公共服務(wù)的的理論變遷及制度安排.doc

公共服務(wù)的制度分析 以公共安全服務(wù)為例 宋全喜 第一節(jié) 導(dǎo)論 一、研究的緣起 “安全是市民社會(huì)的最高概念，是警察概念；按照這個(gè)概念，整個(gè)社會(huì)的存在都只為了保證它的每個(gè)成員人身、權(quán)利和財(cái)產(chǎn)不受侵犯”。1所以說(shuō)，任何國(guó)家都需要警察服務(wù)來(lái)提供基本的社會(huì)秩序和人身財(cái)產(chǎn)安全，中國(guó)也不例外。在改革開(kāi)放的新時(shí)代里，中國(guó)要持續(xù)發(fā)展，需要有各方面的努力，在種種努力之中，高質(zhì)量地提供警察服務(wù)，保障穩(wěn)定的社會(huì)秩序，保護(hù)公民的人身財(cái)產(chǎn)安全，也是非常重要的。1999年“兩會(huì)”期間，與會(huì)的人大代表對(duì)社會(huì)治安問(wèn)題就給予了相當(dāng)?shù)年P(guān)注，特別是2001年4月2日至3日在北京召開(kāi)的全國(guó)治安工作會(huì)議上，國(guó)家有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指出社會(huì)治安不僅是個(gè)重大的社會(huì)問(wèn)題，也是一個(gè)重大的政治問(wèn)題。由此可見(jiàn)當(dāng)前政府對(duì)社會(huì)治安問(wèn)題的重視與關(guān)注，當(dāng)然，這也從一個(gè)側(cè)面反映出當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治安問(wèn)題的嚴(yán)重性。從日常生活來(lái)看，中國(guó)公民對(duì)安全的投資也日益增大，如越來(lái)越多的家庭開(kāi)始花數(shù)目不小的資金安裝防盜門和鋼窗架子。應(yīng)該說(shuō)，社會(huì)各個(gè)方面對(duì)于警察服務(wù)的供給是非常重視的，有效需求也是強(qiáng)勁的，并且警察服務(wù)的績(jī)效對(duì)于中國(guó)的穩(wěn)定與發(fā)展也是至關(guān)重要的，無(wú)論是政府領(lǐng)導(dǎo)人，還是普通公民，還是提供警察服務(wù)的官員，都看到了這一點(diǎn)。 但是，公益物品的特性表明，公共安全服務(wù)作為一種公益物品，在消費(fèi)上必然會(huì)存在搭便車的問(wèn)題。而政府、市場(chǎng)以及自治組織，都是公益物品領(lǐng)域必然存在的搭便車的解決之道。政府不可能是唯一的，市場(chǎng)也不可能是唯一的，顯然自治組織也不可能是唯一的解決之道。這是理論分析的結(jié)論。當(dāng)然，在實(shí)際的公益物品供給中，情形要比理論分析復(fù)雜得多。就目前的實(shí)踐來(lái)看，公益物品理論是政府干預(yù)的最充分的理由。絕大多數(shù)國(guó)家都采取了政府壟斷經(jīng)營(yíng)公益物品的方式，尤其是在公共安全服務(wù)上，這導(dǎo)致了公共安全服務(wù)的有效供給不足和供給上的低效率。這說(shuō)明，政府并不需要壟斷公益物品，政府放棄壟斷經(jīng)營(yíng)，利用更多的市場(chǎng)化的方法，通過(guò)地方分權(quán)和社區(qū)參與，調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)卣姆e極性，可以實(shí)現(xiàn)公益物品的更優(yōu)化的供給。這同時(shí)也說(shuō)明，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)在公益物品場(chǎng)合充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制不能實(shí)現(xiàn)資源配置效率的邏輯是正確的。但是，并不能因此推導(dǎo)出政府必然能夠?qū)崿F(xiàn)資源配置效率。理論分析并不能簡(jiǎn)單地代替政策抉擇。 但是，我們的研究還是不夠的，無(wú)論是在警察服務(wù)的理論方面，還是在中國(guó)警察服務(wù)的實(shí)證方面，都是如此。在實(shí)踐中，公共服務(wù)問(wèn)題是一種遠(yuǎn)比理論復(fù)雜得多的問(wèn)題，至今還沒(méi)有一種理論能夠一勞永逸地徹底解決公共服務(wù)的問(wèn)題，在將來(lái)也不會(huì)有，所以本文也不敢奢望能夠在多大程度上解決公共服務(wù)，特別是公共安全服務(wù)這種更特殊、更復(fù)雜的問(wèn)題，本文只是想利用一種制度分析的方法，從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，來(lái)對(duì)目前的公共安全服務(wù)的制度安排進(jìn)行分析與探討，把事實(shí)看清楚，筆者相信弄清楚事實(shí)“本來(lái)是什么”本身就是一件很有意義的工作。因?yàn)楣P者相信，“如果我們知道了我們?cè)谀睦?，要走向哪里，我們就能夠更好地判斷要做什么，如何做。?二、分析的起點(diǎn)：制度理論 由于本文的中心在于用制度分析的方法對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行分析，筆者深信，“一項(xiàng)較為理想的制度安排里，激勵(lì)會(huì)促使其個(gè)人為所有的人獲取凈收益而非凈消耗?！?一項(xiàng)制度的好壞與相關(guān)的個(gè)人或組織所能獲得的收益大小直接相關(guān)。所以，筆者認(rèn)為有必要集中分析一下制度理論，揭示出關(guān)于制度的一般見(jiàn)解，以利于以后的分析。 (一) 制度的內(nèi)涵： 自人類社會(huì)產(chǎn)生以來(lái)，在人們的社會(huì)生活中形成了無(wú)數(shù)的制度，制度影響到人們的各種社會(huì)生活。正是由于制度與人的行為的密切相關(guān)性，吸引了無(wú)數(shù)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)學(xué)家對(duì)制度進(jìn)行研究的濃厚興趣，這也使制度理論得以不斷的豐富和發(fā)展。美國(guó)制度學(xué)派先驅(qū)之一凡勃侖首先將制度問(wèn)題納入科學(xué)研究，開(kāi)創(chuàng)了對(duì)制度進(jìn)行系統(tǒng)的邏輯實(shí)證研究之先河。凡勃侖認(rèn)為，制度是大多數(shù)人所共有的一些“固定的思維習(xí)慣、行為準(zhǔn)則，權(quán)力與財(cái)富原則”。“制度必須隨著環(huán)境刺激的變化而變化，因?yàn)榫推湫再|(zhì)而言，它就是對(duì)這類環(huán)境引起的刺激發(fā)生反應(yīng)的一種習(xí)慣方式，而這些制度的發(fā)展也就是社會(huì)的發(fā)展。制度實(shí)質(zhì)上就是個(gè)人或社會(huì)對(duì)有關(guān)的某些關(guān)系或作用的一般思想習(xí)慣人們是生活在制度也就是說(shuō)思想習(xí)慣指導(dǎo)下的，而這些制度是早期遺留下來(lái)的。今天的制度，也就是當(dāng)前公認(rèn)的生活方式?！倍^經(jīng)濟(jì)制度，則指的是人們?cè)谏鐣?huì)生活過(guò)程中接觸到它所處的物質(zhì)環(huán)境時(shí)繼續(xù)前進(jìn)的習(xí)慣方式，凡勃侖的這個(gè)定義指出了制度是對(duì)社會(huì)環(huán)境變動(dòng)的一種應(yīng)變方式，它通過(guò)沉淀于人類理性之中而成為一種習(xí)慣方式。3制度學(xué)派的另一位著名的代表人物康芒斯認(rèn)為，“制度”一詞的定義并不十分確定，但是他還是從制度內(nèi)的人類行為入手找到了適用于一切屬于制度范疇的一種普遍的原則，即制度是集體行動(dòng)控制個(gè)體行動(dòng)。而集體行動(dòng)與所謂的制度密切相關(guān)，后者告訴個(gè)人能夠、應(yīng)該、必須做什么，或者是相反。4按照他的觀點(diǎn)，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)研究由于受個(gè)人主義方法論的束縛，沒(méi)有研究支配經(jīng)濟(jì)體系結(jié)構(gòu)的各種規(guī)則和體制，作為經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展和運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵機(jī)制，政府是采取集體行動(dòng)和進(jìn)行變革的首要工具。個(gè)人的偏好嚴(yán)重地受到其他人或他自己所屬的集體或組織的影響，同時(shí)還受到與此有關(guān)的制度的約束。 