我國(guó)村民自治存在的問題與對(duì)策探討

1、學(xué)習(xí)中心編號(hào)： 050 學(xué)習(xí)中心名稱： 仙游 西南大學(xué)網(wǎng)絡(luò)與繼續(xù)教育學(xué)院畢 業(yè) 論 文題目： 我國(guó)村民自治存在的問題與對(duì)策探討 學(xué)生姓名 張莉笙 學(xué) 號(hào) 03 類 型 網(wǎng) 絡(luò) 教 育 專 業(yè) 行政管理 層 次 專升本 指導(dǎo)教師 王斌 日 期 2013-10-28 我國(guó)村民自治存在的問題與對(duì)策探討摘 要根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的中國(guó)人口數(shù)量及構(gòu)成情況看，中國(guó)農(nóng)村居民總數(shù)在逐年減少，但是仍然占到中國(guó)總?cè)丝诘囊话胱笥?。民主社?huì)包含城市民主社會(huì)和農(nóng)村民主社會(huì)兩部分，廣大農(nóng)村居民在中國(guó)民主社會(huì)的建立進(jìn)程中，依然扮演著重要的角色。村民自治作為農(nóng)村基層民主的重要實(shí)踐形式，在過去推行的20年中，為推動(dòng)農(nóng)村基層民

2、主政治建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展中起到了積極的作用，同時(shí)在實(shí)踐中，也發(fā)現(xiàn)了許多實(shí)際存在的困難，極大地阻礙了村民自治制度的發(fā)展，比如村民自治主體的參與不足、村委會(huì)不能積極發(fā)揮作用等。故筆者將調(diào)研的2個(gè)村例作為論據(jù)，從我國(guó)當(dāng)前的政治環(huán)境、法律環(huán)境、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、歷史文化、國(guó)民素質(zhì)、利益再分配幾個(gè)方面，對(duì)村民自治的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題進(jìn)行深入的探討，以求剖析出阻礙村民自治的根本原因，進(jìn)一步提出相應(yīng)解決對(duì)策。在在建立民主社會(huì)呼聲越來越響的今天，為發(fā)展、完善基層民主盡一份力。關(guān)鍵詞：村民自治，難點(diǎn)，解決對(duì)策目 錄 摘 要一、關(guān)于村民自治總論4(一) 村民自治含義及組織機(jī)構(gòu) 4(二) 我國(guó)村名自治發(fā)展歷程簡(jiǎn)述4(

3、三) 村民自治的現(xiàn)實(shí)意義4二、村民自治存在的主要問題及成因5(一) 村委會(huì)發(fā)展受到當(dāng)前某些不良政治環(huán)境制約5(二) 村民自治相關(guān)法律不夠完善5(三) 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后5(四) 宗教組織、家族勢(shì)力乃至生產(chǎn)大隊(duì)的干擾制約了村民自治的發(fā)展6(五) 村民綜合素質(zhì)不夠高6(六) 財(cái)政投入嚴(yán)重不足6三、解決對(duì)策3(一) 明確村兩委職責(zé)權(quán)限，改進(jìn)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村黨支部的工作方式方法7(二) 加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的建設(shè)7(三) 加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展7(四) 依法規(guī)范宗教組織、家族和其它民間組織的行為7(五) 加大宣傳、培養(yǎng)力度，提高村民綜合素質(zhì)8(六) 加大對(duì)農(nóng)村基層的財(cái)政投入8四、結(jié)論8參考文獻(xiàn)8致謝8一

4、、關(guān)于村民自治總論（一）村民自治含義及組織機(jī)構(gòu)村民自治，指的是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，依法決定、管理、處理自己的事情，在以村為單位的小范圍內(nèi)實(shí)行自我管理、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本民主政治制度。村名自治的核心內(nèi)容是“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民自治的組織機(jī)構(gòu)為村民委員會(huì)，其領(lǐng)導(dǎo)班子由農(nóng)民群眾每三年依法公平選舉產(chǎn)生，由正、副主任和委員3-7名成員組成，村名委員會(huì)成員不屬于國(guó)家干部。（二）我國(guó)村名自治發(fā)展歷程簡(jiǎn)述古代雖然已有依據(jù)“宗法”、“族規(guī)”對(duì)農(nóng)民群眾進(jìn)行管理的“村民自治”形態(tài)出現(xiàn)，但是古時(shí)候的“村民自治”帶有明顯的階級(jí)色彩、宗族色彩和剝削色彩，和我們當(dāng)代的民主“村

