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北京市高等教育自學(xué)考試畢業(yè)論文北京市高等教育自學(xué)考試畢業(yè)論文城市管理行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題與對(duì)策作 者： 張曉飛 專(zhuān) 業(yè)：行政管理準(zhǔn)考證號(hào)： 150106201085指導(dǎo)老師：駱苗論文成績(jī)：日 期：2012年3月 日 中文提要城市和諧發(fā)展是和諧社會(huì)的基礎(chǔ)，城市的和諧發(fā)展系于有效管理。在構(gòu)建和諧社會(huì)中，城市管理行政執(zhí)法部門(mén)肩負(fù)著重要職責(zé)。本論文首先介紹城市管理行政執(zhí)法的重要意義，接著分析我國(guó)城市管理行政執(zhí)法存在的問(wèn)題，這些問(wèn)題涉及到管理模式、管理法制以及管理人員等方面，在此基礎(chǔ)上，本文提出進(jìn)一步完善我國(guó)城市管理行政執(zhí)法的對(duì)策。 關(guān)鍵詞：城市管理 行政執(zhí)法 問(wèn)題 對(duì)策作者簽名：一、 城市管理行政執(zhí)法的重要性根據(jù)舊唐書(shū)的記錄:監(jiān)市踐于衙，理市治序，書(shū)中的“監(jiān)市”，實(shí)際和今天的城管非常相似，可以看出，城管這個(gè)行業(yè)出現(xiàn)的歷史比較悠久。那么，究竟什么是城管及城管執(zhí)法呢?我國(guó)城管執(zhí)法部門(mén)成立的時(shí)間不長(zhǎng)，到現(xiàn)在還是有很多人對(duì)城管執(zhí)法不甚了解，對(duì)城管執(zhí)法的工作范圍更是知之甚少，新聞媒體和社會(huì)輿論對(duì)于城管執(zhí)法中“粗暴執(zhí)法、野蠻執(zhí)法”的一系列報(bào)道，更是造成了廣大市民對(duì)城管執(zhí)法的誤解和抵觸，為了順利開(kāi)展城管執(zhí)法工作，這些都需要我們對(duì)城管執(zhí)法的含義進(jìn)行深入了解。所謂城管執(zhí)法，是指在城市管理領(lǐng)域行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)。在我國(guó)，城管執(zhí)法通常被人們稱(chēng)為“城管”，這一簡(jiǎn)稱(chēng)使得我們很容易把它和“城市管理”的概念混淆。實(shí)際上，城市管理與城管執(zhí)法是兩個(gè)完全不同的概念，廣義的城市管理是指城市區(qū)域內(nèi)公共管理和社會(huì)服務(wù)的總和，包括城市規(guī)劃管理、城市環(huán)境和公共秩序管理、城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施的管理等。而城管執(zhí)法則側(cè)重于執(zhí)行，在城市管理中處于決策、執(zhí)行的末端環(huán)節(jié)。作者所作的該篇論文是指城管執(zhí)法，而不是“城市管理”。二、 當(dāng)前我國(guó)城市管理行政執(zhí)法現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題我國(guó)城管執(zhí)法從建立到現(xiàn)在，學(xué)術(shù)界對(duì)其的討論就從未停止。每一個(gè)事物的存在都有兩面性，既有積極的一面也有消極的一面，城管執(zhí)法隊(duì)伍就在肯定與否定的聲音中走過(guò)了十幾個(gè)年頭，其中對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供的積極作用是不可否定的，其地位也日益顯示出其重要性，最主要的是在改善城市管理方面取得了顯著成效。作者認(rèn)為，我國(guó)城管執(zhí)法工作通過(guò)這些年的實(shí)踐，確實(shí)取得了一定得成效，具體歸納為以下幾個(gè)方面:（一）當(dāng)前我國(guó)城市管理行政執(zhí)法現(xiàn)狀自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市建設(shè)也發(fā)生著日新月異的變化，廣州近年來(lái)的城市面貌亦煥然一新。