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是當(dāng)今許多經(jīng)濟(jì)學(xué)流派或理論的一種綜合。將制度作為經(jīng)濟(jì)學(xué)研究對(duì)象的新制度經(jīng)濟(jì)，吸收和借鑒了制度學(xué)派的有益成果，在有關(guān)制度內(nèi)涵的定義方面，提出了與以往其他制度學(xué)派相類似的見(jiàn)解。安德魯斯考特給出了制度的明確界定。他指出：“社會(huì)制度，指的是社會(huì)全體成員都贊成的社會(huì)行為中帶有規(guī)律性東西，這種規(guī)律性體現(xiàn)在各種特定的往復(fù)的情境之中，并且能夠自行實(shí)行或由某種外在權(quán)威施行之?！?這個(gè)定義指出了制度在執(zhí)行方式上的性質(zhì)差異，一種是自覺(jué)施行的制度，另一種是需要強(qiáng)制實(shí)施的制度。W艾爾斯納認(rèn)為，制度是一種決策或行為的規(guī)則，后者在此控制著“往復(fù)多人情境中的個(gè)人”。特定的規(guī)則通常在特定的社區(qū)內(nèi)得到普遍承認(rèn)，因?yàn)樗鼈優(yōu)榕c決策有關(guān)的預(yù)期提供了基礎(chǔ)。6保羅布什認(rèn)為，某種制度，則可以被定義為一系列由社會(huì)限定的相關(guān)行為類型。在闡述制度概念時(shí)布什強(qiáng)調(diào)其“社會(huì)限定”性，指出，制度主義者不可否認(rèn)人類行為的隨機(jī)性質(zhì)，但堅(jiān)持認(rèn)為處于某一社會(huì)內(nèi)的所有行為最終均要受制于社會(huì)限定或制約。7新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要代表人物道格拉斯諾斯認(rèn)為，“制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范?！?上述各種議論可以說(shuō)是關(guān)于制度范疇的歸納性描述，前述各種定義都離不開(kāi)規(guī)則這個(gè)核心概念，所以說(shuō)制度的核心在于它是用以限定人類行為的規(guī)則，是約束行為主體利益行為的一系列規(guī)則。“制度就是人及其規(guī)律性和重復(fù)性的互動(dòng)模式，它使投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出。制度包括這樣一類事物，如家庭、私人公司、政府部門、地方社團(tuán)、教會(huì)和園藝俱樂(lè)部等?！?本文所提的制度就是從這個(gè)意義上講的。 （二）制度均衡 在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，均衡狀態(tài)是個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)，它可以幫助我們解釋現(xiàn)實(shí)世界。人們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)它有助于辨認(rèn)那些不能使均衡狀態(tài)實(shí)現(xiàn)的原因，正如辨認(rèn)一種具體狀況究竟離均衡狀態(tài)多遠(yuǎn)，以及為了達(dá)到這一點(diǎn)必須采取哪些步驟。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)從制度入手涉及利益均衡的問(wèn)題。制度均衡表明制度狀態(tài)的概念，只有處于均衡狀態(tài)的制度，制度自身的特性才能充分體現(xiàn)出來(lái)，有效地發(fā)揮起有利于發(fā)展與穩(wěn)定的功能。所謂制度均衡，就是行為主體對(duì)既定制度安排和制度結(jié)構(gòu)的一種滿足狀態(tài)或滿意狀態(tài)。在這種制度狀態(tài)下，行為主體自愿接受這種規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。 就某一項(xiàng)制度安排或制度結(jié)構(gòu)而言，在任何條件下，行為主體對(duì)制度本身持滿足狀態(tài)，任何單個(gè)行為主體（個(gè)人或組織）所實(shí)際追求的目標(biāo)，皆是自身的效用或利益最大化。個(gè)體是為促進(jìn)其利益和促成想要得到的結(jié)果而創(chuàng)造了制度。新制度學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯指出，制度是由追求效用最大化的個(gè)體精心創(chuàng)造的，但制度一旦存在便為進(jìn)一步的行動(dòng)確定了參數(shù)。10根據(jù)制度的一般內(nèi)涵，它是一系列支配特定的活動(dòng)方式和相互關(guān)系的行為規(guī)則，也可以具體理解為是旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)體行為的一系列規(guī)則。由于社會(huì)是由多個(gè)行為主體組成的，所以某一行為主體的利益最大化目標(biāo)最初可能會(huì)與另一行為主體相沖突。但以損害其他行為主體利益為結(jié)果的利益最大化不是真正的利益最大化，因?yàn)楸粨p害者總是會(huì)報(bào)復(fù)或采取其他對(duì)策，從而導(dǎo)致?lián)p害者的利益損失。所以在社會(huì)中，單個(gè)行為主體的利益最大化是以不損害其他行為主體的利益最大化為條件的。制度是在解決行為主體之間的利益最大化目標(biāo)的沖突中產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的?！坝捎谌藗兛偸菚?huì)造成別人的有利于自己的行動(dòng)，而反對(duì)和抵抗別人的不利于自己的行動(dòng)，在長(zhǎng)期的互動(dòng)過(guò)程中，要多次重復(fù)的博弈之后，就會(huì)形成對(duì)大家都有利，或至少不損害任何人的制度安排?！?1一項(xiàng)制度要使行為主體滿意，即處于制度均衡狀態(tài)，必須實(shí)現(xiàn)利益均衡。這就要求制度必須滿足兩項(xiàng)條件：（1）能夠保證個(gè)體的合理的利益地位，否則，難以保持個(gè)體對(duì)制度的滿意狀態(tài)；（2）能夠約束個(gè)體效用最大化行為，使個(gè)體利益行為與公共利益不相違背。因?yàn)椤耙獩](méi)有任何約束的前提下，個(gè)體尋求在任何與所有的邊際上實(shí)現(xiàn)最大化”?！叭魶](méi)有約束，我們將存在霍布斯主義的叢林中，也就不可能有文明存在?！?2布坎南認(rèn)為：“制度研究的全部意義都城在于確保各種約束，制度和機(jī)構(gòu)降低自私的政治行為的重要性?！?3這兩項(xiàng)條件是相輔相承、不可分割的。任何一項(xiàng)條件的缺失，為可能形成均衡的制度狀態(tài)，也不可能實(shí)現(xiàn)利益均衡。因此，制度均衡意味著能夠?qū)崿F(xiàn)個(gè)體利益與公共利益和諧統(tǒng)一的制度狀態(tài)。如果某項(xiàng)制度過(guò)分強(qiáng)調(diào)公共利益而抑制個(gè)體利益或過(guò)分突出個(gè)體利益而侵害公共利益，都不可能實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益與公共利益的和諧統(tǒng)一，都將是不均衡的。 （三）制度變遷 正如諾斯所言，制度變遷就是“制度創(chuàng)立、變更隨著時(shí)間變化而被打破的方式”。14制度變遷可以理解為一種效益更高的制度對(duì)另一種制度的替代過(guò)程，表現(xiàn)為制度由非均衡到新的均衡的變化。制度變遷實(shí)際上是對(duì)制度非均衡的一種反應(yīng)。人類進(jìn)行一切活動(dòng)的主要?jiǎng)右蛑粊?lái)自于某種利益的需要，制度變遷活動(dòng)也是如此。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，行為主體需要在一定的制度下獲得某種利益和好處，同時(shí)，任何一項(xiàng)制度的建立、運(yùn)行和維護(hù)都需要花費(fèi)一定的成本和費(fèi)用。因此任何一項(xiàng)制度的變遷都不是任意發(fā)生的，需要在成本-效益分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行權(quán)衡。當(dāng)制度處于均衡狀態(tài)時(shí)，該項(xiàng)制度的凈收益將大于零，而且在可供選擇的制度中凈收益最大。在制度處于均衡狀態(tài)時(shí)，現(xiàn)存制度安排的任何改變都不能給經(jīng)濟(jì)中的任何個(gè)人或團(tuán)體帶來(lái)額外的收入。