5、民自治”有著本質(zhì)的區(qū)別。當(dāng)今普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，最早的村民自治起源于1980年的廣西宜州市合寨村（1984年前為宜山縣合寨大隊(duì)）。時(shí)任果作屯的生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)韋煥為了治安防盜和村務(wù)管理，提出建立村民委員會(huì)。隨后經(jīng)過合寨村85戶代表的公平選舉，產(chǎn)生了我國(guó)歷史上第一個(gè)具有民主色彩的村民自治組織村民委員會(huì)。到1982年底，全國(guó)不少地區(qū)都成立了類似村民委員會(huì)的組織。1982年12月修改通過的憲法，正式確立了村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位。1988年6月，中國(guó)農(nóng)民的第一部基層自治法律中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)開始實(shí)施，村民自治逐漸在全國(guó)范圍內(nèi)推廣開來。當(dāng)前，我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村基層已經(jīng)建立起村

6、民委員會(huì)。回顧過去30年的時(shí)間，村民自治從誕生到成長(zhǎng)，對(duì)基層民主建設(shè)起到了極大的推動(dòng)作用，但是發(fā)現(xiàn)存在的問題也不少，這在后文中將陸續(xù)介紹。（三）村名自治的現(xiàn)實(shí)意義十二屆全國(guó)人大工作報(bào)告指出：“要推進(jìn)社會(huì)主義民主法治建設(shè)。堅(jiān)持人民主體地位，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由，促進(jìn)人的全面發(fā)展。堅(jiān)持依法治國(guó)堅(jiān)持轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)政事分開、政社分開，建立職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！鄙鐣?huì)主義民主建設(shè)是包括城市民主建設(shè)和農(nóng)村民主建設(shè)兩個(gè)部分，作為占全國(guó)人口總數(shù)一半的農(nóng)民，其民主建設(shè)狀況自然很大程度影響著整個(gè)國(guó)家的社會(huì)民主建設(shè)進(jìn)程。十二屆人

7、大報(bào)告中明確指出，要發(fā)展更加健全的人民民主。人民實(shí)現(xiàn)民主主要通過兩個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)，一是通過民主選舉各級(jí)人民代表行使國(guó)家權(quán)力，二是在基層實(shí)行自治。對(duì)廣大農(nóng)民同胞而言，在基層實(shí)現(xiàn)自治即是通過村民自治，直接行使自己的民主權(quán)力，這樣即可保證農(nóng)民同胞們?cè)趪?guó)家政治生活的各個(gè)層面上實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。實(shí)現(xiàn)村民自治，充分發(fā)揮村民委員會(huì)的職能，是對(duì)農(nóng)民民主意識(shí)培養(yǎng)、參政議政能力提高的一種最直接、最有效的訓(xùn)練方式，是把依法治國(guó)的基本方針落實(shí)到農(nóng)村基層的實(shí)際步驟，有助于推進(jìn)政事分開、政社分開，幫助政府盡快實(shí)現(xiàn)從“管理型”到“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變。村民自治是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)策的指導(dǎo)下，在法律的監(jiān)督下實(shí)行的人民自治，可以最大程度

