照這一標(biāo)準(zhǔn)制定。同時(shí)要充分考慮學(xué)生家庭的承受能力，學(xué)雜費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)超過家庭收入的 10%或者人均收入的 30%（國(guó)際上高等教育學(xué)費(fèi)占家庭收入的比例一般也只有 10%，其中學(xué)費(fèi)最 好控制在人均收入的 20%以內(nèi)。 3.（三）在普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入方面，政府需要進(jìn)一步強(qiáng)化自身的責(zé)任 劉澤云 13在我國(guó)高中階段教育政府投入的實(shí)證分析文中從經(jīng)費(fèi)收入、經(jīng)費(fèi)支出和生均經(jīng)費(fèi)三個(gè)角度分析我國(guó)高中階段教育政府投入的變化趨勢(shì)，指出我國(guó)高中經(jīng)費(fèi)政府投入不足，而通過對(duì)13 劉澤云，我國(guó)高中階段教育政府投入的實(shí)證分析 J,教育發(fā)展研究， 6 高中階段教育經(jīng)費(fèi)政府投入比例的國(guó)際比較中發(fā)現(xiàn)我國(guó)高中階段教育政府投入比例既低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的 家，也低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不如我國(guó)且高中階段私立學(xué)校規(guī)模大于我國(guó)的印度尼西亞和印度等國(guó)。因此作者提出要強(qiáng)調(diào)政府對(duì)普通高中的財(cái)政責(zé)任，努力提高政府投 入比例；科學(xué)測(cè)算高中階段教育經(jīng)費(fèi)需求，建立省級(jí)統(tǒng)籌的經(jīng)費(fèi)投入和管理體制；改革撥款模式，保證公用經(jīng)費(fèi)和基建經(jīng)費(fèi)的財(cái)政供給等建議。李芙蓉 14在我國(guó)普通高中教育投入現(xiàn)狀分析文中指出近年來 ,我國(guó)各級(jí)政府加大了對(duì)普通高中的教育投入 ,教育經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)。但普通高中個(gè)人分擔(dān)的成本比例仍然偏高 ,引起“高中致貧”現(xiàn)象。普通高中生均教育經(jīng)費(fèi)存在明顯的地區(qū)差距且有進(jìn)一步拉大的趨勢(shì) ,需要各級(jí)政府采取積極措施增加投入、加大轉(zhuǎn)移支付、建立貧困學(xué)生資助體系 ,促進(jìn)我國(guó)普通高中健康發(fā)展。 從現(xiàn)有的研究中可以看到，學(xué)者對(duì)影響教育投資，尤 其是農(nóng)村教育投資的因素，主要有“城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使得農(nóng)村居民家庭經(jīng)濟(jì)收入普遍很低 ,農(nóng)村居民無力負(fù)擔(dān)高昂的學(xué)費(fèi) ;我國(guó)的教育制度偏差導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育資金投入不足 ,從而引起了教育質(zhì)量下降和農(nóng)村孩子學(xué)習(xí)能力的普遍不高 ;我國(guó)社會(huì)就業(yè)壓力的潛在影響 ,導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)教育的期望出現(xiàn)了減弱的苗頭以及新的讀書無用論 觀念滋生。 ” 15 14 李芙蓉，我國(guó)普通高中教育投入現(xiàn)狀分析 J,教育發(fā)展研究， 5 蔣斌，影響農(nóng)民普通高中教育投資的社會(huì)因素分析 J,內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)， 2006 年 9 月，第 27 卷 第 5 期 7 通過對(duì)以上的文獻(xiàn)梳理中可以看到，目前對(duì)普通高中教育經(jīng)費(fèi)的投入的現(xiàn)狀與困境有了較為清晰的認(rèn)識(shí)，然而卻缺乏較為完整和系統(tǒng)的對(duì)高中教育投入體制的研究，如何評(píng)價(jià)普通高中教育的投入仍需要我們進(jìn)一步的研究。 四、 四 、理論 基礎(chǔ) 課題組認(rèn)為，評(píng)價(jià)普通高中教育投入體制是否合理，可以分為如下方面：一是教育投入渠道，是否做到政府投入為主，各方合理分擔(dān) ； 二是教育資源配置是否合理 ； 三是教育投入績(jī)效是否有提高。 本課題研究的主要理論依據(jù)如下。 1.（一）公共財(cái)政與公共產(chǎn)品理論 公共財(cái)政是指國(guó)家或政府為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型和模式 16。