如2010年廣州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作要確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)〉眯逻M(jìn)展，確保民生持續(xù)改善，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定，廣州的城市發(fā)展必須走出一條具有廣州自身優(yōu)勢(shì)和特色的發(fā)展道路，因此我們的城市管理執(zhí)法模式也應(yīng)該有與之相適應(yīng)的變化。進(jìn)入新世紀(jì)，廣州也進(jìn)入了新一輪的大發(fā)展時(shí)期，廣州的城市形態(tài)和產(chǎn)業(yè)布局將立足于全市6340平方公里的整體發(fā)展，面臨重大調(diào)整和創(chuàng)新，將逐步進(jìn)入以城市功能提升為重點(diǎn)的新階段。但是，現(xiàn)階段的廣州城市管理基本上還是延續(xù)了在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的城市大建設(shè)時(shí)期的舊的城市管理模式，總體上比較粗放，城市管理的系統(tǒng)性、整體性、綜合性函待提高。在新一輪的城市發(fā)展中，廣州城市管理面臨著“硬件”需要繼續(xù)建設(shè)完善的要求，我們的城市管理既要保障大規(guī)模建設(shè)的順利推進(jìn)，更要服務(wù)于城市功能的整體提升?？v觀(guān)廣州市近二十年以來(lái)的城管行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)進(jìn)行行政執(zhí)法的工作，己經(jīng)逐步形成了較為完整的執(zhí)法體系，執(zhí)法范圍覆蓋了市容環(huán)境衛(wèi)生、市政工程、綠化、水務(wù)、環(huán)境保護(hù)、公共交通、工商行政、城市建設(shè)、城市規(guī)劃、房地產(chǎn)等十項(xiàng)管理中全部或者部分違法行為的行政處罰，基本包含了城市管理的各個(gè)方面。自2005年6月起，廣州市正式成立了城市管理行政執(zhí)法局，開(kāi)始開(kāi)展市和區(qū)縣級(jí)層面的城管綜合執(zhí)法工作。目前，廣州市共有城管行政執(zhí)法人員6000余名。廣州市范圍內(nèi)的城管綜合執(zhí)法工作既注重打擊違法行為，又致力于建立長(zhǎng)效管理機(jī)制。由于城管執(zhí)法工作往往涉及到許多街面上程度較輕的違法行為，如果對(duì)這些違法行為不及時(shí)進(jìn)行查處的話(huà)就將在一定程度上影響市容環(huán)境，因此我們的城管執(zhí)法人員就要對(duì)這些違法行為迅速查處，及時(shí)恢復(fù)正常的社會(huì)秩序。但反過(guò)來(lái)說(shuō)，處罰并不是目的，在城市中生活的人們最終需要的是一個(gè)安定、整潔、和諧的社會(huì)環(huán)境，因此建立長(zhǎng)效管理機(jī)制就是必不可少的一項(xiàng)工作。近年來(lái)一些區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)(如普陀區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì))在城市管理綜合執(zhí)法社區(qū)網(wǎng)格化管理、相關(guān)部門(mén)信息共享機(jī)制等方面作了有益的探索和實(shí)踐，有效地鞏固了城市管理綜合執(zhí)法的成果，提高了綜合執(zhí)法的長(zhǎng)效性。當(dāng)然，廣州市城管執(zhí)法工作也并非完美，作為一支近年來(lái)新生的執(zhí)法隊(duì)伍，在執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，執(zhí)法理念等等問(wèn)題上還存在著許多需要城管執(zhí)法部門(mén)進(jìn)一步完善的地方。我國(guó)城管執(zhí)法從建立到現(xiàn)在，學(xué)術(shù)界對(duì)其的討論就從未停止。每一個(gè)事物的存在都有兩面性，既有積極的一面也有消極的一面，城管執(zhí)法隊(duì)伍就在肯定與否定的聲音中走過(guò)了十幾個(gè)年頭，其中對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供的積極作用是不可否定的，其地位也日益顯示出其重要性，最主要的是在改善城市管理方面取得了顯著成效。