但是，制度均衡不是一種常態(tài)，而制度非均衡才是一種常態(tài)，因?yàn)槿说男枨笫菬o(wú)止境的增長(zhǎng)的，人們對(duì)于利益的最大化的追求也是無(wú)限度的。一旦制度處于非均衡狀態(tài)時(shí)，行為主體對(duì)制度的不滿足勢(shì)必加大該項(xiàng)制度的運(yùn)行和維護(hù)成本，制度的凈收益也相應(yīng)地減少，行為主體就會(huì)把不同制度的凈收益進(jìn)行比較，最后就會(huì)選擇一項(xiàng)凈收益較大的制度。 三、分析框架 現(xiàn)在許多制度分析都依賴于簡(jiǎn)單的分類，把制度安排要么歸入公共，要么歸入私人，即要么作為國(guó)家的一部分，要么作為市場(chǎng)的一部分。這種分類導(dǎo)致了對(duì)市場(chǎng)失敗或國(guó)家失敗的簡(jiǎn)單診斷：要么需要政論的干預(yù)，要么需要搞私有化。實(shí)際上，社會(huì)事務(wù)是非常復(fù)雜的，我們不能只是簡(jiǎn)單地把它們分為公共領(lǐng)域或私人領(lǐng)域。所以說(shuō)，以前雖然有許多的制度失敗，但并不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為這只是市場(chǎng)或國(guó)家失敗的結(jié)果。 筆者在本文中采用公共政策與制度分析（IAPP：Institutional Analysis and Public Policy ）的研究框架，對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行制度分析和研究?，F(xiàn)在我對(duì)IAPP這一分析框架進(jìn)行簡(jiǎn)單的介紹： 首先，探索有關(guān)物品和服務(wù)的性質(zhì)，在這一框架中，把任何物品或者服務(wù)都看作是復(fù)雜的，并且可以進(jìn)行細(xì)分，而不是籠統(tǒng)地分為私益物品或公益物品。比如，氣象服務(wù)具有公益物品和私益物品服務(wù)雙重性，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)具有私益物品、公益物品、集體物品三重性質(zhì)，公共安全服務(wù)具有不同層次的公益物品、私益物品和集體物品的性質(zhì)，自然壟斷行業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性等。 其次，認(rèn)為不同的物品或服務(wù)的不同的融資、生產(chǎn)、供給、提供、消費(fèi)政策選擇可能導(dǎo)致不同的問(wèn)題。比如公共住房供給政策導(dǎo)致住房供給緊張，并導(dǎo)致各方面的負(fù)激勵(lì)，不能實(shí)現(xiàn)安居；基礎(chǔ)設(shè)施公共供給，往往導(dǎo)致缺乏維護(hù)的問(wèn)題；安全服務(wù)集權(quán)化安排反而無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的安全服務(wù)；自然壟斷行業(yè)國(guó)有化無(wú)效，過(guò)分管制導(dǎo)致無(wú)效，管制改革要適當(dāng)?shù)取?第三是，這一分析框架著眼于公共服務(wù)的有效供給，在分析所存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，從以下三個(gè)層次上分析各方面的政策選擇：（1）操作層次：公民個(gè)人、社會(huì)組織、單位、各級(jí)政府、國(guó)家會(huì)采取不同的政策，并導(dǎo)致不同的結(jié)果。（2）集體選擇層次：為了使有關(guān)方面采取有利于公共服務(wù)的政策選擇，制定特定的集體選擇的規(guī)則，在特定的基礎(chǔ)上，有關(guān)方面才有積極性采取適當(dāng)?shù)恼?。?）立憲層次：正如個(gè)體的理性可能導(dǎo)致集體的非理性一樣，我們認(rèn)為聰明的人未必就能選擇適當(dāng)?shù)闹贫?，這時(shí)選擇制度的立憲規(guī)則就非常重要。 最后，具體來(lái)說(shuō)，在IAPP的分析框架里，主要有以下理論要件組成：（1）人的理論：我們認(rèn)為任何政策選擇以及這種政策能產(chǎn)生何種激勵(lì)效果等都與人有關(guān)，確切是說(shuō)都與人當(dāng)時(shí)所處的決策環(huán)境及人性的沖動(dòng)有關(guān)。所以在IAPP分析框架里，很關(guān)注人的理論，對(duì)人性的研究是一個(gè)非常重要的分析維度。（2）物品的理論：一種物品或服務(wù)的屬性直接關(guān)系到現(xiàn)實(shí)中該種物品或服務(wù)的政策選擇和制度安排。實(shí)際上，現(xiàn)實(shí)中的任何政策或制度安排中都隱含有對(duì)物品屬性的前提假設(shè)或判斷。所以說(shuō)公益物品理論、私益物品理論等有關(guān)物品的理論是IAPP分析框架的重要理論組成要件，在本文中也將花相當(dāng)?shù)墓P墨來(lái)對(duì)物品的屬性進(jìn)行探討。（3）制度設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)的理論：運(yùn)用制度設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)的理論，對(duì)現(xiàn)實(shí)的公共政策和制度安排進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，為公益物品或服務(wù)的生產(chǎn)或供給提供一種有效的替代選擇。 在這一分析框架中，公共政策是開(kāi)放性的，不僅僅是政府的政策，這是IAPP對(duì)公共政策的一個(gè)重要貢獻(xiàn)。 所以說(shuō)，在以后的章節(jié)中，筆者將從人和物的屬性探討開(kāi)始，分析人性的沖動(dòng)和物品的屬性與相關(guān)的政策選擇的關(guān)系，接著將分析公共服務(wù)特別是公共安全服務(wù)的物品特性及由此而產(chǎn)生的供給特性，并歸納總結(jié)公共安全服務(wù)的理論變遷。此后，文章將從理論走向現(xiàn)實(shí)，從抽象走向具體，用上述的理論來(lái)分析現(xiàn)實(shí)中公共安全服務(wù)的制度安排和政策選擇，最后落腳到較為具體的社區(qū)公共安全服務(wù)的供給制度上。全文沒(méi)有將目標(biāo)定在得出一種具體的結(jié)論上來(lái)，只是想通過(guò)運(yùn)用IAPP分析框架對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行制度上的分析，分析各種制度安排的優(yōu)與劣，探討現(xiàn)實(shí)中各種制度安排的改進(jìn)與完善。本文堅(jiān)信，現(xiàn)實(shí)中不存在一種唯一的、最優(yōu)的公共安全服務(wù)的供給制度安排，各種制度安排都有其有效限度和空間，通過(guò)合理綜合運(yùn)用各種制度安排，可以改進(jìn)公共安全服務(wù)的有效供給。 第二節(jié)公與私的深度思考 一、公與私的性質(zhì)與界限 長(zhǎng)期以來(lái)人們習(xí)慣于把現(xiàn)實(shí)的物品和服務(wù)進(jìn)行公私之分，不可否認(rèn)這一分類方法既有理論意義又有現(xiàn)實(shí)意義。理論上這一簡(jiǎn)單的劃分有利于進(jìn)行理論分析，減輕了理論分析的難度；現(xiàn)實(shí)中，公與私的劃分關(guān)系到物品的供給制度安排，如私益物品的供給用市場(chǎng)制度安排，公益物品的供給用政府制度安排。但是，現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)非理論上的劃分這么簡(jiǎn)單，要比理論上的劃分復(fù)雜的多，所以我們今天有必要對(duì)物品的屬性進(jìn)行更深度的思考。 （一）私益物品 行為的動(dòng)力來(lái)自于單個(gè)的經(jīng)濟(jì)人對(duì)自利的追求。這對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)就是以有限的支出來(lái)獲得最大的效用，對(duì)生產(chǎn)者來(lái)說(shuō)就是以有限的投入來(lái)獲得最大利潤(rùn)，各方面努力的結(jié)果就是各個(gè)消費(fèi)者剩余和各個(gè)生產(chǎn)者利潤(rùn)的充分實(shí)現(xiàn)。這是經(jīng)濟(jì)生活中的私。私是市場(chǎng)機(jī)制的動(dòng)力，但并不是市場(chǎng)機(jī)制的唯一結(jié)果，市場(chǎng)機(jī)制的另一個(gè)結(jié)果是公，即經(jīng)濟(jì)資源配置效率，也就是實(shí)現(xiàn)共同富裕。從私到公的轉(zhuǎn)換并不是無(wú)條件的，它的條件是所涉及到的物品和服務(wù)必須是私益物品(private goods)。