公共財(cái)政是滿足社會(huì)公共需要的財(cái)政，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，與公眾利益密切相關(guān)。 公共產(chǎn)品是指供整個(gè)社會(huì)共同享用的物品。公共產(chǎn)品具有兩 個(gè)顯著特點(diǎn)：第一，公共產(chǎn)品的消 費(fèi)不具有排他性 ； 第二，公共產(chǎn)品的供給不具有競(jìng)爭(zhēng)性 17。學(xué)界一般認(rèn)為教育屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，即義務(wù)教育屬于公共產(chǎn)品，而非義務(wù)教育（高中階段、高等教育階段）屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因而教育作為一種公共產(chǎn)品或16 張馨，公共財(cái)政論綱 M，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社， 1999： 5 17 尹伯成，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)簡(jiǎn)明教程 M，上海人民出版社， 2006： 249 8 準(zhǔn)公共產(chǎn)品，屬于公共財(cái)政的職責(zé)和范圍，應(yīng)當(dāng)全部或部分由公共財(cái)政支出。 2.（二）教育成本分擔(dān)理論 多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)，其在教育經(jīng)濟(jì)學(xué)上有兩條理論依據(jù) 18： 一是“利益獲得”原則，二是“能力支付”原則。所謂“利益獲得”原則，是指誰從教育中獲得好處和利益（無論是直接還是間接），誰就應(yīng)當(dāng)支付教育經(jīng)費(fèi)；獲得的好處越多，支付的費(fèi)用 便多。反之，獲得的好處和利益越少，支付的費(fèi)用便越少。所謂“能力支付”原則，是指所有從教育中獲得的好處和利益的人（無論直接或間接），都 應(yīng) 當(dāng)按其支付能力大小提供教育費(fèi)用，能力越大，支付越多；能力越小，支付越少。第一條原則集中體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的等價(jià)交換原則。在教育中，無疑是國(guó)家、社會(huì)、企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)。第一條原則的理論依據(jù)是“成本分擔(dān)理論”。 1984 年，美國(guó)學(xué)者約翰斯通（ 美國(guó)科羅拉多召開的“ 2000 年議程（ 000）”的一次會(huì)議上提出“高等教育成本分擔(dān)”理論，明確了“誰受益誰付款”原則中各方的責(zé)任，并在 1986 年出版的高等教育成本的分擔(dān)：英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、瑞典和美國(guó)的學(xué)生資助一書中對(duì)成本分擔(dān)理論作了詳盡的論述。自約翰斯通在 20 世紀(jì) 80 年代中期率先提出“成本分擔(dān)”概念并明確闡明18 楊葆錕等，教育經(jīng)濟(jì)學(xué)新論 M，江蘇教育出版社， 1995： 90 9 “成本分擔(dān)”理論后， 這一理論很快成為學(xué)術(shù)界所認(rèn)可并成為我國(guó)多渠道教育籌資的主要理論之一 19。 3.（三）人力資本理論 1960 年，舒爾茨在美國(guó)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)年會(huì)上較全面地闡述了人力資本理論，其后經(jīng)過許多西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家的豐富和發(fā)展，終于形成較完整的 理論體系。舒爾茨 20等人提出，人力資本，簡(jiǎn)單地說就是體現(xiàn)在人身上的、可以為人們提供未來收入的一種資本。舒爾茨等人認(rèn)為人力資本主要通過以下途徑形成：第一是教育；第二是醫(yī)療保?。坏谌莿趧?dòng)者遷移；第四是移民；第五是信息獲得。其中教育是形成人力資本的最主要途徑，因而人力資本理論的主要內(nèi)容之一就是探討教育的成本、收益，即對(duì)人力資本進(jìn)行量化或定量分析。這是該理論得以確立的最主要標(biāo)志之一，也是它成為教育經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)的基本前提。 按照舒爾茨的觀點(diǎn)，教育投資是人力投資的核心，教育投資增長(zhǎng)速度大于物質(zhì)資本增長(zhǎng)速度。舒爾茨計(jì)算 ，從 1900 年到 1957 年，美國(guó)物質(zhì)資本投資額增加了大約 ，而對(duì)勞動(dòng)力進(jìn)行教育和訓(xùn)練的投資，卻增加了大約 ；同期，物質(zhì)資本投資獲得的利潤(rùn)增加了 ，而教育投資獲得的利潤(rùn)卻增加了 。