8、的保障廣大農(nóng)民最直接、最根本的利益。為我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義民主政治、實(shí)行依法治國(guó)奠定了牢固的基礎(chǔ)。二、村民自治存在的主要問題及成因筆者出身并成長(zhǎng)于農(nóng)村，對(duì)村民生活和村民自治有著一定的親身經(jīng)驗(yàn)，隨后也通過對(duì)后坑村和下院村兩個(gè)村進(jìn)行調(diào)研，并閱讀了一定量的文獻(xiàn)資料后，發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村自治普遍存在如下幾個(gè)問題制約了村民自治的發(fā)展：（一）村委會(huì)發(fā)展受到當(dāng)前某些不良政治環(huán)境制約一是村委會(huì)“行政化”，弱化了村民自治的發(fā)展。事實(shí)上，諸多人包括筆者，在閱讀此類文獻(xiàn)前，都錯(cuò)誤地認(rèn)為村委會(huì)是農(nóng)村基層行政組織機(jī)構(gòu)。之所以產(chǎn)生這樣的錯(cuò)誤定義，是由于實(shí)際工作中，許多行政機(jī)構(gòu)，最主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)都習(xí)慣把村委會(huì)當(dāng)成自己的“小弟”，以“指示

9、”、“命令”等手段指揮村委會(huì)干活，甚至是把自身的工作職責(zé)分解到村委會(huì)中。例如，稅費(fèi)代征，過去是代征農(nóng)業(yè)稅（現(xiàn)已廢止），現(xiàn)在是代收農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)等，這些本應(yīng)專門行政部門承擔(dān)的職責(zé)卻都被分配到村委會(huì)中，致使村委會(huì)弱化了自身的工作建設(shè)。更糟糕的是，在村委會(huì)真正開展村民事務(wù)時(shí)，往往會(huì)過多考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見，將天平從“民意”傾斜向“領(lǐng)導(dǎo)意見”，并且，部分村民也會(huì)因?yàn)榇逦瘯?huì)所披掛的政治色彩，對(duì)村委會(huì)的工作產(chǎn)生抵觸情緒。二是村委會(huì)、村黨支部關(guān)系混亂。根據(jù)筆者閱讀的資料，多數(shù)農(nóng)村里，兩委關(guān)系不暢體現(xiàn)在兩委沖突1，如村黨支書與村委主任關(guān)系不協(xié)調(diào)等，但是根據(jù)筆者對(duì)后坑村和下院村2個(gè)村的調(diào)研，事實(shí)卻恰恰相反，這2個(gè)村

10、的兩委關(guān)系是“兩委一家親”。村委會(huì)主任與村支書不僅在私人上有著血緣或姻親關(guān)系，在工作上，也往往是村支書和村委主任喝喝茶，一切都由村支書代為包辦。原本應(yīng)交由村民會(huì)議討論的事情，也在兩委的談笑風(fēng)生間被決定了。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，與村委會(huì)受鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府制約，及村委會(huì)選舉被操縱有著較大的關(guān)系，這個(gè)問題將在后面再加以詳細(xì)敘述。（二）村民自治相關(guān)法律不夠完善當(dāng)前，村民自治所依據(jù)的法律（狹義）僅有兩部，即憲法和村民委員會(huì)組織法（1998年修訂）。然而這2部法對(duì)村民自治相關(guān)規(guī)定存在著內(nèi)容涵蓋不全和規(guī)定不詳盡的問題，致使實(shí)際可操作性不強(qiáng)，如未明確選舉召開時(shí)間，未界定賄選的定義，未規(guī)定換屆工作移交的內(nèi)容和程序，未區(qū)分劃

11、清村黨支部和村委會(huì)的職責(zé)等等2。這些弊端使得村民自治缺乏必要的法律依據(jù)。（三）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后改革開放后，我國(guó)城鄉(xiāng)總體面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了較快的發(fā)展，農(nóng)民收入增加，生活不斷得到改善。但是，我們必須正視，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，這種不平衡不僅體現(xiàn)在地域上，而且體現(xiàn)在同一個(gè)村莊中。大多數(shù)地方的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，大部分的農(nóng)民兄弟收入較低，有的農(nóng)民甚至尚未脫貧。對(duì)于大部分農(nóng)民而言，他們關(guān)心的首要是生計(jì)問題。僅筆者調(diào)研的2個(gè)村莊，約有一半的青壯年長(zhǎng)期外出工作或經(jīng)商，留守的多為老人和小孩。這種現(xiàn)象是中國(guó)各地共有的現(xiàn)象，僅從每年春運(yùn)那龐大的返鄉(xiāng)隊(duì)伍即可窺見一斑。生活的壓力，迫使這些