一般認(rèn)為私益物品具有如下特征：（1）它在消費(fèi)上具有排他性(excludability)。也就是說(shuō)物品和服務(wù)的總量等于每一個(gè)消費(fèi)者所擁有或消費(fèi)的該物品和服務(wù)量的總和，這意味著私益物品是能夠在消費(fèi)者之間進(jìn)行分割的。私益物品的排他性是顯而易見(jiàn)的。比如，我買的個(gè)人電腦別人未經(jīng)我的允許，他人也就無(wú)權(quán)享用，這時(shí)我就對(duì)我買的電腦擁有了排他性消費(fèi)權(quán)。對(duì)于一個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)電腦的消費(fèi)總量就是整個(gè)社會(huì)的人所享用的電腦的總和。（2）私益物品的消費(fèi)具有競(jìng)爭(zhēng)性，也就是說(shuō)私益物品每增加一單位的消費(fèi)，其邊際成本不為零。也就是說(shuō)每增加一個(gè)單位的私益物品的供給，就需要增加生產(chǎn)一個(gè)單位私益物品所需要的成本。私益物品的這兩個(gè)特征，使得私益物品的消費(fèi)和生產(chǎn)是可分的，也就是說(shuō)它有可能界定私益物品的產(chǎn)權(quán)，從而為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供財(cái)產(chǎn)權(quán)的條件。這時(shí)，只要市場(chǎng)是充分競(jìng)爭(zhēng)的，不存在任何壟斷，包括政府的壟斷和黑社會(huì)的壟斷，這時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就能夠充分地使有限的資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，促使人們節(jié)約使用有限的資源，并促使人們支開(kāi)發(fā)新的資源。 （二）公益物品 并不是所有的物品都是私益物品，因?yàn)橛行┊a(chǎn)品并不具備上述三項(xiàng)特點(diǎn)，這些產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)學(xué)上把它們劃分為公益物品（public goods）。公益物品有如下三個(gè)特點(diǎn)： 首先，它在消費(fèi)上具有非排他性（non-excludability），或者說(shuō)是不可分的。對(duì)于任何一個(gè)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，他可支配的公益物品的數(shù)量就是該公益物品的總量。反過(guò)來(lái)，公益物品的總量就是任何一個(gè)消費(fèi)者所消費(fèi)的量。公益物品的非排他性也是非常明顯的，比如公共安全服務(wù)中的國(guó)防，國(guó)防不由私人企業(yè)提供，因?yàn)樵蛑痪褪遣桓跺X的公民也能夠享受其收益。進(jìn)而言之，如果公民假定其他人會(huì)付費(fèi)，從而低估了其對(duì)國(guó)防的偏好，沒(méi)有建設(shè)防空洞，結(jié)果就是國(guó)防得不到適當(dāng)?shù)墓┙o。同時(shí)每一個(gè)人的消費(fèi)量實(shí)際上也就是該國(guó)家所有人的消費(fèi)量，因此國(guó)防在消費(fèi)者中間也是不可分的。多數(shù)公益物品，如公共治安、消防或消除空氣污染，也是不可分的；它們也不可能只向愿意付費(fèi)的個(gè)人出售。公益物品的這種不可排他性在很大程度上決定了現(xiàn)實(shí)中公益物品供給方面的制度安排。 第二、公益物品的消費(fèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性，即公益物品每增加一個(gè)單位的消費(fèi)，其邊際成本為零。也就是說(shuō)，每增加一個(gè)單位公益物品的供給，不需要增加生產(chǎn)一個(gè)單位公益物品所需要的成本。比如就國(guó)防來(lái)說(shuō)，增加一個(gè)人并不要求增加國(guó)防供給量的成本，即每增加一個(gè)單位的消費(fèi)量其邊際成本為零；反過(guò)來(lái)，減少一個(gè)人的消費(fèi)量，也并不導(dǎo)致邊際成本的減少。公益物品的這兩個(gè)特性，使得公益物品的消費(fèi)是不可分的，也就是說(shuō)它不可能界定產(chǎn)權(quán)，從而也就不可能為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供產(chǎn)權(quán)的條件。這時(shí)，只要市場(chǎng)是充分競(jìng)爭(zhēng)的，不存在任何壟斷，包括政府和黑社會(huì)的壟斷，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就不能充分地使有限的資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，也就不能促使人們節(jié)約使用有限的資源，更不能促使人們?nèi)ラ_(kāi)發(fā)新的資源。公益物品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性表明，要確定公益物品的產(chǎn)權(quán)具有很高的甚至難以計(jì)算的私人交易成本。比如在治安方面，一個(gè)政府花費(fèi)了大筆預(yù)算，創(chuàng)造了良好的治安條件，這時(shí)要把良好的治安局限在部分人里是非常困難的，除非設(shè)置關(guān)卡，不讓他人進(jìn)入本地區(qū)。這實(shí)際上代價(jià)很大，并且也不值得。國(guó)家一旦有了良好的治安，增加一個(gè)人的消費(fèi)量，其邊際成本為零，而要實(shí)現(xiàn)排除一個(gè)人的消費(fèi)，則要花費(fèi)無(wú)數(shù)的警力，顯然很不值得。 （三）公與私的深度思考 依上述理論，判斷一項(xiàng)物品或服務(wù)的屬性應(yīng)當(dāng)并不難，只要看它是否具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性就可以了。具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，則該物品為私益物品；若具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，則該物品為公益物品。問(wèn)題的復(fù)雜性在于，現(xiàn)實(shí)生活中，物品的屬性是公益物品還是私益物品的性質(zhì)和邊界具有不確定性和模糊性。理論上，人們可以較容易地給出公益物品與私益物品的定義，但現(xiàn)實(shí)中，二者之間并沒(méi)有十分嚴(yán)格的邊界。換句話說(shuō)，“純公益物品”只是少數(shù)，在“純公益物品”與“純私益物品”之間還存在大量“準(zhǔn)公益物品”。例如，公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、部分教育產(chǎn)品、部分衛(wèi)生產(chǎn)品等，都屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。事實(shí)上，所有公益物品的“公益性程度”都是相對(duì)可變的，即使通常被認(rèn)為具有純公益性的物品和服務(wù)也是如此。 從時(shí)間上看，公益物品的公益性程度具有歷史階段性，例如，廣播電視產(chǎn)品曾被認(rèn)為是公益性程度很高的物品，但隨著技術(shù)進(jìn)步，廣播電視的產(chǎn)品和服務(wù)走向個(gè)性化，其公益性程度就會(huì)不斷降低。與此相反的情況是，在一定條件下，私益物品也具有公益性，例如在戰(zhàn)爭(zhēng)期間，許多私益物品都會(huì)變成公益物品。 從空間上看，公益物品的效用范圍是相對(duì)有限的，例如，一個(gè)城市的“治安”實(shí)際上只是該市人民可以共享的公益物品，卻不是其他城市人民可以享有的；公路是行人車輛可以共享的準(zhǔn)公益物品，但車輛行人擁擠時(shí)就會(huì)發(fā)生競(jìng)爭(zhēng)；陽(yáng)光、空氣曾被看作是取之不盡、用之不竭的無(wú)價(jià)公共資源，無(wú)須競(jìng)爭(zhēng)，但在特定條件下其公共性程度也會(huì)降低。 因此，對(duì)于公益物品與私益物品性質(zhì)和邊界的認(rèn)識(shí)，不能只滿足于理論上的定義，而必須從一定的歷史發(fā)展階段和特定國(guó)情環(huán)境中去把握。 我國(guó)有自己特有的國(guó)情，我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于與他國(guó)經(jīng)濟(jì)不同的歷史發(fā)展階段，決定了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，公益物品與私益物品的性質(zhì)和邊界以及公益物品的品種、結(jié)構(gòu)、各種公益物品的公益性程度，也有著與其他國(guó)家不同的特點(diǎn)。