可見，教育是一種生產(chǎn)性投資，它對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有舉足輕重的作19 沈百福，地方教育投資研究 M，北京師范大學(xué)出版社， 2003： 108 20 T W 舒爾茨著，人力投資 M,華夏出版社， 1990 版 10 用。在當(dāng)今科技革命迅猛發(fā)展的形勢(shì)下，人力資本的不斷積累是勞動(dòng)力質(zhì)量和勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高的關(guān)鍵。 教育是獲得人力資本的重要手段，因此各國(guó)都普遍的增加教育投入，而不同階段的教育投資所帶來的社會(huì)收益率和私人受益率是不同的。作為發(fā)展中國(guó)家應(yīng)該把有限的資源更多地 投入到初等和中等教育中，因?yàn)樗鼈兡軒磔^高的社會(huì)收益率。 表 1國(guó)家類型和教育程度劃分的平均教育收益率 單位： % 社會(huì)受益率 私人收益率 初等教育 中等教育 高等教育 初等教育 中等教育 高等教育 非洲 26 17 13 45 26 32 亞洲 27 15 13 31 15 18 拉丁美洲 26 18 16 32 23 23 中等發(fā)達(dá)國(guó)家 13 10 8 17 13 13 發(fā)達(dá)國(guó)家 11 9 12 12 數(shù)據(jù)來源：曾滿超等編譯 M 1990:195 4.（四）教育公平理論 教育公平與否是衡量一個(gè)教育系統(tǒng)完善和發(fā)達(dá)程度的重要尺度。教育公平是當(dāng)代人類教育的民主化和現(xiàn)代化進(jìn)程所追求的一個(gè)核心目標(biāo)，是社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，更是法律賦予人們的基本權(quán)利。 11 目前，在諸多的有關(guān)教育公平的研究和探討中，“教育機(jī)會(huì)均等”的概念已逐漸成為評(píng)價(jià)教育公平與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)“教育機(jī)會(huì)均等”這一概念的認(rèn)識(shí)，不同時(shí)代有不同的特點(diǎn)，其中日本著名學(xué)者友田正泰對(duì)“教育機(jī)會(huì)均等”觀念的概括很有代表性。他將“教育機(jī)會(huì)均等”分為三種：效率的均等，形式的均等，實(shí)質(zhì)的均等。 21簡(jiǎn)單地說，效率的均等 關(guān)注入學(xué)選拔考試，認(rèn)為入學(xué)選拔考試的機(jī)會(huì)要公平地為每一個(gè)人開放；形式均等則主張不論學(xué)生的起始能力、水平如何，所有學(xué)生都應(yīng)享有平等的受教育機(jī)會(huì)，使他們有機(jī)會(huì)平等地參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)。它以社會(huì)公平為 價(jià)值取向，旨在保證所有國(guó)民在教育起點(diǎn)上絕對(duì)平等，但這在現(xiàn)實(shí) 中顯然難以實(shí)現(xiàn)；實(shí)質(zhì)均等是科爾曼在 1966 年發(fā)表的教育機(jī)會(huì)均等的觀念（即科爾曼報(bào)告）中，提出了一種個(gè)人本位的機(jī)會(huì)均等觀，并被理論界認(rèn)為是“教育機(jī)會(huì)均等”理論的重大突破。它以承認(rèn)個(gè)體差異為前提，強(qiáng)調(diào)“教育機(jī)會(huì)均等”應(yīng)體現(xiàn)在向每個(gè)兒童提供能使其天賦得以充分發(fā)展的 機(jī)會(huì)。因此，應(yīng)當(dāng)給每個(gè)兒童提供有差別的教育，它強(qiáng)調(diào)教育結(jié)果的均等，學(xué)業(yè)成就的均等。這里的結(jié)果和成就也是以個(gè)體學(xué)生的潛能是否被充分開發(fā)為衡量標(biāo)準(zhǔn)的，它旨在保障每一人都有自我實(shí)現(xiàn)的教育機(jī)會(huì)。 高中階段的教育應(yīng)實(shí)現(xiàn)一定程度的實(shí)質(zhì)均等，因?yàn)楦咧须A段的教育既是整個(gè)教育體系的過渡階段，也是義務(wù)教育后的一個(gè)分流階段，就受教育者個(gè)人而言，由于其個(gè)性 、 能力不同，并不是所有21 友田正泰，宋明順譯，教育社會(huì)學(xué) M，水牛圖書事業(yè)有限公司， 1980： 28212 人都適合接受普通高中教育，高中階段的多樣性提供給他們更多的機(jī)會(huì)，使他們可以自由選擇更能發(fā)展其才能、興趣的教育類別，一定程度上實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的均等。 13 七 我國(guó) 普通高中教育投入體制概述 在我國(guó)，通常把教育劃分為 基礎(chǔ)教育（小學(xué)、初中、普通高中）、職業(yè)教育（各類中等職業(yè)學(xué)校） 與 高等教育。 