作者認(rèn)為，我國(guó)城管執(zhí)法工作通過(guò)這些年的實(shí)踐，確實(shí)取得了一定得成效，具體歸納為以下幾個(gè)方面:1、解決了原先我國(guó)城市管理多頭執(zhí)法和職權(quán)交叉問(wèn)題自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會(huì)變化迅速，政府還未完成職能轉(zhuǎn)變，原有的行政管理體制己經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的社會(huì)大環(huán)境，現(xiàn)行的政府職能配置己經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展的新形勢(shì)，政府管了大量不該管、管不了也管不好的事，而該管的事又沒(méi)有去管或者沒(méi)有管好，造成了“七八頂大蓋帽管不了一頂破草帽”現(xiàn)象的發(fā)生，必須對(duì)其重新進(jìn)行合理的配置。我國(guó)的立法工作進(jìn)展很慢，立法工作過(guò)于機(jī)械，存在很多問(wèn)題，“本本主義”思想嚴(yán)重，處理問(wèn)題比較死板，往往法律法規(guī)涉及到的每一個(gè)方面，都要分給具體的某一個(gè)部門(mén)來(lái)管理。這樣一來(lái)，執(zhí)法隊(duì)伍越來(lái)越多，執(zhí)法人員數(shù)量大大增加，不僅占用了政府的大量資源，增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且執(zhí)法的效率也很低。還有的在部門(mén)內(nèi)部再設(shè)立一些結(jié)構(gòu)，表面上看是為了更好的行政，但實(shí)際效果并不理想。“例如，北京市按照法律、法規(guī)要求設(shè)立的市一級(jí)行政執(zhí)法隊(duì)伍就有127支，上海市市一級(jí)有142支，浙江省的杭州市有207支，蘇州市有80支，山東省東營(yíng)市雖然規(guī)模不大，也達(dá)到42支?！毙姓?zhí)法機(jī)構(gòu)繁多，行政執(zhí)法人員隊(duì)伍龐大，政府財(cái)政壓力很大;執(zhí)法人員雖然多，但是他們都是從各自的領(lǐng)域進(jìn)行執(zhí)法，對(duì)涉及許多法律法規(guī)的違法行為很難做出準(zhǔn)確有效的處理，造成同一違法事件許多部門(mén)執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生。這不但沒(méi)有解決城市管理的難題，反而成了阻礙政府職能轉(zhuǎn)變的因素，給政府的財(cái)政造成了很大的負(fù)擔(dān)。城管執(zhí)法部門(mén)成立以后，有效地解決了這些問(wèn)題，城管執(zhí)法部門(mén)獨(dú)立的行使綜合執(zhí)法權(quán)力，可以對(duì)涉及多方面法規(guī)的違法違章事件做出處理，克服了原來(lái)多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法的弊端。2、提高了執(zhí)法的效率，節(jié)約了政府的行政成本由于城管執(zhí)法是變?cè)瓉?lái)的聯(lián)合執(zhí)法為綜合執(zhí)法，獨(dú)立的行使多部門(mén)的行政處罰權(quán)，不僅節(jié)省了人力，節(jié)約了政府的行政成本，而且與原來(lái)的執(zhí)法效果相比，執(zhí)法效率大大提高。在城市管理中，采用聯(lián)合執(zhí)法方式執(zhí)法的時(shí)候，幾乎每個(gè)城市都設(shè)有若干個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍，可以說(shuō)執(zhí)法人員的數(shù)量非常龐大，但是，他們往往把整個(gè)隊(duì)伍分成若干個(gè)分隊(duì)，每個(gè)執(zhí)法分隊(duì)都負(fù)責(zé)全市的執(zhí)法工作，工作內(nèi)容重復(fù)，工作量大，導(dǎo)致每一組行政執(zhí)法隊(duì)伍的人員都不足，難以完成行政執(zhí)法任務(wù)。另外，各部門(mén)之間職能交叉嚴(yán)重，行政執(zhí)法效率低下，遇事推誘扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，不僅增加了政府的管理成本，也給行政相對(duì)人造成了很大的麻煩。