只有在充分認(rèn)識(shí)這些特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，才有可能科學(xué)界定政府、企業(yè)、市場(chǎng)三者的功能和邊界，處理好公平與效率的關(guān)系，保證經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速穩(wěn)定發(fā)展。 二、人性、財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度與公益物品的有效供給 (一)人的屬性：一個(gè)重要的分析維度 公益物品的生產(chǎn)和供給活動(dòng)是有利于全社會(huì)的最大的公益行為，發(fā)展公共經(jīng)濟(jì)可以增進(jìn)社會(huì)整體福利水平的提高，可以說(shuō)是對(duì)大家都有好處的事情，這個(gè)道理人人都懂。但是，對(duì)大家都有好處的事情并非每個(gè)個(gè)人都有積極性去做，這是人類行為中一個(gè)非常值得研究的現(xiàn)象，其中究竟有什么奧秘呢？這與人的屬性有著密不可分的關(guān)系。 在社會(huì)科學(xué)中，分析的維度往往與人性深處的沖動(dòng)有關(guān)。15不同的人處于不同的沖動(dòng)之中，不同的沖動(dòng)的互動(dòng)就構(gòu)成了不同的人際關(guān)系，不同的人性的沖動(dòng)決定了人們行為選擇方式。人性的沖動(dòng)是各種各樣的，并不單單只有利他之心，也并非只有損人之心，人有時(shí)是理性的，有時(shí)又是非理性的。人有損人的沖動(dòng)或者權(quán)力的沖動(dòng)，有無(wú)私利他的沖動(dòng)，自然也有互助利他的沖動(dòng)。這些沖動(dòng)都會(huì)影響人們之間的互動(dòng)模式，影響人們的行為選擇方式。當(dāng)損人沖動(dòng)居上風(fēng)時(shí)，人們就造就了政治人；當(dāng)利他沖動(dòng)占上風(fēng)時(shí)，人們就造就了道德人，而當(dāng)互助沖動(dòng)占上風(fēng)時(shí)，人們就成了典型的經(jīng)濟(jì)人。 政治人的特點(diǎn)是一心一意為自己謀利益，并且不惜犧牲他人的利益，也就是我國(guó)古代韓非子所主張的人性本惡。像我們常聽(tīng)說(shuō)的“只可我負(fù)天下人，不可天下人負(fù)我”，“人不為已，天誅地滅”等都是尋政治人的人格的真實(shí)寫(xiě)照。在霍布斯的利維坦、馬基雅維利的君主論等論著里，對(duì)政治人所組成的社會(huì)，即政治社會(huì)進(jìn)行了經(jīng)典的描述。在這樣的社會(huì)里人人為了自己的利益而侵害他人，同時(shí)人人也被他人所侵害，所以說(shuō)在這樣的社會(huì)里是沒(méi)有安全可言的，這樣的社會(huì)是可怕的。但是，好在現(xiàn)實(shí)并非如此，人也有向善的一面。 道德人的特點(diǎn)是一心一意為他人謀福利，并且不惜犧牲自己的利益，即人性本善。“寧可天下人負(fù)我，不可我負(fù)天下人”、“先天下之憂而憂，后天下之樂(lè)而樂(lè)”、“毫不利已，專門利人”、“大公無(wú)私”都是首先人的人生格言。首先人沒(méi)有自己的利益，只有他人的利益，在存在集體的社會(huì)里，只有集體的利益，沒(méi)有個(gè)人的利益。烏托邦和道德至善主義都是道德人世界的典型。道德人的世界對(duì)于長(zhǎng)期以來(lái)不得不生活于政治世界中的人來(lái)說(shuō)是十分渴望的，在這樣的社會(huì)里人人為他人著想，不會(huì)發(fā)生利益侵害，在這樣的社會(huì)里也是沒(méi)必要談?wù)摪踩珕?wèn)題的，因?yàn)楦揪筒淮嬖谇趾?wèn)題。但這樣的社會(huì)只是一種烏托邦，在現(xiàn)實(shí)中是難求的。 經(jīng)濟(jì)人的特點(diǎn)是追求互利，其格言是“不可天下人負(fù)我，我也不負(fù)天下人”、“拔一毛而利天下不為，拔天下一行利已也不為”。經(jīng)濟(jì)人是“有理性的、追求自身利益或效用最大化的人?！?6由經(jīng)濟(jì)人組成的社會(huì)，其資源配置是按照互惠互利的方式配置的，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)。在經(jīng)濟(jì)分析中，一個(gè)前提假設(shè)就是經(jīng)濟(jì)人的行為是理性的，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)人的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)最大化，賣者要實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的最大化，買者要實(shí)現(xiàn)效用的最大化。 以上政治人、道德人和經(jīng)濟(jì)人的人性特點(diǎn)描述只是一種單純的理論上的劃分，其實(shí)，在現(xiàn)實(shí)中，人性上很復(fù)雜的，既有性惡的一面，也有性善的一面；既有理性的一面，又有非理性的一面。在本文中，對(duì)人性的前提假設(shè)是人性是復(fù)雜的，更確切地說(shuō)，人是有限理性的，即人所面臨的環(huán)境是復(fù)雜的。經(jīng)濟(jì)人雖然趨向于完全理性，但實(shí)際上只能做到有限理性，個(gè)人只能在其所面臨的特定環(huán)境下，通過(guò)理性的計(jì)算，考察權(quán)衡各種不同的策略的收益和成本及它們可能的結(jié)果，來(lái)決定其策略選擇。人的有限理性是緣于現(xiàn)實(shí)中一個(gè)人所擁有的信息是有限的，這時(shí)也就給了個(gè)人以實(shí)施機(jī)會(huì)主義的機(jī)會(huì)。這時(shí)理性的人一旦有機(jī)會(huì)，就會(huì)實(shí)施規(guī)避責(zé)任、搭便車或者尋租等有利于私人而不利于公共利益的行為。 其實(shí)，每一個(gè)人都是在一定的環(huán)境中，在面臨有限的信息中進(jìn)行決策的。環(huán)境越是確定，信息越是全面，其決策也就越確定。因此，所有的人都會(huì)力圖減少?zèng)Q策環(huán)境中的不確定性。如果警察可以隨時(shí)知道什么時(shí)間、什么地點(diǎn)需要安全服務(wù)，需要保護(hù)，則無(wú)疑會(huì)大大減少警力的無(wú)畏浪費(fèi)。信息不對(duì)稱、不全面，涉及到地方性知識(shí)和科學(xué)知識(shí)的不對(duì)稱。一般來(lái)說(shuō)，全國(guó)性政府擁有較多的地方性知識(shí)，而地方性政府和公民消費(fèi)者擁有較多的地方性知識(shí)，即有關(guān)時(shí)間和地點(diǎn)的知識(shí)。這兩種知識(shí)都是非常重要的。這兩種不對(duì)稱，就可能引發(fā)投機(jī)行為。這使得某些人可以憑借自己知道而別人不知道的信息獲益，并有可能損害他人的利益。信息不對(duì)稱還有其他表現(xiàn)，如當(dāng)個(gè)人或物品的內(nèi)在質(zhì)量屬性變化幅度很大，但不投入相當(dāng)時(shí)間或其他成本就難以測(cè)量這種質(zhì)量時(shí)，就發(fā)生了一種常見(jiàn)的信息不對(duì)稱。在中國(guó)有些俗話：“從南京到北京，買者沒(méi)有賣者精”，就是這一信息不對(duì)稱的常識(shí)性表述。 所以說(shuō)，我們?cè)趯?duì)公共安全服務(wù)進(jìn)行制度分析時(shí)，不能拋開(kāi)人的屬性這一分析維度，并且應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，人的屬性是一種復(fù)雜的人性，不能簡(jiǎn)單地說(shuō)人性是善還是惡，是理性是非理性，而是認(rèn)為人性是一種客觀存在，這是復(fù)雜的，是一所處的環(huán)境有密切關(guān)系的，而人的行為是惡，是善，是理性還是非理性，還是有限理性，則取決于其人本身的屬性及其所處的環(huán)境。 （二）財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度 公有制經(jīng)濟(jì)中有一個(gè)重要現(xiàn)象：公有產(chǎn)權(quán)是大家共有的產(chǎn)權(quán)，從法律和道德上講，關(guān)心公有財(cái)產(chǎn)是人人應(yīng)盡的責(zé)任和應(yīng)有的公德。但是，“應(yīng)該”并不等于“現(xiàn)實(shí)”?