還有一種劃分方法，就是 把小學(xué)、初中 作為 義務(wù)教育階段， 把普通高中、中等職業(yè)學(xué)校（包括中專、技校、職業(yè)高中）作為 高中教育階段。 高中教育階段 和高等教育均為非義務(wù)教育。 本文探討的是普通高中教育的投入體制。普通高中既可以理解為基礎(chǔ)教育的范疇，又可以理解為高中階段的范圍。 體制，最通俗的理解便是體系和制度的總稱。推而言之，投入體制，即投入的體系和制度。教育投入體制取決于教育行政管理體制和財(cái)政體制，簡(jiǎn) 單的說是“誰管的學(xué)校誰出錢”。 一、 一、我國(guó)普通高中的教育行政管理體制 教育行政管理體制是指一個(gè)國(guó)家的教育行政組織系統(tǒng)或國(guó)家對(duì)教育的領(lǐng)導(dǎo)管理的組織結(jié)構(gòu)形式和工作制度的總稱。我國(guó)教育行政管理體制的主要特點(diǎn)是： 一是黨對(duì)教育行政的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)各類教育行政組織必須貫徹黨中央制定的教 育 方針、政策，各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)都必須接受各級(jí)黨 14 委的領(lǐng)導(dǎo)，并有國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，由專門教育行政組織具體領(lǐng)導(dǎo)和管理教育事務(wù)。 二是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是指大政方針由黨中央與國(guó)務(wù)院制定，由各級(jí)教育行政組織具 體貫徹執(zhí)行。分級(jí)管理是指對(duì)全國(guó)整個(gè)教育事業(yè)實(shí)行中央、地方（包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）兩級(jí)管理。即國(guó)家教育部與地方各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)及所轄地區(qū)內(nèi)的各級(jí)各類教育實(shí)行職能管理。具體情況來說：一、高等教育實(shí)行中央、省（自治區(qū)、直轄市）、中心城市三級(jí)辦學(xué)體制。由國(guó)家教育部，中央各有關(guān)業(yè)務(wù)部門及各省市自治區(qū)人民政府及其所屬的教育行政機(jī)構(gòu)實(shí)行管理。二、中等職業(yè)技術(shù)教育主要由地方負(fù)責(zé) ， 即省、市、自治區(qū)所屬的中等專業(yè)學(xué)校，由省、市、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)業(yè)務(wù)部門管 理； 屬中央各部門辦的，地方應(yīng)給予協(xié)調(diào)和配合。三、基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)， 分級(jí)管理。地方負(fù)責(zé)具體政策、制度、計(jì)劃的制定和實(shí)施，對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、管理和檢查。省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)對(duì)基礎(chǔ)教育的管理也有具體職能上的分工。 從辦學(xué)主體劃分，我國(guó)普通高中包括 公辦和民辦 。公辦普通高中主要是政府（地方教育主管部門）辦學(xué)和管理，也有極為少量的大型國(guó)有企業(yè)辦的普通高中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至 2008 年 12 月 31 日，全國(guó)共有公辦普通高中 12333 所，在校生 人。其中省級(jí)教育行政部門直接管理的學(xué)校 80 所，占公辦學(xué)?？倲?shù)的 在校生占公辦學(xué)校學(xué)生總數(shù)的 地市級(jí)教育行政部門直接 15 管理的學(xué)校 1949 所，占 在校生占 17%； 縣區(qū)教育行政部門直接管理的學(xué)校 9717 所，占 在校生占 其他部門（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、其他行業(yè)、大型國(guó)有企業(yè)等）舉辦的高中 587 所，在校生占 民辦高中，主要是私人辦學(xué)，也有一些是民間團(tuán)體辦的普通高中。 二、 二、我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制 財(cái)政體制是劃分各級(jí)政府之間以及國(guó)家同企業(yè)、事業(yè)單位之間在財(cái)政管理方面的職責(zé)、權(quán)力和相應(yīng) 利益的制度。 1.（一）分稅制 從 1994 年 1 月 1 日起，我國(guó)開始實(shí)行分稅制的財(cái)政管理體制。