原來(lái)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與利益掛鉤，因此，遇到有經(jīng)濟(jì)利益的事大家都搶著管，沒(méi)有利益的事情，大家都想推，這不僅造成重復(fù)處罰，還會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾。城管執(zhí)法部門(mén)成立以后，許多部門(mén)的職能交由城管執(zhí)法部門(mén)來(lái)行使，比如市容環(huán)境衛(wèi)生管理，城市規(guī)劃管理，城市綠化管理，城市市政公用管理，環(huán)境保護(hù)，工商行政管理，公安交通管理等方面的行政處罰權(quán)。這些職能統(tǒng)一由城管執(zhí)法部門(mén)來(lái)行使以后，不僅解決了城市管理領(lǐng)域各個(gè)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法的弊端，而且節(jié)約了執(zhí)法成本，提高了執(zhí)法效率，克服了機(jī)構(gòu)臃腫，也更好的維護(hù)了執(zhí)法對(duì)象的合法權(quán)益。（二）當(dāng)前城市管理行政執(zhí)法存在的問(wèn)題1、部分城管執(zhí)法人員素質(zhì)較差部分城管執(zhí)法人員素質(zhì)較差，這里指的素質(zhì)，包括執(zhí)法人員的思想道德素質(zhì)、文化素質(zhì)、法律素質(zhì)、執(zhí)法業(yè)務(wù)素質(zhì)。城管執(zhí)法集中了多個(gè)行政部門(mén)的行政處罰權(quán)，而且都是與人民群眾社會(huì)生活息息相關(guān)的內(nèi)容，其自身的重要地位和作用不言而喻，因此對(duì)執(zhí)法者的素質(zhì)提出了很高的要求。它不僅要求執(zhí)法人員具有較高的文化素質(zhì)、相當(dāng)?shù)姆芍R(shí)、涵養(yǎng)、豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)以及系統(tǒng)的知識(shí)結(jié)構(gòu)，而且必須具備為民請(qǐng)命、為民服務(wù)的政治素質(zhì)。只有如此，才能保證依法治市的順利開(kāi)展。但是在對(duì)廣州市城管執(zhí)法人員的調(diào)查來(lái)看，城管執(zhí)法人員的身份比較復(fù)雜，既有納入行政編制的公務(wù)員，也有以工代干人員、參照公務(wù)員法管理的事業(yè)人員，甚至還有大量的編外人員。這些人員的原始學(xué)歷大部分為高中、中專(zhuān)，甚至還有部分人員高中都未畢業(yè)。那么，高中都未畢業(yè)的人是如何進(jìn)入執(zhí)法單位的，這背后的操作程序是無(wú)法簡(jiǎn)單就能說(shuō)清楚的。2、執(zhí)法處罰自由裁量權(quán)過(guò)大目前，廣州市一些區(qū)、街城管執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)人交流不到位，區(qū)、街城管執(zhí)法人員長(zhǎng)期在固定區(qū)域內(nèi)執(zhí)法,與違章當(dāng)事人互相熟識(shí),吃、拿、卡、要現(xiàn)象十分突出,違章當(dāng)事人出于自身利益敢怒不敢言。城管執(zhí)法人員成為違章者的保護(hù)傘，就是在作出行政處罰決定時(shí),對(duì)在行政處罰決定書(shū)中有責(zé)令當(dāng)事人改正的事項(xiàng)“一罰了之”后往往不再追究,結(jié)果使責(zé)令改正成了一句空話(huà)。這種做法客觀(guān)上造成了“罰款”使違法行為合法化的事實(shí),違法者認(rèn)為只要交了罰款就可以繼續(xù)從事違法行為了。這不僅離依法行政有相當(dāng)?shù)木嚯x,而且模糊了市民對(duì)合法與不合法行為的劃分。例如,廣州一些搞臨時(shí)廣告活動(dòng)開(kāi)業(yè)或各種慶典活動(dòng)等、門(mén)面裝修等的商家和經(jīng)營(yíng)者,為了更直接的達(dá)到目的,不再到建設(shè)管理部門(mén)去辦手續(xù),而是采取跟城管執(zhí)法人員打招呼或者直接到執(zhí)法局交點(diǎn)罰款就了事的做法。