，F(xiàn)實(shí)是，產(chǎn)權(quán)的公共所有，決定了產(chǎn)權(quán)效用初始分配的平均化和非競(jìng)爭(zhēng)性，而效用的平均化分配和無(wú)須競(jìng)爭(zhēng)，等于從制度上剝奪了公有財(cái)產(chǎn)的“稀缺性”。公有財(cái)產(chǎn)不再是稀缺資源，這反而降低了個(gè)人對(duì)它的關(guān)心程度。就像陽(yáng)光和空氣，被認(rèn)為是取之不盡用之不竭、人人可以均等享受的公共資源，因而很少有人關(guān)心它們是否會(huì)枯竭一樣。 對(duì)于公有財(cái)產(chǎn)來(lái)說(shuō)，法律意義上，每個(gè)人享有的權(quán)利與其他人是一樣的。大家都平等地、無(wú)差異地享有公有財(cái)產(chǎn)的各項(xiàng)權(quán)利，因而所有權(quán)機(jī)制對(duì)每個(gè)人行為的激勵(lì)約束作用也是等量的、同力度的、無(wú)差異的。激勵(lì)約束的平均化，等于無(wú)激勵(lì)無(wú)約束，因?yàn)樵谶@里，人與人之間無(wú)須為追求產(chǎn)權(quán)效用而彼此競(jìng)爭(zhēng)。無(wú)論關(guān)心公有財(cái)產(chǎn)還是不關(guān)心公有財(cái)產(chǎn)，都一樣享有平均化的產(chǎn)權(quán)效用。個(gè)人并不因多關(guān)心公有財(cái)產(chǎn)就多得一些效用，也不因少關(guān)心公有財(cái)產(chǎn)就少得一些效用。由法律界定的人人對(duì)財(cái)產(chǎn)的平等權(quán)利與個(gè)人是否關(guān)心公有財(cái)產(chǎn)并沒(méi)有直接關(guān)系。在這種情況下，個(gè)人的最優(yōu)理性行為是選擇“不關(guān)心”和“搭便車”。因?yàn)?，“關(guān)心”需要個(gè)人付出精力即支付人力資本卻不能提高個(gè)人效用，“不關(guān)心”可以節(jié)約個(gè)人勞動(dòng)成本并獲得同樣的效用，“不關(guān)心”行為符合個(gè)人追求效用最大化的基本原則，所以，個(gè)人決策和行為都趨向于“不關(guān)心”和“搭便車”。 從對(duì)現(xiàn)實(shí)的觀察中不難發(fā)現(xiàn)，在公有制經(jīng)濟(jì)中，主動(dòng)關(guān)心公有財(cái)產(chǎn)的人，并不是大多數(shù)只能從公有產(chǎn)權(quán)獲得平均效用的人，而只是那些可以合法或非法地從公有產(chǎn)權(quán)獲得“超平均效用”的小部分人。后者對(duì)公有財(cái)產(chǎn)的關(guān)心程度要大大高于前者。 可見(jiàn)，財(cái)產(chǎn)的公共所有和產(chǎn)權(quán)效用的平均化分配，會(huì)誘發(fā)人的惰性和搭便車動(dòng)機(jī)，削弱人們關(guān)心公有資源、發(fā)展公共經(jīng)濟(jì)的積極性和工作熱情。然而，這種個(gè)人理性行為的后果是導(dǎo)致集體非理性：大多數(shù)人都不關(guān)心公有財(cái)產(chǎn)、都想偷懶和搭便車，使公共經(jīng)濟(jì)喪失了動(dòng)力和活力，變成短缺經(jīng)濟(jì)，最終使公益物品供給不足，致使社會(huì)整體福利水平的下降。 同樣，公益物品消費(fèi)上的非排他性，決定了公益物品效用的分配也是平均化和排斥競(jìng)爭(zhēng)的，因而也會(huì)誘發(fā)人的惰性和搭便車動(dòng)機(jī)，使個(gè)人和以贏利為目的的企業(yè)缺乏足夠的積極性和工作熱情去關(guān)心和發(fā)展公益物品。 從生產(chǎn)和供給角度看，市場(chǎng)和以贏利為目的的競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)不可能有效供給公益物品。因?yàn)樵谑袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，參與者是分散自主決策，追求自身利益的最大化。對(duì)于以盈利為目的的競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)來(lái)說(shuō)，生產(chǎn)和供給公益物品的結(jié)果是“效益外部化而成本內(nèi)部化”，是賠錢的買賣，這與追求自身利益最大化的原則相背離，不劃算，所以企業(yè)不愿意搞，即使搞也搞不好。 就是說(shuō)，盡管生產(chǎn)和供給公益物品這件事對(duì)他人有利、對(duì)社會(huì)有利、最終對(duì)企業(yè)自身也有利，但競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)卻沒(méi)有興趣也沒(méi)有積極性去做這件于人于己都有利的好事。 從消費(fèi)和需求角度看，企業(yè)和個(gè)人在消費(fèi)公益物品時(shí)有“搭便車”動(dòng)機(jī)和不愿主動(dòng)付款的問(wèn)題。公益物品的消費(fèi)是不能免費(fèi)的，因?yàn)楣嫖锲返纳a(chǎn)需要付出成本，需要消耗資金和資源。必須按商品交換的原則收費(fèi)才能維持公益物品的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。企業(yè)、個(gè)人是公益物品的消費(fèi)者，理應(yīng)付費(fèi)。但追求效用最大化的個(gè)人和以贏利為目的的企業(yè)，內(nèi)生地缺乏自覺(jué)付款、自覺(jué)納稅的主動(dòng)性，因?yàn)楸芏惢蛱佣惵┒惪梢越档退饺顺杀竞推髽I(yè)成本，相應(yīng)地提高私人效率和企業(yè)效率。 站在社會(huì)效率立場(chǎng)看，搭便車和不愿主動(dòng)付費(fèi)行為是一種特殊方式的損人利己行為，會(huì)減少國(guó)家財(cái)政收入，給公益物品的再生產(chǎn)、再供給帶來(lái)困難，降低社會(huì)效率，降低全體社會(huì)成員的效用水平。逃稅漏稅行為侵害的對(duì)象是全體社會(huì)成員或“全民”。但是，“全民”卻沒(méi)有辦法依靠市場(chǎng)制度和市場(chǎng)機(jī)制去懲罰和遏制逃稅漏稅行為。市場(chǎng)對(duì)此無(wú)能為力，因?yàn)槭袌?chǎng)通行的原則是等價(jià)交換、自愿付款，市場(chǎng)機(jī)制不具有向企業(yè)和個(gè)人收繳消費(fèi)公益物品費(fèi)用的能力，因而也就不具有生產(chǎn)和再生產(chǎn)公益物品的能力。 與此相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題是，只要對(duì)自己有好處，企業(yè)和個(gè)人就具有“生產(chǎn)”負(fù)外部效應(yīng)的“公害物品（如污染環(huán)境）”的潛在動(dòng)機(jī)，因?yàn)檫@是一件“成本外部化而效益內(nèi)部化”的事情。對(duì)于負(fù)外部效應(yīng)，市場(chǎng)同樣也是無(wú)能為力。 顯然，在公益物品領(lǐng)域，財(cái)產(chǎn)的公有制安排、公益物品效用的平均化分配，與人力資源（天然）私有制、贏利性企業(yè)制度以及市場(chǎng)交易制度不相兼容，如果硬把它們搞到一起，會(huì)內(nèi)生地產(chǎn)生一種誘發(fā)人損人利己行為的不良機(jī)制，導(dǎo)致公益物品供給的無(wú)效率。 第三節(jié)、 公共安全服務(wù)的邏輯起點(diǎn)：公益物品 公共安全服務(wù)問(wèn)題的核心問(wèn)題是公共安全服務(wù)的有效供給問(wèn)題，而一項(xiàng)物品能否實(shí)現(xiàn)有效的供給，與人們對(duì)它的理論認(rèn)識(shí)直接相關(guān)，有什么樣的理論指導(dǎo)，就會(huì)有什么樣的供給制度安排。從傳統(tǒng)上來(lái)看，人們一直把它作為一種公益物品，更確切地說(shuō)是把它作為純粹公益物品來(lái)看待，相應(yīng)的供給制度安排就是長(zhǎng)期以來(lái)政論包攬公共安全服務(wù)的供給和生產(chǎn)。所以說(shuō)公益性是公共安全服務(wù)的邏輯起點(diǎn)，并且公益性的安全服務(wù)對(duì)于一個(gè)地區(qū)，一個(gè)國(guó)家乃至整個(gè)世界的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。因此研究公共安全服務(wù)問(wèn)題應(yīng)該從其公益性開(kāi)始。下面筆者將用公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的有關(guān)理論對(duì)公共安全服務(wù)的公益性進(jìn)行分析。 