鐵路建設(shè)管理模式探討

1、鐵路建設(shè)管理模式探討20世紀(jì)90年代初，為解決德國(guó)鐵路部門(mén)存在的運(yùn)營(yíng)收益差、債務(wù)負(fù)擔(dān)重等問(wèn)題，德國(guó)政府啟動(dòng)了以“政企分開(kāi)、網(wǎng)運(yùn)分離”為核心的鐵路部門(mén)改革，并取得了良好效果。 一、德國(guó)北威州鐵路的現(xiàn)狀及規(guī)劃 德國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程為35000千米，其中，電氣化鐵路為20500千米，鐵路每年承擔(dān)了超過(guò)3.5億萬(wàn)噸的貨運(yùn)量和22億人次的客運(yùn)量。德國(guó)高速鐵路共計(jì)1251千米，其中，新建線為965千米，最高運(yùn)營(yíng)速度300千米/小時(shí)；改造線路286千米，最高運(yùn)營(yíng)速度為230千米/小時(shí)。德國(guó)的鐵路采用兩種模式：一種為干線鐵路，主要為歐洲城際快車(chē)、城際快車(chē)和城際特快列車(chē)，形成了連接歐洲大陸和德國(guó)主要城市的主干鐵路網(wǎng)

2、；另一種為地方鐵路，包括區(qū)域特快鐵路、區(qū)域鐵路和城市鐵路，主要服務(wù)于德國(guó)支線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和地方社區(qū)。 1.北威州鐵路現(xiàn)狀 北萊茵-威斯特法倫州（簡(jiǎn)稱(chēng)“北威州”）地處歐洲腹心，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，擁有歐洲最稠密的交通線網(wǎng)。北威州在僅3.4萬(wàn)余平方千米的土地上，建有德國(guó)最為密集的鐵路網(wǎng)，鐵路里程超過(guò)3700千米，是德國(guó)高速鐵路網(wǎng)的重要樞紐。北威州的科隆中心火車(chē)站是歐洲流量最大的鐵路節(jié)點(diǎn)之一，每天營(yíng)運(yùn)1230列火車(chē)，輸送28萬(wàn)名乘客。在中短途運(yùn)輸方面，德國(guó)鐵路公司、眾多區(qū)域鐵路公司和有軌電車(chē)以及城市輕軌系統(tǒng)共同為近距離公共交通提供日常保障。 2.相關(guān)規(guī)劃 2011年3月，歐盟委員會(huì)頒布了邁向統(tǒng)一歐洲的交通發(fā)展路線圖

3、構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、高效節(jié)能交通系統(tǒng)的白皮書(shū)作為歐盟指導(dǎo)性文件。白皮書(shū)對(duì)鐵路發(fā)展提出了重點(diǎn)要求。規(guī)劃2030年高速鐵路網(wǎng)里程達(dá)到目前的3倍，在所有成員國(guó)中形成高密度的鐵路網(wǎng)絡(luò)；2050年完成歐洲高速鐵路網(wǎng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)鐵路網(wǎng)絡(luò)（特別是高速鐵路網(wǎng)絡(luò)）與所有機(jī)場(chǎng)、重要海港、內(nèi)河水運(yùn)系統(tǒng)之間的便捷高效銜接。至2050年，絕大部分中短途旅客運(yùn)輸（501000千米）由鐵路承擔(dān)，超過(guò)50的運(yùn)距在300千米以上的公路貨運(yùn)轉(zhuǎn)移至鐵路或水路運(yùn)輸。 二、德國(guó)北威州鐵路管理體制 1.德國(guó)鐵路部門(mén)的改革。德國(guó)鐵路管理部門(mén)于1994年1月1日推行網(wǎng)運(yùn)分離改革，實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)和企業(yè)重組。政府層面分為兩個(gè)層次：一是負(fù)責(zé)國(guó)家鐵路規(guī)劃、