目前執(zhí)法局的實(shí)際運(yùn)作中,還存在著罰沒(méi)收入與本局利益如城管執(zhí)法人員的補(bǔ)助、福利、執(zhí)法裝備的更新等掛鉤,罰款收入財(cái)政上返還分成的情形,從而造成執(zhí)法行為的“部門(mén)利益化”和“尋租”現(xiàn)象的大量產(chǎn)生。3、弱勢(shì)群體暴力抗法現(xiàn)象嚴(yán)重廣州市城管執(zhí)法的對(duì)象大多是農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員、城市下崗職工、郊區(qū)失地農(nóng)民等弱勢(shì)群體,他們的文化水平較低,法制觀(guān)念也相對(duì)淡薄。他們往往認(rèn)識(shí)不到其違章行為的嚴(yán)重性,以為自己沒(méi)有違法,更沒(méi)有構(gòu)成犯罪。所以當(dāng)他們?cè)庥龀枪軋?zhí)法時(shí)往往認(rèn)為是個(gè)人權(quán)益受到了侵害和威脅,是城管執(zhí)法人員欺負(fù)自己，專(zhuān)門(mén)和自己“過(guò)不去”，繼而希望通過(guò)暴力抗法行為來(lái)進(jìn)行“私力救濟(jì)”,逃避處罰。暴力抗法發(fā)生后,他們大多意識(shí)不到抗法也會(huì)構(gòu)成犯罪。即使對(duì)抗法行為的性質(zhì)有所了解,也會(huì)為了個(gè)人利益而以“我不懂法”作為搪塞的理由。他們不知法、不懂法，更談不上對(duì)法律的尊重，面對(duì)城管執(zhí)法人員依法做出的處罰，輕者“口服心不服”，“無(wú)知無(wú)畏者”則采取暴力手段抗法。對(duì)于這部分人來(lái)說(shuō)，文明執(zhí)法猶如秀才碰到兵，恐怕不能解決問(wèn)題。城市管理者也被違法者“感染”，只好采用“以暴制暴”的方法，這樣就更不利于問(wèn)題的解決，反而激化了社會(huì)矛盾，也敗壞了黨委、政府的形象。4、城管執(zhí)法的執(zhí)法方式單一通過(guò)新聞媒體報(bào)道不難看出，如目前廣州城市管理相對(duì)集中的多是對(duì)在街面上發(fā)生的簡(jiǎn)易的、常見(jiàn)的違法行為的處罰權(quán),處罰多是幾十元的罰款,而當(dāng)行政相對(duì)人不愿交罰款時(shí),由于執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),按照法定程序只能申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,而花費(fèi)大量的時(shí)間精力與財(cái)力為區(qū)區(qū)一宗幾十元的案子去申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行也是不現(xiàn)實(shí)的。行政處罰得不到有力實(shí)施,執(zhí)法部門(mén)法定的權(quán)利義務(wù)也就很難充分履行。由于城管執(zhí)法內(nèi)容具有相對(duì)量大、規(guī)模小、簡(jiǎn)易、快速的特點(diǎn),有些城管執(zhí)法對(duì)象的流動(dòng)性強(qiáng),其違法違章行為如不及時(shí)查處,事后取證就十分困難。5、缺乏有效的監(jiān)督城管執(zhí)法是行政權(quán)擴(kuò)張的外現(xiàn)之一，理應(yīng)加以控制。當(dāng)前我國(guó)城管執(zhí)法的權(quán)力配置己經(jīng)初具雛形,但是與之配套的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制卻停滯不前,隨著城管執(zhí)法權(quán)力的擴(kuò)大,集中行政處罰機(jī)關(guān)的各種違法違規(guī)操作日益增多,如城管暴力執(zhí)法、濫用行政處罰自由裁量權(quán)、辦人情案、關(guān)系案、執(zhí)法不作為、越位執(zhí)法等等。這些問(wèn)題都要依靠城管執(zhí)法的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制的建立與完善來(lái)解決。在現(xiàn)行的法律框架內(nèi),暴力執(zhí)法或暴力行政被劃定為工作方式方法不當(dāng)?shù)姆懂?而不是作為違法行為來(lái)處理和對(duì)待。這使得一些身染執(zhí)法惡習(xí)的執(zhí)法人員,在發(fā)生暴力執(zhí)法行為后,也往往會(huì)大事化小、小事化了。