一、公共安全服務(wù)的理論基礎(chǔ) 公共安全服務(wù)無(wú)疑具有公益性的特點(diǎn)，所以說(shuō)公共安全服務(wù)的理論基礎(chǔ)就是公益物品理論。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森利用數(shù)學(xué)表達(dá)式，給公益物品下了定義。17他認(rèn)為，某種私益物品的總消費(fèi)量等于全部消費(fèi)者對(duì)私益物品消費(fèi)的總和，用公式表示為： X j = S x ji （j = 0， ，J） i1 在此公式中，X為最終消費(fèi)品，上標(biāo)i為消費(fèi)者人數(shù)，下標(biāo)j為私益物品投入量，Xj 是最終消費(fèi)品的j 次私益物品投入量，顯然它應(yīng)該等于全體消費(fèi)者i的總投入量。而公益物品的消費(fèi)總量則等于任何一位消費(fèi)者的消費(fèi)量，用公式表示即： X k = X ki（k = J + 1， ，J + K） 當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫E斯蒂格里茨與安東尼B阿特金森也認(rèn)為，在物品的分類方面，私益物品與公益物品處于一個(gè)序列的兩個(gè)極端，在一個(gè)極端中，一個(gè)人的消費(fèi)增加一個(gè)單位使得他人的消費(fèi)減少一個(gè)單位；而公益物品在另一極端，一個(gè)人消費(fèi)的增加并沒(méi)有導(dǎo)致他人消費(fèi)的減少。18 因此，私益物品滿足三個(gè)特性。第一，物品和服務(wù)的消費(fèi)是排他的；第二，物品和服務(wù)的收益也是排他的；第三，私人所需付出的交易成本應(yīng)該比較低，不至于發(fā)生私人無(wú)力承擔(dān)交易成本的情況。并非所有的物品都符合私益物品的特征。從廣義上講，不具備上述這些特征的物品就是公益物品(public goods)。公益物品的特點(diǎn)與私益物品明顯不同19： 1、消費(fèi)的非排他性。公益物品的消費(fèi)具有非排他性。為一個(gè)消費(fèi)者生產(chǎn)公益物品就必須為所有消費(fèi)者生產(chǎn)公益物品。單個(gè)人對(duì)公益物品的消費(fèi)不影響其他消費(fèi)者對(duì)同樣公益物品的消費(fèi)。只是個(gè)體對(duì)公益物品的消費(fèi)取決于該公益物品向社會(huì)提供的總量。雖然公益物品的生產(chǎn)包含失去其他產(chǎn)品生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本，但公益物品的消費(fèi)沒(méi)有機(jī)會(huì)成本。 2、收益的非排他性。公益物品的收益具有非排他性。個(gè)人從公益物品中受益并不能排除他人從中受益，也不可能因?yàn)樽约菏芤婢团懦耸芤妗?3、公益物品的生產(chǎn)具有較高甚至無(wú)法計(jì)量的私人交易成本。這是由公益物品定價(jià)和收費(fèi)在現(xiàn)實(shí)中的不可能性決定的。 這樣，通過(guò)對(duì)比公益物品與私益物品的特點(diǎn)來(lái)分析公共安全服務(wù)的性質(zhì)時(shí)，就可以看出，公共安全是比較典型的公益物品。良好的社會(huì)治安為人們的生活和發(fā)展提供了基本的保證，人人都可從良好的治安環(huán)境中受益而不能排除他人從中受益；由于公共安全本身的復(fù)雜性質(zhì)，人們無(wú)法就所有安全要素的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行精確地計(jì)算，即使能夠以現(xiàn)有的技術(shù)去衡量，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)也非常不同；同時(shí)，在廣義上，我們無(wú)法選擇消費(fèi)或是不消費(fèi)公共安全，因?yàn)槭チ斯舶踩?，人們的生命將毫無(wú)保障，甚至無(wú)法生存下去，即使一個(gè)人說(shuō)他自衛(wèi)能力特強(qiáng)，公共安全對(duì)他可有可無(wú)，但良好的公共安全服務(wù)造就的良好的社會(huì)治安環(huán)境仍會(huì)客觀存在，不會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)人是否消費(fèi)而影響到其他人是否消費(fèi)。 私益物品的消費(fèi)是排他的，如一個(gè)廠商或居民取得某一私益物品，如機(jī)器設(shè)備、原材料、房屋、食品等，這些物品只能由該廠商或居民消費(fèi)，除非經(jīng)廠商或居民同意，否則其他廠商或居民不能消費(fèi)。但公益物品的消費(fèi)是非排他的，如一公民享受良好的公共安全服務(wù)帶來(lái)的良好的社會(huì)治安環(huán)境，并不妨礙其他公民對(duì)該公益物品的消費(fèi)，該地區(qū)所有公民都能夠享受良好的治安所帶來(lái)的安全感，且并不影響他人對(duì)其他公益物品或私益物品的消費(fèi)。 對(duì)生產(chǎn)者或提供者而言，為一個(gè)消費(fèi)者生產(chǎn)公益物品，實(shí)際上是為所有的消費(fèi)者生產(chǎn)該物品，而誰(shuí)生產(chǎn)物品，誰(shuí)并不一定從中受益。在多數(shù)情況下，個(gè)人不管付費(fèi)與否，都不能被從公益物品的消費(fèi)中排除出去，即作為公益物品，它的供給形式具有整體性，不能把它分割成若干部分而分別供應(yīng)給不同的公益物品消費(fèi)者。以公共安全服務(wù)為例，在一國(guó)之內(nèi)，它是提供給全體國(guó)民的，在世界范圍之內(nèi)，具有世界性的公共安全服務(wù)可以通過(guò)國(guó)家之間的聯(lián)合或全球努力提供給世界人民，不可能把一國(guó)內(nèi)的任何一個(gè)國(guó)民任意排除在享受特定的治安環(huán)境之外，即使這種排除是可能的，例如一個(gè)社區(qū)公共安全服務(wù)非常好，達(dá)到了夜不閉戶的程度，對(duì)進(jìn)入這一社區(qū)的其他公民收取安全費(fèi)，這將一些行人無(wú)法自由通過(guò)，這樣可以排除一部分人消費(fèi)，但這種做法違背帕累托最優(yōu)20，因而這種做法是不應(yīng)該的。 公益物品的問(wèn)題在于無(wú)法實(shí)行誰(shuí)消費(fèi)誰(shuí)付費(fèi)的原則。因?yàn)槭召M(fèi)的困難或收費(fèi)成本太高，生產(chǎn)者無(wú)法得到足夠的生產(chǎn)回報(bào)，生產(chǎn)成本難以得到必要的價(jià)值補(bǔ)償；或者是別人（由于搭便車）從公益物品中得到的好處可能比生產(chǎn)者還要高，會(huì)挫傷生產(chǎn)者積極性，導(dǎo)致公益物品的供給不足。 公益物品收費(fèi)困難問(wèn)題本身很復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)行了長(zhǎng)久的討論，但沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。有代表性的是科斯和薩繆爾森的不同觀點(diǎn)。 科斯在他的經(jīng)濟(jì)學(xué)上的燈塔一文中指出，只要明晰了燈塔（也就是公益物品）的產(chǎn)權(quán)，燈塔的收費(fèi)困難就可以得到解決，從而使燈塔這種公益物品能夠通過(guò)市場(chǎng)來(lái)供給。辦法是政府對(duì)燈塔的建造者頒發(fā)許可證，授權(quán)他們向過(guò)往的船只收費(fèi)。 與科斯不同，從約翰穆勒到薩繆爾森，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，依靠市場(chǎng)機(jī)制，不可能解決燈塔的收費(fèi)困難，也就是說(shuō)，市場(chǎng)在這里會(huì)失靈。 薩繆爾森認(rèn)為，燈塔的收費(fèi)面臨著一個(gè)基本的困難，就是燈塔發(fā)出的光線應(yīng)如何定價(jià)。在市場(chǎng)交換的條件下，一種商品或服務(wù)的價(jià)格，不是取決于它的平均成本，而是取決于它的邊際成本。問(wèn)題在于，燈塔一旦建造起來(lái)，多一艘船只從它下面通過(guò)，并不會(huì)使燈塔的建造成本或維護(hù)成本有任何的增加，也就是說(shuō)邊際成本為零，這樣按照邊際成本定價(jià)的原則，船主根本不該付費(fèi)。燈塔的收費(fèi)困難依然存在。因此，公益物品不能通過(guò)市場(chǎng)供給，而只能由政府來(lái)提供，相應(yīng)的費(fèi)用通過(guò)征稅彌補(bǔ)。 其實(shí)，正如本文將要證明的，現(xiàn)實(shí)中的公益物品不都是純粹的公益物品，公益物品本身涵蓋范圍很寬，具有層級(jí)性。