4、發(fā)展、立法等宏觀管理的鐵道司；二是各聯(lián)邦內(nèi)鐵路管理與資產(chǎn)局。東西德國(guó)鐵路管理部門(mén)合并以后組成了聯(lián)邦鐵路資產(chǎn)局。聯(lián)邦鐵路管理局是鐵路系統(tǒng)的最高決策管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)鐵路系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)許可、監(jiān)管、規(guī)劃鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和監(jiān)管鐵路發(fā)展技術(shù)以及財(cái)務(wù)狀況，使鐵路市場(chǎng)保持競(jìng)爭(zhēng)性。企業(yè)層面形成了德國(guó)鐵路股份公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)德鐵公司，DB集團(tuán)），下轄長(zhǎng)短途客運(yùn)、貨運(yùn)系統(tǒng)服務(wù)、鐵路車(chē)站和服務(wù)以及全路網(wǎng)等若干個(gè)全資子公司。其業(yè)務(wù)構(gòu)架如圖1所示。2.投融資及建設(shè)管理體制。在干線鐵路方面，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)擬定規(guī)劃、建設(shè)計(jì)劃和投融資。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)對(duì)鐵路（特別是國(guó)鐵大通道）進(jìn)行規(guī)劃，裁決鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的議案，提出并制定鐵路的建設(shè)計(jì)劃并負(fù)

5、責(zé)鐵路建設(shè)的投融資，具體則通過(guò)德鐵公司實(shí)施建設(shè)。德鐵公司作為德國(guó)聯(lián)邦政府全資控股企業(yè)，其路網(wǎng)子公司擁有德國(guó)干線鐵路網(wǎng)絡(luò)和場(chǎng)站等基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，是鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理的主體。在地方鐵路方面，各州擁有立法權(quán)，有權(quán)規(guī)劃建設(shè)地方鐵路。近年來(lái)，部分短途鐵路的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)由所在州政府投資建設(shè)，預(yù)計(jì)以后將成為一種趨勢(shì)。如北威州的梅特曼-卡爾斯特鐵路就是由州自建鐵路的典型。梅特曼-卡爾斯特鐵路連接梅特曼和卡爾斯特兩座城市，是北威州VRR運(yùn)輸協(xié)會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的一條地方鐵路線路，總長(zhǎng)34千米。其線路分為西、東、中3段，西段長(zhǎng)7.3千米（卡爾斯特-諾伊斯）、東段長(zhǎng)10.1千米（杜塞爾多夫-梅特曼）。1998年1

6、月，德鐵公司將線路的東、西兩段移交給了由相鄰的杜塞爾多夫、卡爾斯特和伍珀塔爾3座城市以及諾伊斯和梅特曼兩個(gè)大區(qū)共同成立的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)理所有并由其運(yùn)營(yíng)；中段長(zhǎng)16.5千米（諾伊斯-杜塞爾多夫-格雷斯海姆）加諾伊斯總站則繼續(xù)由德鐵公司所有。從歷年客運(yùn)量數(shù)據(jù)來(lái)看，自1998年德鐵公司移交所有權(quán)及運(yùn)營(yíng)權(quán)之后，梅特曼-卡爾斯特鐵路的客流量出現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)，從1998年的日均客運(yùn)量512人次增長(zhǎng)到2014年的日均23000人次。由此可見(jiàn)，州自建鐵路具有較高的靈活性和自主權(quán)，對(duì)客流量具有促進(jìn)作用，而大型鐵路壟斷企業(yè)因管理成本過(guò)高，往往營(yíng)銷(xiāo)能力不佳，收益利潤(rùn)較低。3.運(yùn)營(yíng)管理體制。在德國(guó)從事鐵路客貨運(yùn)輸?shù)墓居?/p>

7、近200家。在客運(yùn)方面，德鐵公司仍然處于壟斷地位，其貨運(yùn)方面占有29%的市場(chǎng)份額。（1）德國(guó)鐵路網(wǎng)運(yùn)分離模式。德國(guó)鐵路“網(wǎng)運(yùn)分離”模式有兩大特點(diǎn)：一是“路權(quán)國(guó)有”，干線鐵路網(wǎng)資產(chǎn)權(quán)屬于聯(lián)邦政府，在國(guó)家負(fù)責(zé)建設(shè)、維修、控制和管理的前提下，將使用權(quán)及運(yùn)輸和服務(wù)權(quán)下放，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)。二是將鐵路運(yùn)輸和服務(wù)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化分權(quán)管理，實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸企業(yè)私有化和運(yùn)輸市場(chǎng)的自由化。2014年是德國(guó)鐵路改革的20周年，貨運(yùn)量較1994年增長(zhǎng)58%，客運(yùn)量增長(zhǎng)36%，客貨運(yùn)占比均穩(wěn)中有升，徹底扭轉(zhuǎn)了19501993年鐵路客貨運(yùn)占比大幅下降的尷尬局面。在網(wǎng)運(yùn)分離模式下，德國(guó)除了德鐵公司外，還出現(xiàn)了30多家區(qū)域鐵路客運(yùn)公司，