12、青壯年既沒有時(shí)間也沒有精力參與政治活動(dòng)，而留守的老人和兒童，又沒有足夠的參政能力。根據(jù)馬克思主義的觀點(diǎn)，“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”。因此，要想廣大農(nóng)民都積極成為參政主體，實(shí)現(xiàn)村民自治，根本途徑就是大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入。（四）宗教組織、家族勢(shì)力乃至生產(chǎn)大隊(duì)的干擾制約了村民自治的發(fā)展在中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展歷史中，宗教和家族一直扮演著極為重要的角色，而生產(chǎn)大隊(duì)作為特定歷史存在過的組織，雖然已隨著1982年的憲法第一百一十一條的規(guī)定“城市和農(nóng)村居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，為村民委員會(huì)所取代3，但由其過去的存在而形成的利益群體劃分依然延續(xù)至今。比如筆者調(diào)研的擁有1

13、萬左右人口的下院村，迄今仍然延用六七十年代的生產(chǎn)大隊(duì)名號(hào)，分成宮后、溪下等5個(gè)村民組，各組生產(chǎn)大隊(duì)負(fù)責(zé)人也被政府或村民以默許的形式依然隱形地存在著。事實(shí)上，這些“大隊(duì)負(fù)責(zé)人”與村中“望族”也有著千絲萬縷的關(guān)系。這些宗教組織、家族勢(shì)力和“組”群體，往往為了保護(hù)群體既得利益，干涉、妨礙甚至阻撓村民自治的公平進(jìn)行，而且這些群體影響是相互交叉、相互作用的。這種群體負(fù)面作用，最直接體現(xiàn)在操縱群眾選舉和公共事務(wù)決策中。例如筆者調(diào)研的2個(gè)村，幾任村支書和村委會(huì)主任屆來自村中的“大族”、“望族”，似乎已有“世襲”之味；又如在公共事務(wù)決策中，比如出讓村集體土地，往往是由村中各組“大隊(duì)負(fù)責(zé)人”出面，至各家走訪做工

14、作，一一取得村民同意出讓土地的簽字，一項(xiàng)本應(yīng)提交村民會(huì)議共同投票決定的重大事項(xiàng)，就這樣在“走訪”中被解決。（五）村民綜合素質(zhì)不夠高盡管隨著九年義務(wù)教育的普及，農(nóng)村文盲數(shù)量大大減少，但是有受過大專以上教育的村名卻不多，許多已經(jīng)考上大學(xué)的村民在畢業(yè)后，也大都選擇了留在城市工作。中國(guó)農(nóng)民知識(shí)水平普遍不高，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。村委會(huì)成員基本素質(zhì)不高，村民自治水平自然也會(huì)受到一定程度的影響，比如法制觀念不足，政治覺悟較差等。從筆者調(diào)研的2個(gè)村來看，現(xiàn)任的2個(gè)村委會(huì)主任雖然都是村中脫貧致富的能人，但都僅有初中文化水平。兩位村委會(huì)主任擁有較強(qiáng)的解決問題能力，但明顯新事物接受能力不強(qiáng)，欠缺先進(jìn)的科技和管理知識(shí)

15、，整體規(guī)劃和管理能力不強(qiáng)，工作前瞻性不足。村民綜合素質(zhì)不高，還直接導(dǎo)致村民整體權(quán)利意識(shí)淡薄，公共意識(shí)不強(qiáng)，參政意識(shí)不高。（六）財(cái)政投入嚴(yán)重不足政府對(duì)村委會(huì)的財(cái)政投入無法滿足村委會(huì)實(shí)際工作開展的需要，致使村委會(huì)基礎(chǔ)工作，如村民議事活動(dòng)、科普工作、業(yè)務(wù)調(diào)研等無法正常開展；村委會(huì)經(jīng)費(fèi)緊張，使得村務(wù)公開、普法活動(dòng)、科普活動(dòng)等都停留在原始的宣傳欄張貼布告這種落后方式，明顯和信息化社會(huì)發(fā)展不適應(yīng)；財(cái)政投入不足，甚至影響了村委會(huì)成員的工資水平，致使村委會(huì)成員工作熱情不高；經(jīng)費(fèi)不足，還導(dǎo)致了村干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)跟不上，工作方式落后等等不利現(xiàn)象，都極大制約了村民自治的發(fā)展水平。三、解決對(duì)策（一）明確村兩委職責(zé)權(quán)限，改