城管執(zhí)法機(jī)關(guān)是各省級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定及中華人民共和國(guó)行政處罰法的規(guī)定和國(guó)務(wù)院的授權(quán),在本行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的機(jī)構(gòu)。但法規(guī)在賦予城管廣泛職責(zé)的同時(shí),卻沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，履行職責(zé)缺乏監(jiān)督,必然導(dǎo)致行為變異,為所欲為。6、城管執(zhí)法對(duì)象為素質(zhì)偏低的弱勢(shì)群體隨著城市改革力度的不斷加大,經(jīng)營(yíng)效益不佳的企業(yè)紛紛破產(chǎn)，下崗職工不斷增多,這些人往往大齡化,沒(méi)有資本,知識(shí)技能單一,就業(yè)能力差,加之政府職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)服務(wù)體系不完善,他們?cè)倬蜆I(yè)比較困難,使得部分人選擇就地就近,靠占道擺攤、露天燒烤、蹬人力車(chē)?yán)偷群?jiǎn)單勞動(dòng)維持生計(jì)。失地農(nóng)民、下崗職工、未就業(yè)大中專(zhuān)生成為當(dāng)代社會(huì)的三大弱勢(shì)群體，弱勢(shì)群體的出現(xiàn)引起了政府和社會(huì)的關(guān)注,但受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響,對(duì)他們的救助還十分有限,還沒(méi)有建立起相對(duì)完善的社會(huì)保障體系。而社會(huì)保障的缺乏也在某種程度上加劇了他們的貧困。由于在物質(zhì)收入、健康醫(yī)療和尋求幫助等方面存在麻煩和困難,這個(gè)群體的“社會(huì)承受能力”十分脆弱。他們困難的生存條件,以及他們對(duì)收入差距拉大而產(chǎn)生的易受傷害的心理,正在形成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。尤其是當(dāng)自身利益被忽略或遭受侵害時(shí),他們就會(huì)以暴力來(lái)宣泄自己的不滿(mǎn)。7、城管執(zhí)法部門(mén)缺乏相應(yīng)的執(zhí)法依據(jù)城管執(zhí)法部門(mén)從成立到現(xiàn)在也已經(jīng)有十幾年的時(shí)間了，可是還沒(méi)有出臺(tái)一部針對(duì)城管執(zhí)法部門(mén)的法律，全國(guó)至今還沒(méi)有一部城管執(zhí)法的獨(dú)立的法規(guī)，沒(méi)有明確規(guī)定城管執(zhí)法人員的法定職責(zé)以及執(zhí)法范圍等問(wèn)題，城管執(zhí)法在實(shí)際工作中，常常會(huì)遇到無(wú)法可依的尷尬局面。城管執(zhí)法人員在執(zhí)法的過(guò)程中往往依據(jù)的是別的部門(mén)的相關(guān)法律法規(guī)條文，借法執(zhí)法。由于缺乏必要的法律依據(jù)，很多執(zhí)法工作在實(shí)際操作中變的很難執(zhí)行。比如，有的流動(dòng)攤販明明是在路邊經(jīng)營(yíng)，當(dāng)執(zhí)法人員上前取締時(shí)，他們騎車(chē)就走，馬路上經(jīng)常上演“貓鼠大戰(zhàn)”，被逮到了也不服從處罰，認(rèn)為城管執(zhí)法人員是故意刁難，執(zhí)法依據(jù)的缺乏使得城管執(zhí)法在實(shí)際操作中常常處于執(zhí)法難的境地。城管執(zhí)法部門(mén)缺乏執(zhí)法依據(jù)是因?yàn)椋枪軋?zhí)法部門(mén)成立的時(shí)間比較短，涉及的領(lǐng)域多，因此對(duì)它的專(zhuān)門(mén)立法很困難，加上隨著城市的發(fā)展，城市管理中存在的問(wèn)題越來(lái)越多，城管執(zhí)法的范圍有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)，執(zhí)法范圍的不確定也給立法帶來(lái)了一定得難度。