8、極大提升了客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量和效率。（2）北威州鐵路運(yùn)輸。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，長(zhǎng)途客運(yùn)及貨運(yùn)已經(jīng)完全市場(chǎng)化，運(yùn)輸企業(yè)自負(fù)盈虧，政府不予補(bǔ)貼?，F(xiàn)在德國(guó)鐵路網(wǎng)絡(luò)上有400多家運(yùn)輸企業(yè)在使用德鐵公司運(yùn)營(yíng)，它們按照合同向德國(guó)鐵路網(wǎng)絡(luò)設(shè)施公司支付線路和場(chǎng)站的使用費(fèi)。在鐵路短途客運(yùn)方面，管理權(quán)下放至州政府，按區(qū)間交由企業(yè)運(yùn)營(yíng)。在1996年地區(qū)化方案之后，管理權(quán)由聯(lián)邦政府下放到州政府并向州政府提供地區(qū)化方案經(jīng)費(fèi)（如2014年全德地區(qū)化方案經(jīng)費(fèi)為75億歐元，其中，北威州獲得約10億歐元），這些經(jīng)費(fèi)是短途客運(yùn)交通的政府補(bǔ)貼。每個(gè)地區(qū)的交通運(yùn)輸同盟根據(jù)交通運(yùn)輸需求把鐵路網(wǎng)絡(luò)劃分為不同的運(yùn)輸區(qū)間，并通過(guò)招標(biāo)的形式把運(yùn)輸區(qū)間的

9、運(yùn)營(yíng)權(quán)交給運(yùn)營(yíng)企業(yè)，運(yùn)營(yíng)企業(yè)按照合同規(guī)定提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)并得到相應(yīng)的政府補(bǔ)貼。目前，北威州按區(qū)域分為VRR、NVR、NWL3個(gè)交通運(yùn)輸同盟，有12家短途鐵路客運(yùn)公司參與運(yùn)營(yíng)。 三、對(duì)我國(guó)城際鐵路發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)借鑒 鐵路建設(shè)大多為公益性項(xiàng)目。目前，世界各國(guó)在鐵路建設(shè)方面普遍遇到了投資大、回收周期慢和資金來(lái)源困難等問(wèn)題，其建設(shè)主要為國(guó)家主導(dǎo)。此前，我國(guó)鐵路建設(shè)主要由原鐵道部牽頭，并按“部省合資”模式分擔(dān)出資。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，國(guó)家對(duì)鐵路建設(shè)也進(jìn)行了深入的改革，實(shí)行政企分開(kāi)使得鐵路建設(shè)資金更加緊張，原有的“部省合資”模式也在改革的趨勢(shì)下難以為繼。國(guó)家在2013年頒布了關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路

10、建設(shè)的意見(jiàn)，明確指出了鐵路分類(lèi)建設(shè)原則，同時(shí)向地方政府和社會(huì)資本放開(kāi)城際鐵路、市域（郊）鐵路等項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。這就改變了上述類(lèi)型的鐵路項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)營(yíng)方式，將權(quán)利和義務(wù)主要交由地方負(fù)責(zé)。面臨新形勢(shì)，如何解決鐵路投融資和建設(shè)管理上的矛盾，參考和借鑒德國(guó)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，筆者提出以下思考。1.政府在鐵路公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用政府應(yīng)加大國(guó)家層面的支持力度，同時(shí)確保地方政府“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”相匹配。借鑒德國(guó)在鐵路建設(shè)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，筆者建議在深化體制改革的前提下，一是深化進(jìn)行財(cái)稅分配改革，賦予地方政府在鐵路建設(shè)中更大的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”，以提高其建設(shè)積極性；二是研究針對(duì)城際鐵路、市域（郊）鐵路的融資