16、進(jìn)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村黨支部的工作方式方法。村黨支部是由上而下而產(chǎn)生的組織，村委會(huì)則是由下而上的組織?；诖迕褡灾沃饕罁?jù)的村民委員會(huì)組織法和村黨支部開展活動(dòng)所依據(jù)的基層組織工作條例，兩部規(guī)定都沒有明確說明哪些事務(wù)屬于村委會(huì)管理，哪些屬于村黨支部管理。因此造成“虎斗”或是“一家親”的局面。于村民自治而言，這些都不是好現(xiàn)象。因此，要盡快從立法、行政、黨規(guī)等三方面著手，區(qū)分、劃清兩委的職責(zé)權(quán)限，讓“虎斗”和“一家親”都無法可依，無章可循。并在兩委之間建立有效的權(quán)利制約和職責(zé)監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)當(dāng)明確的是，無論是縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)還是村黨支部，對(duì)村委會(huì)都應(yīng)該是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而非上級(jí)與下級(jí)的隸屬服從關(guān)系。因此，政府和村

17、黨支部都要改進(jìn)工作方式，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，增強(qiáng)工作指導(dǎo)作用，放權(quán)給村委會(huì)。凡是屬于村民自治的事務(wù)，政府和黨組織都應(yīng)該不越權(quán)、不越位，不搞強(qiáng)迫命令，尊重村民自治的權(quán)利，培養(yǎng)村委會(huì)的工作能力，引導(dǎo)村委會(huì)做好工作。（二）加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的建設(shè)。進(jìn)一步修改、完善相關(guān)法律法規(guī)，不僅要完善事關(guān)民主選舉的村民委員會(huì)組織法，而且也要完善其他三個(gè)民主“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的相關(guān)規(guī)定。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳先后于2002年7月14日和2004年6月25日下發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知和關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見，對(duì)“四個(gè)民主”作出了較為具體、明確的規(guī)定，也有

18、許多制度創(chuàng)新，迫切需要把這些政策性規(guī)定上升為法律，制定一部相對(duì)較為完善的村民自治法律4，使村民自治不僅有法可依，更要有法可循。（三）加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是引導(dǎo)村民自治向良性方向發(fā)展的根本動(dòng)力和物質(zhì)基礎(chǔ)。只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，農(nóng)民才有心參政，有力議政。并將在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中感受到的公平、公正意識(shí)潛移默化至參政事務(wù)中，從而在思想上樹立民主意識(shí)，進(jìn)而推動(dòng)民主社會(huì)的建立。（四）依法規(guī)范宗教組織、家族和其它民間組織的行為。宗教、家族亦或是其它民間組織，他們之于村民自治是一把“雙刃劍”。我們要積極疏導(dǎo)、引導(dǎo)這些民間組織在村民自治中發(fā)揮有利作用，對(duì)于其錯(cuò)誤的做法要進(jìn)行教育，對(duì)于其違法行為要堅(jiān)決按照法律進(jìn)行懲處。從而做到疏、堵、導(dǎo)三者相結(jié)合，使民間組織在村民自治中充分發(fā)揮其正面能量。（五）加大宣傳、培養(yǎng)力度，提高村民綜合素質(zhì)。 廣大村民是村民自治的主體，他們的素質(zhì)直接決定了基礎(chǔ)民主的建設(shè)進(jìn)程和建設(shè)水平。為此，要加大知識(shí)普及宣傳，由其是法制宣傳，培養(yǎng)和強(qiáng)化村民的民主意識(shí)，提升村民的