分稅制是一種比較穩(wěn)定、規(guī)范、科學(xué)的財(cái)政管理體制，它可以 保證中央和地方都有獨(dú)立可靠的財(cái)政收入來源 ， 解決中央財(cái)政的被動(dòng)局面，較好地處理中央與地方財(cái)力的分配關(guān)系。它還有利于充分發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)功能，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的發(fā)育和完善。有利于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的貫徹和實(shí)施。 分稅制的具體內(nèi)容是：劃分中央和地方的事權(quán)和支出、劃分中央和地方的收入、確定中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政稅收返還數(shù)額。 根據(jù)中央政府與地方政府事權(quán)的劃分，中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié) 16 調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè) 發(fā)展支出，具體包括：國(guó)防費(fèi)，武警經(jīng)費(fèi)，外交和援外支出，中央級(jí)行政管理費(fèi)，中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投入，中央直屬企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制費(fèi)，地質(zhì)勘探費(fèi)，由中央財(cái)政安排的支農(nóng)支出，由中央負(fù)擔(dān)的國(guó)內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出，以及中央本級(jí)負(fù)擔(dān)的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出。 地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。具體包括：地方行政管理費(fèi)，公檢法支出，部分武警經(jīng)費(fèi)，民兵事業(yè)費(fèi)，地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投入，地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費(fèi)，支農(nóng)支出，城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)， 地方文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)，價(jià)格補(bǔ)貼支出以及其他支出。 分稅制實(shí)行按稅種劃分中央和地方收入 。 根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅，將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃為地方稅、并進(jìn)一步充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。 實(shí)行分稅制后，由于中央財(cái)政拿走了大部分收入，許多地方將出現(xiàn)收不抵支的情況，為了調(diào)動(dòng)地方的積極性，協(xié)調(diào)各級(jí)政府之間 17 的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)地方政 府的有效控制，必須建立比較規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。 中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返 還，在中央預(yù)算中列支出，地方預(yù)算相應(yīng)列收入；地方財(cái)政對(duì)中央的上繳 ，列地方預(yù)算支出，中央預(yù)算相應(yīng)列收入。中央與地方財(cái)政之間都不得互相擠占收入。 2.（二）公共財(cái)政體制改革 改革開放以來，我國(guó)在財(cái)政收入制度、財(cái)政支出制度、財(cái)政宏觀調(diào)控等方面進(jìn)行了全方位、根本性的改革，推出了工商稅制、分稅制、所得稅收入分享、稅費(fèi)制度、收支兩條線管理、部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)等十幾項(xiàng)重大改革，實(shí)施了從適度從緊到積極財(cái)政政策的宏觀 調(diào)控，逐步 建立 了 增長(zhǎng)穩(wěn)定的財(cái)政收入體系和靈活有效的財(cái)政宏觀調(diào)控體系，正在構(gòu)建管理規(guī)范的財(cái)政支出體系，公共財(cái)政體制框架已初步形成 22。 