11、和經(jīng)營(yíng)鼓勵(lì)配套政策，從國(guó)家層面鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行鐵路建設(shè)；三是加強(qiáng)地方政府有針對(duì)性的相關(guān)政策研究，引導(dǎo)社會(huì)民間資本參與鐵路建設(shè)，進(jìn)一步拓寬資金來(lái)源。可以采用財(cái)政貼息托底保障、捆綁沿線土地及上蓋物業(yè)資產(chǎn)等多種方法，解放思想，開(kāi)拓思路，拓寬鐵路建設(shè)資金來(lái)源。2.加快推進(jìn)政企分開(kāi)、網(wǎng)運(yùn)分離，分類(lèi)管理，充分運(yùn)用市場(chǎng)及社會(huì)資源借鑒德國(guó)政府的方式，國(guó)家層面宏觀管理，抓住國(guó)家干線的鐵路規(guī)劃，進(jìn)行綜合改革，徹底進(jìn)行“政企分開(kāi)”和“網(wǎng)運(yùn)分離”。由政府制定線路規(guī)劃、管制運(yùn)營(yíng)許可證等。在基礎(chǔ)設(shè)施路網(wǎng)方面，干線鐵路由德鐵公司具體建設(shè)；地方鐵路由地方建設(shè)。在運(yùn)營(yíng)管理方面，向全社會(huì)市場(chǎng)開(kāi)放，各類(lèi)跨線運(yùn)輸由國(guó)有全資控股的德鐵

12、公司路網(wǎng)子公司來(lái)負(fù)責(zé)，并對(duì)之實(shí)施監(jiān)管，確保所有的運(yùn)輸企業(yè)都能公平、公正的參與鐵路運(yùn)輸。德國(guó)鐵路“網(wǎng)運(yùn)分離”改革模式的成功之處體現(xiàn)在4個(gè)方面。（1）國(guó)有運(yùn)輸企業(yè)在新模式下充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，加強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力建設(shè)。“網(wǎng)運(yùn)分離”后，德鐵公司脫離政府職能，完全成為市場(chǎng)化主體，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力有所提高。（2）在新的政府管理模式下，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理權(quán)責(zé)分明，各司其責(zé)。明確了政府管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，企業(yè)管生產(chǎn)運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)，明確了鐵路企業(yè)作為經(jīng)營(yíng)性企業(yè)的基本定位，同時(shí)剝離了非經(jīng)營(yíng)性功能和其他社會(huì)職能。（3）提高了鐵路運(yùn)輸服務(wù)水平和運(yùn)輸效益。引入了外部競(jìng)爭(zhēng)，更多運(yùn)輸企業(yè)參與進(jìn)來(lái)，運(yùn)輸服務(wù)更加高效、高質(zhì)高水平，鐵路運(yùn)輸量

13、大幅攀升，鐵路運(yùn)輸進(jìn)入良性循環(huán)。（4）較好地解決了鐵路投融資問(wèn)題?！熬W(wǎng)運(yùn)分離”體制改革后，激勵(lì)大量民間資本投入鐵路建設(shè)，使得融資體制和資金來(lái)源更加充分多樣，調(diào)動(dòng)了大量資本的積極性。例如，以各省地方為主建設(shè)的城際鐵路，可借鑒德國(guó)鐵路模式。首先，與地方專(zhuān)用線類(lèi)似，可引入運(yùn)輸企業(yè)參與城際鐵路運(yùn)輸，逐步培養(yǎng)壯大。其次，對(duì)接“網(wǎng)運(yùn)分離”，充分利用資本市場(chǎng)的多種籌資方式，改革單一的投資主體狀況，吸引各種社會(huì)資本和主體參與國(guó)家鐵路建設(shè)，形成鐵路建設(shè)的多樣化，營(yíng)造全新的鐵路建設(shè)模式。3.大力推進(jìn)城際鐵路+綜合開(kāi)發(fā)模式，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展德國(guó)有近5400個(gè)車(chē)站，對(duì)其中2200個(gè)車(chē)站進(jìn)行了綜合開(kāi)發(fā)。對(duì)于大型車(chē)站，結(jié)合周邊地區(qū)進(jìn)行了整體土地綜合開(kāi)發(fā)，對(duì)鐵路可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。比如，2003年建成的波茨坦廣場(chǎng)地區(qū)火車(chē)站，在1990年建設(shè)車(chē)站之前，德國(guó)鐵路已經(jīng)開(kāi)始策劃波茨坦廣場(chǎng)城市綜合體建設(shè)工作，其占地面積達(dá)11.1公頃，包括規(guī)劃建設(shè)配套現(xiàn)代化辦公寫(xiě)字樓和商業(yè)設(shè)施，表現(xiàn)了柏林作為歐洲及世界大都市的特點(diǎn)。同時(shí)歷經(jīng)10年，建成了波茨坦廣場(chǎng)大廈和索尼中心等大型建筑，包括各種商業(yè)及娛樂(lè)中心，將波茨坦廣場(chǎng)變成為柏林市新地標(biāo)。每天有近8萬(wàn)人光顧周邊100多個(gè)各類(lèi)專(zhuān)賣(mài)店、眾多餐飲店