三、進(jìn)一步完善我國(guó)城市管理行政執(zhí)法的對(duì)策與建議（一）明確城市管理的主體2009年9月4日，廣州番禺區(qū)城管隊(duì)長(zhǎng)駕車(chē)處理小販和城管隊(duì)員爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，由于酒后義氣用事錯(cuò)打他人，引發(fā)近百名小販和市民圍追聲討，這一事件發(fā)生后，廣州城管執(zhí)法局痛定思痛，改變執(zhí)法手段，在執(zhí)法時(shí)要把無(wú)證商販當(dāng)成朋友，要設(shè)身處地的考慮他們的困難，在管理上要區(qū)別對(duì)待，疏堵結(jié)合，對(duì)于摸清底細(xì)，確屬生活困難的要給予低?；蛞?guī)定攤位，降低門(mén)檻，給予一定的優(yōu)惠政策。無(wú)證攤販之所以有一定的市場(chǎng)，主要是他在一定程度上滿(mǎn)足了百姓的需求。所以，應(yīng)該開(kāi)拓思路，實(shí)行分級(jí)管理。在繁華路段和其他經(jīng)營(yíng)的熱點(diǎn)地區(qū)設(shè)立“無(wú)證攤販”的經(jīng)營(yíng)專(zhuān)區(qū)，或與社區(qū)、居委會(huì)等聯(lián)系，為他們提供場(chǎng)所，不僅可以經(jīng)營(yíng)自治，還方便了大眾。在低收入集中的地區(qū)，政府可以考慮投資興建一些免租金的菜市場(chǎng)，在城區(qū)的背街小巷及其社區(qū)可以開(kāi)辟出一些小型的“擺攤設(shè)點(diǎn)”場(chǎng)所，依據(jù)有關(guān)法規(guī)批準(zhǔn)安置一些下崗失業(yè)人員自主創(chuàng)業(yè)。但前提條件必須對(duì)市容和環(huán)境衛(wèi)生影響不大，依法納入統(tǒng)一的規(guī)范管理，使“馬路市場(chǎng)”與“市容市貌”之間找到一個(gè)能夠互相接受的空間，形成一個(gè)“科學(xué)的維度”。（二）進(jìn)一步完善我國(guó)城市管理行政執(zhí)法法律建設(shè)為了提高城管執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法的效率和準(zhǔn)確性，使得城管執(zhí)法人員在執(zhí)法的過(guò)程中有法可依，依法行政，國(guó)家應(yīng)該對(duì)城管執(zhí)法部門(mén)專(zhuān)門(mén)制定一套法律、法規(guī)，使其有明確的法律、法規(guī)可依。廣州市城管執(zhí)法部門(mén)官方網(wǎng)站上公布的城市管理執(zhí)法依據(jù)目錄:中華人民共和國(guó)行政處罰法、中華人民共和國(guó)行政許可法、中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法、中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法、中華人民共和國(guó)大氣污染防治法、國(guó)務(wù)院城市綠化條例、國(guó)務(wù)院城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例、國(guó)務(wù)院城市道路管理?xiàng)l例等，還有一些地方政府自己頒布的行政條文和辦法。這些法規(guī)有涉及工商類(lèi)的、也有維護(hù)城市公共秩序的、道路交通等類(lèi)的很多種。從上面我們可以看出一個(gè)明顯的特點(diǎn)，那就是城管執(zhí)法部門(mén)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)等執(zhí)法依據(jù)，而是根據(jù)眾多的國(guó)家法律、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、政府通知等規(guī)范性文件作為依據(jù)執(zhí)法，這種情況就使得城管執(zhí)法部門(mén)和城管執(zhí)法人員在行使權(quán)力時(shí)沒(méi)有屬于自己的執(zhí)法依據(jù)。在遇到違法行為時(shí)不能根據(jù)自己的執(zhí)法依據(jù)作出處理，只能是暫時(shí)用別的部門(mén)的法律、法規(guī)作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)法，這容易使城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中把握不好度，可能超出自己的職權(quán)范圍。