20 世紀(jì) 80 年代以來 ，我國(guó)財(cái)政體制改革作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，率先打破與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，在中央與地方政府的財(cái)政關(guān)系、政府與國(guó)有企業(yè)的財(cái)政關(guān)系以及稅收制度等方面進(jìn)行了一系列改革。特別是 1992 年確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，我國(guó)政府逐步明確了財(cái)政體制改革的目標(biāo)是建立公共財(cái)政體制，并為此在財(cái)政收入體系、財(cái)政支出體22 項(xiàng)懷誠(chéng)：十三年來國(guó)家財(cái)政改革與發(fā)展回顧，中國(guó)黨政干部論壇， 18 系和財(cái)政宏觀調(diào)控體系三大方面進(jìn)行了一系列 全方位、根本性的改革。 主要包括財(cái)稅體制改革、所得稅收入分享改革、稅費(fèi)改革、深化 “ 收支兩條線 ” 管理改革等，這些改革各有側(cè)重，相輔相成，致力于構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的以稅收為主、少量收費(fèi)為輔的規(guī)范化的公共財(cái)政收入體系。 我國(guó) 1994 年以來的財(cái)稅體制改革的主要成效是：建立了符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的國(guó)家與企業(yè)、國(guó)家與個(gè)人、中央與地方的新型利益分配關(guān)系，為微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行創(chuàng)造了一個(gè)統(tǒng)一的、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展；建立了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的分稅制框架，穩(wěn)定了中央和地方的財(cái)政分配 關(guān)系，調(diào)動(dòng)了中央和地方 的 積極性；形成了財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，中央和地方財(cái)政收入都實(shí)現(xiàn)了大幅度的增長(zhǎng)；增強(qiáng)了中央宏觀調(diào)控能力。 從 2002 年開始進(jìn)行的所得稅收入分享改革，是將絕大部分企業(yè)所得稅和全部個(gè)人所得稅實(shí)行中央與地方按比例分享，分享范圍和比例全國(guó)統(tǒng)一。改革后中央從所得稅增長(zhǎng)中多分享的收入，全部用于增加對(duì)地方，主要是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，規(guī)范了農(nóng)村稅費(fèi)制度，有效遏制了農(nóng)村“三亂”，并帶動(dòng)和促進(jìn)了農(nóng)村各項(xiàng)改革。改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕 25左右。 包括 基礎(chǔ)性改革、技 術(shù)性改革、機(jī)制性改革和結(jié)構(gòu)性改革 等四個(gè)方面的改革 。其中，機(jī)制性改革主要包括實(shí)行部門預(yù)算、推行國(guó)庫(kù)集中支付制度、推進(jìn)政府采購(gòu)制度；結(jié) 19 構(gòu)性改革的核心就是按照公共財(cái)政的要求，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步減少對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的直接投資，增加社會(huì)公共領(lǐng)域方面的支出，包括增加社會(huì)保障支出、提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資水平、增加對(duì)教育與科技財(cái)政投入、加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)投入等。 包括 1993 年開始實(shí)施的適度從緊財(cái)政政策和 1998 年以來實(shí)施的積極財(cái)政政策，是我國(guó)政府相機(jī)實(shí)施的適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策， 取得了舉世公認(rèn)的 成就。確保了經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速健康發(fā)展；促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)；增加了就業(yè)，改善了人民生活；擴(kuò)大了國(guó)際影響，提高了我國(guó)的國(guó)際地位。 上述幾個(gè)方面的改革，旨在實(shí)現(xiàn) 公共財(cái)政 的 三個(gè)基本功能： 一是滿足社會(huì)公共需要的功能； 二是 法制規(guī)范的功能 ；三是 宏觀調(diào)控的功能。