一般地說(shuō)，凡是公共消費(fèi)的物品都具有公益物品的特征，完全公共消費(fèi)而無(wú)私人消費(fèi)的物品就是純粹的公益物品，否則，就是不純粹的公益物品。各類公益物品之間有很大差異，同樣的公益物品在不同的情況下也可能有不同的（公益物品的）純度。即使過(guò)去傳統(tǒng)意義上純粹的公益物品也會(huì)隨著時(shí)代而發(fā)生變化。如隨著收費(fèi)技術(shù)的提高，以前無(wú)法實(shí)行付費(fèi)消費(fèi)的物品現(xiàn)在可以很容易地收費(fèi)。 毫無(wú)疑問(wèn)，公共安全服務(wù)具有公共福利性質(zhì)，應(yīng)該由政府部門提供，這是一個(gè)總的原則。但是免費(fèi)供應(yīng)會(huì)導(dǎo)致一個(gè)超消費(fèi)問(wèn)題或有效供給不足問(wèn)題，而超消費(fèi)和有效供給不足本身都會(huì)造成社會(huì)福利損失。如，一位公民向公安部門報(bào)警說(shuō)今晚有人想殺害他，要求特別安全保護(hù)，而在信息不對(duì)稱的情況下，公安機(jī)關(guān)又無(wú)法確證其是否說(shuō)謊，而警察法的有關(guān)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派人保護(hù)，如果這樣的話每個(gè)公民都會(huì)要求特別安全保護(hù)，這樣必然在耗費(fèi)大量警力，導(dǎo)致安全服務(wù)的超消費(fèi)和供給不足。因此，有的公共安全服務(wù)也可以考慮適當(dāng)收取費(fèi)用，實(shí)行有償服務(wù)。如目前較為普遍的是單位的保安服務(wù)由保安公司實(shí)行有償提供服務(wù)，這樣至少可以限制過(guò)量消費(fèi)，減少消費(fèi)擁擠。 二、公共安全服務(wù)的公益性：理論的探討 公共安全服務(wù)作為一項(xiàng)公益性的服務(wù)，它是任何一個(gè)政府所必須承擔(dān)的一項(xiàng)基本職能，它直接關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的發(fā)展與穩(wěn)定，關(guān)系到全體公民的生命和財(cái)產(chǎn)的安全，所以說(shuō)公共安全服務(wù)的首要意旨就在于其公益性。 從前面提到的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中的物品屬性理論來(lái)看，公共安全服務(wù)作為一種公益物品是有其理論依據(jù)的。 首先，公共安全服務(wù)的消費(fèi)具有明顯的非排他性。如公安機(jī)關(guān)通過(guò)治安整治，鎮(zhèn)懾了一批犯罪分子，社會(huì)發(fā)案率明顯下降，社會(huì)治安狀況大大改善，公民的安全感增加了；日夜守衛(wèi)邊疆的官兵戰(zhàn)士，使國(guó)內(nèi)的老百姓可以安全地生產(chǎn)生活，免遭外來(lái)侵略者的蹂躪，保護(hù)了公民的生命財(cái)產(chǎn)安全。這是我們大家都很熟悉的公共安全服務(wù)。出于安全的考慮，人們都需要消費(fèi)這種安全服務(wù)，正如我們需要醫(yī)療、教育一樣。這種公共安全服務(wù)的消費(fèi)具有完全的非排他性。國(guó)防、全國(guó)的治安服務(wù)是一種不可分割的公益物品，完全符合公益物品的公式： X k = X ki（k = J + 1， ，J + K） 全體消費(fèi)者的消費(fèi)總量等于任何一位消費(fèi)者的消費(fèi)量，并且人們消費(fèi)由于國(guó)防和社會(huì)良好的治安環(huán)境所帶來(lái)的效益，以及提供和生產(chǎn)國(guó)防安全和良好的社會(huì)治安環(huán)境的成本并不因?yàn)橄硎芩娜藬?shù)規(guī)模發(fā)生了變化面變化。良好的社會(huì)治安，全體中國(guó)公民包括在中國(guó)的外國(guó)公民也能享受到它的好處。因此，我們很難排除某些人的享用權(quán)，也就是說(shuō)，根本無(wú)法排他。而且從成本收益的比較分析來(lái)看，也沒(méi)有必要在使用上采取排他性的措施，因?yàn)槎嘁粋€(gè)人享受良好的治安，對(duì)他人的消費(fèi)量不存在任何影響，國(guó)防安全服務(wù)、治安服務(wù)的邊際成本為零或接近于零。也就是說(shuō)即使采取了排他性的措施，生產(chǎn)者（國(guó)家）也不能節(jié)約一分一厘的成本。即完全沒(méi)有必要排他。相反，如果采取排宏觀世界措施，成本反而增加，排他本身的難度很大，需要很大成本，必然得不償失。 第二，生產(chǎn)公共安全服務(wù)產(chǎn)品的收益具有非排他性，也就是說(shuō)誰(shuí)投資，不見(jiàn)得誰(shuí)收益，或者說(shuō)，收益與社會(huì)收益存在著巨大的差距。如前文所說(shuō)，警察和國(guó)防戰(zhàn)士冒著生命危險(xiǎn)，同違法犯罪分子和入侵者作斗爭(zhēng)，確保了國(guó)家和社會(huì)的安全與穩(wěn)定。當(dāng)然警察和國(guó)防戰(zhàn)士本人及其家人也可能從中獲得收益，但這一收益與全國(guó)乃至全球所有的人們從這一服務(wù)獲得的收益相比幾乎可以忽略不計(jì)。而且別人的收益并不影響你的收益。 第三，公共安全服務(wù)具有較高甚至是無(wú)法計(jì)量的私人交易成本。無(wú)論國(guó)防還是警察隊(duì)伍的建設(shè)都需要大量的人力、物力和財(cái)力，任何個(gè)人都不可能做到這一點(diǎn)。由政府或國(guó)家提供公共安全服務(wù)可以說(shuō)是人類無(wú)數(shù)次理性選擇的結(jié)果，如果沒(méi)有集體提供任何的安全服務(wù)的話，那么人類必將倒退到原始的以強(qiáng)凌弱的戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，人類必將為此付出巨大的成本?？梢怨舶踩?wù)的發(fā)展得益于人們之間的合作，得益于集體合作。我們無(wú)法想象，有哪個(gè)個(gè)人愿意投資于這樣一個(gè)全民收益的事業(yè)。 公共安全服務(wù)的上述特點(diǎn)說(shuō)明公共安全服務(wù)是公益物品。公益物品有著與私人物品完全不同的需求曲線和供給曲線。于是，在消費(fèi)上就出現(xiàn)了“搭更車”（free-riding）現(xiàn)象，在供給上出現(xiàn)供給不足的現(xiàn)象。其原因就在于公益物品在消費(fèi)上不存在支出約束，在供給上沒(méi)有利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)。在此，要把“私”轉(zhuǎn)換成“公”，市場(chǎng)機(jī)制是無(wú)能為力的。為了在公益物品方面，既能保證“私”，即個(gè)人福利最大化，又能保證“公”，即社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)現(xiàn)瓦爾拉均衡21和帕累托最優(yōu)，就有必要引入市場(chǎng)機(jī)制以外的機(jī)制。這也成了長(zhǎng)期以來(lái)政府介入公益物品供求的基本理由。沒(méi)有國(guó)家提供公共安全服務(wù)，我們就不可能有今天的安靜生活?？梢哉f(shuō)正是由于有了國(guó)家給我們提供的公共安全服務(wù)，為我們的發(fā)展提供了良好的社會(huì)秩序，我們才得以在這里安靜的生活、工作、學(xué)習(xí)，憧憬著美好的未來(lái)。 三、公共安全服務(wù)的供求矛盾 作為公益物品的公共安全服務(wù)，其需求也是因人而異，可以說(shuō)不同的人對(duì)公共安全服務(wù)的需求是不完全一樣的。如，上個(gè)月我連續(xù)兩輛自行車被盜，可以說(shuō)校園自行車盜竊案的發(fā)案率是比較高的地區(qū)，我就希望加強(qiáng)校園巡邏，加大校園盜竊自行車的打擊力度；而有的地段強(qiáng)奸案發(fā)案率比較高，人則希望能夠加強(qiáng)夜間巡邏，加大對(duì)強(qiáng)奸案的打擊力度等等?？傊藗兊男枨蠖鄻有允潜厝坏?、客觀的，而生產(chǎn)和消費(fèi)卻是統(tǒng)一的，不管你是居住在繁華的娛樂(lè)區(qū)，還是居住在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，不管你需要什么的安全服務(wù)，大家都被一視同仁、無(wú)差別地提供相同的服務(wù)相同頻度的治安巡邏服務(wù)。這些公益物品供求關(guān)系特征導(dǎo)致對(duì)個(gè)人而言，要么是供給過(guò)剩，要么是供給不足。白天繁華的大街上，治安案件的發(fā)案率一般是比較低的，不需要什么過(guò)頻的治安巡邏服務(wù)，但是，警察機(jī)關(guān)卻派了大量的警力進(jìn)行常規(guī)巡邏；而在夜晚，城郊結(jié)合部路段的發(fā)案率一般都比較高，需要加大巡邏服務(wù)，但是卻仍按常