因此，國(guó)家必須盡快制定關(guān)于城管執(zhí)法專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，使城管執(zhí)法有法可依。（三）進(jìn)一步強(qiáng)化措施管理行政執(zhí)法人員素質(zhì)建設(shè)在2010年廣州亞運(yùn)會(huì)、亞殘會(huì)大幕拉開(kāi)前夕，廣州市市長(zhǎng)萬(wàn)慶良對(duì)廣州城管隊(duì)伍提出了“加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，努力打造一支政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良的高素質(zhì)隊(duì)伍，打造一支讓政府放心、讓市民滿(mǎn)意的鐵軍”，“以鐵的手腕、鐵的紀(jì)律、鐵的措施，堅(jiān)決打贏城市管理的攻堅(jiān)戰(zhàn)，不斷提升城市形象和品位，創(chuàng)造一流的城市環(huán)境，造福廣大市民”的要求。的確如此，城管執(zhí)法隊(duì)伍工作環(huán)境相對(duì)復(fù)雜,加班加點(diǎn)多,有時(shí)還要受委屈甚至挨打受傷,需要較好的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和心理素質(zhì)。應(yīng)該通過(guò)有效的思想政治工作,增強(qiáng)他們對(duì)城管工作的光榮感、責(zé)任感和使命感。并強(qiáng)化他們的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。除此之外,在執(zhí)法人員中開(kāi)展重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題研討、案例分析等也是培訓(xùn)的有效方式。通過(guò)培訓(xùn),從根本上提高執(zhí)法人員對(duì)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)理解能力；對(duì)法制宣傳的語(yǔ)言表達(dá)能力；對(duì)違法行為分析判斷和現(xiàn)場(chǎng)處置能力；對(duì)行政處罰文書(shū)制作運(yùn)行能力。要通過(guò)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念。走出“法治就是治民”,執(zhí)法就是“整人”的思想誤區(qū)。首先,執(zhí)法就是服務(wù)。執(zhí)法的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是為人民服務(wù),要充分尊重行政相對(duì)人的人權(quán)、人格,維護(hù)其合法權(quán)益。其次,牢記執(zhí)政為民的宗旨,要急人民所急,幫人之民所難,同情弱勢(shì)群體,向政府反饋弱勢(shì)的呼聲與要求,安撫與安置弱勢(shì)群體。另外，廣州市將城管支隊(duì)與城管辦合并，更名為廣州市城市管理綜合執(zhí)法局，行使城市管理綜合協(xié)調(diào)和執(zhí)法雙重職能，納入政府序列，定編 3196 人，全部為行政執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)編制?？梢哉f(shuō)，這是城管支隊(duì)組建以來(lái)，在編制體制上的一個(gè)重大突破。（四）加強(qiáng)行政執(zhí)法部門(mén)與外部平行部門(mén)的聯(lián)系城管工作不是一蹴而就的，而是長(zhǎng)效的機(jī)制建設(shè)。近日，廣州市城管局執(zhí)法處處長(zhǎng)張永利在檢查中提出，城管局對(duì)群眾重復(fù)投訴案件排查工作不是“突擊檢查”，今后這項(xiàng)工作將進(jìn)一步常態(tài)化，認(rèn)真落實(shí)初次信訪(fǎng)工作和首次辦理工作制度，及時(shí)化解矛盾，減少?zèng)_突，從而更好地防止初次信訪(fǎng)未處理好而出現(xiàn)反復(fù)投訴、越級(jí)信訪(fǎng)問(wèn)題的發(fā)生。今后，廣州市城管執(zhí)法要重點(diǎn)做好以下兩方面的工作：第一，推行城管執(zhí)法公示制。即把執(zhí)法依