建立公共財(cái)政，必須轉(zhuǎn)變政府職能，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的四項(xiàng)主要職能。把公共財(cái)政建立健全起來，是從體制上解決政府職能 “ 錯(cuò)位 ” 的重大措施。部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付制度、深化 “ 收支兩條線 ” 管理、政府采購(gòu)制度等公共財(cái)政體制改革，就是 為了規(guī)范財(cái)政預(yù)算制度，依法加強(qiáng)對(duì) 政府 各部門使用財(cái)政資金的監(jiān)督，徹底轉(zhuǎn)變 政府 職能，為社會(huì)提供良好的公共服務(wù)。 公共財(cái)政體制改革的 理論依據(jù)是 公共產(chǎn)品 理論 和公共選擇理論 。公共產(chǎn)品理論 從 公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品以及混合產(chǎn)品出發(fā)，論述了政府和市場(chǎng)各自的職責(zé)范圍所在及其分界線。公共產(chǎn)品理論 認(rèn) 20 為 ，政府機(jī)制更適宜于從事公共產(chǎn)品的配置，而市場(chǎng)機(jī)制則更適宜從事私人產(chǎn)品的配置，這實(shí)際上也就劃定政府與市場(chǎng)的理論分野。公共選擇理論認(rèn)為公共政策的生成是社會(huì)中不同利 益集團(tuán)之間利益矛盾折衷、平衡的結(jié)果。 公共財(cái)政支出從支出方式上，表現(xiàn)為購(gòu)買性支出和轉(zhuǎn)移性支出。前者包括國(guó)防支出、教育支出、財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持、政府采購(gòu)等；后者包括社會(huì)保障支出和社會(huì)福利支出。 我國(guó)政府的公共支出主要有 如下幾個(gè)方面： （ 1）公共工程支出 ； （ 2）公共教育支出 ；（ 3）行政管理支出 ； （ 4）社會(huì)保險(xiǎn)支出 ； （ 5）醫(yī)療保健支出 ；（ 6）公共 科技 支出 ； （ 7）公共文化事業(yè)支出 ； （ 8） 國(guó)防 支出 。 在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，公共支出結(jié)構(gòu) 也 是不斷調(diào)整和變化 的。在一定的時(shí)間和空間條件下，一國(guó)具體的公共支出結(jié)構(gòu)不是某一個(gè)因素決定的，而要受到多種客觀因素的影響和制約，如政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、制度因素等，是諸因素共同作用的結(jié)果。影響公共支出結(jié)構(gòu)的因素主要包括：政府職能、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、財(cái)政支出規(guī)模、制度變遷和國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策。 從教育財(cái)政供給看，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、稅收和財(cái)政預(yù)算、公共財(cái)政支出都影響公共教育財(cái)政支出。國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響公共教育支出的重要供給因素。稅收的多少，決定了財(cái)政預(yù)算的大小，也決定了公共支出的量，同時(shí)也決定了公共教育支出的量。在財(cái)政預(yù)算中，公共財(cái)政支出的比 例，反映財(cái)政體制改革的進(jìn)度。 21 3.（三） 公 共財(cái)政體制改革對(duì)教育投入體制的影響 隨著 1994年我國(guó)分稅體制的實(shí)施和 1998年以來農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)， 經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū) ， 尤其是老、少、邊、窮地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和財(cái)政水平的嚴(yán)重制約 ,這就要求通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政的縱向和橫向平衡。轉(zhuǎn)移支付一般分為兩類，即一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。前者無指定用途、不規(guī)定使用方向，也不附加任何條件，主要作用是平衡地區(qū)間的差別；后者一般用于特定項(xiàng)目的補(bǔ)助，資金有明確使用規(guī)定。 個(gè)增長(zhǎng)” 所謂部門預(yù)算改革，是將部門預(yù)算從“