2021年安全生產(chǎn)許可制度與煤炭生產(chǎn)許可制度的關系.doc

1、2021年安全生產(chǎn)許可制度與煤炭生產(chǎn)許可制度的關系安全生產(chǎn)許可證條例確立的安全生產(chǎn)許可制度，是在原有的相關法律制度及相關立法已經(jīng)實施的條件下創(chuàng)制的。安全生產(chǎn)許可制度與其他安全生產(chǎn)管理制度、安全生產(chǎn)許可證條例與相關法律、法規(guī)，是國家安全生產(chǎn)法律制度和安全生產(chǎn)法律體系中有機結合的組成部分，各有側重又相互關聯(lián)，雖無“法律沖突”，但有一個銜接協(xié)調(diào)的問題。因此，了解并且正確處理安全生產(chǎn)許可制度與其他安全生產(chǎn)管理制度的關系，處理好不同法律制度之間、不同立法之間的關系和銜接的問題，有助于更好地貫徹實施安全生產(chǎn)許可證條例。如何處理安全生產(chǎn)許可制度與煤炭生產(chǎn)許可制度的關系及其法律適用，是制定和實施安全生產(chǎn)許可證

2、條例過程中必須解決的重要問題。眾所周知，我國是世界第一產(chǎn)煤和耗煤大國，煤炭是我國的主要能源，長期占各類能源總量的_%以上，這個比重在未來幾十年內(nèi)不會根本改變。二十世紀八十年代初期，為了調(diào)動中央與地方、_與個人的辦礦積極性，國家實行了“大、中、小并舉”、“國家、_、個人一起上”的辦礦方針，各種所有制的煤礦遍地“開花”，至九十年代全國小煤礦總數(shù)超過_萬余處。這些煤礦在提供充足的煤炭產(chǎn)品、解決農(nóng)民脫貧致富、發(fā)展地方經(jīng)濟等方面發(fā)揮了重要作用。但煤炭產(chǎn)量過半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)_煤礦、私營煤礦、個體采煤和國有煤礦礦辦小井等小煤礦本身固有的缺陷、弊端逐漸暴露，集中表現(xiàn)在不具備基本的安全生產(chǎn)條件、采用原始落后甚至野蠻的開

3、采方法、安全技術裝備沒有保證、存在大量不安全因素和生產(chǎn)安全事故隱患，加上宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理失控，全國的煤炭生產(chǎn)秩序十分混亂，各類生產(chǎn)安全事故頻繁發(fā)生。煤炭工業(yè)發(fā)展中存在的這些問題，嚴重危及和阻礙了煤炭工業(yè)的長遠發(fā)展和_現(xiàn)代化建設事業(yè)的順利進行。二十世紀九十年代中期以來，_、_采取了一系列措施，著手解決煤炭生產(chǎn)秩序混亂、安全生產(chǎn)狀況不好的突出問題。_年_月_日_總理簽發(fā)第_號_，發(fā)布了煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法。這部行政法規(guī)確立了我國第一個也是迄今為止唯一的單礦種生產(chǎn)許可制度。_年_月_日_屆全國_委會第二十一次會議審議通過的_煤炭法，進一步確認并完善了煤炭生產(chǎn)許可制度。兩部法律、行政法規(guī)確立這項制

4、度的初衷，是要以此規(guī)范煤炭生產(chǎn)秩序和安全生產(chǎn)。但是，受當時歷史條件的限制，煤炭法和煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法沒有能夠實行明確的安全生產(chǎn)許可制度。譬如，煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法第五條規(guī)定的取得煤炭生產(chǎn)許可證的十項條件中，只有“（三）礦井生產(chǎn)系統(tǒng)符合國家規(guī)定的煤礦安全規(guī)程”和“（九）由礦山建設工程安全設施竣工驗收合格證明文件”兩項條件是明確的安全生產(chǎn)條件。煤炭法按照市場主體準入條件平等的原則，將煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法對不同所有制煤礦分別規(guī)定條件，改為統(tǒng)一規(guī)定各類煤礦應當具備的共同條件。該法第二十三條規(guī)定的取得煤炭生產(chǎn)許可證的八項生產(chǎn)條件和安全條件中，也只有“（二）礦井生產(chǎn)系統(tǒng)符合國家規(guī)定的煤礦安全規(guī)程”

5、和“（七）又竣工驗收合格的保障煤礦安全生產(chǎn)的設施和環(huán)境保護設施”是安全條件?？梢娒禾糠ê兔禾可a(chǎn)許可證管理辦法關于取得煤炭生產(chǎn)許可證的條件中，只有少數(shù)幾項屬于安全條件，多數(shù)是生產(chǎn)條件。煤炭法和煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法授權煤炭管理部門負責煤炭生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理工作，其背景主要是為了加強煤炭行業(yè)管理，賦予煤炭管理部門必要的行業(yè)管理手段。當時的各級煤炭管理部門負責行業(yè)管理但未完全實行政企分開，既管生產(chǎn)又管安全。因為煤炭生產(chǎn)許可主要是為解決小煤礦非法開辦、亂采濫挖、嚴重破壞煤炭資源的問題而設定的，所以有關法律、行政法規(guī)對煤礦企業(yè)主要是規(guī)范其生產(chǎn)條件，安全條件很少并且比較原則。煤炭生產(chǎn)許可制度實施十年來，

6、在建立正常的煤炭生產(chǎn)秩序、規(guī)范煤炭安全生產(chǎn)等方面發(fā)揮了重要作用。但是，目前全國的煤礦安全狀況和監(jiān)管體制已經(jīng)發(fā)生較大變化，由于兩部法律、行政法規(guī)制定的年代較遠，僅靠煤炭生產(chǎn)許可制度已經(jīng)難以解決當前煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)準入方面存在的突出問題，難以適應_市場經(jīng)濟體制對安全生產(chǎn)的新要求。因此，對煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理也必須實行制度創(chuàng)新，在煤礦企業(yè)實施安全生產(chǎn)許可制度。自_年_月_日國家煤礦安全監(jiān)察局掛牌組建以來，國家已經(jīng)建立了專門負責煤礦安全監(jiān)察和行政執(zhí)法的三級煤礦安全監(jiān)察機構，原國家煤炭工業(yè)局不復存在。_年_月_屆全國人大批準了_機構改革方案，撤銷國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會，將由其管理的國家煤礦安全監(jiān)察局改

7、為_直屬機構。_將原由國家經(jīng)貿(mào)委負責頒發(fā)管理煤炭生產(chǎn)許可證和煤炭行業(yè)管理等職責劃至新組建的國家發(fā)展與改革委員會，而國家發(fā)改委的“三定方案”中卻沒有煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的職責。國家考慮到煤炭生產(chǎn)許可制度及其規(guī)定的安全條件已經(jīng)不能滿足嚴格安全生產(chǎn)準入的需要，應當加強對煤礦安全生產(chǎn)條件的規(guī)范，強化煤礦安全監(jiān)察機構的監(jiān)督管理手段，決定依法另設安全生產(chǎn)許可制度。這就是說，對煤礦企業(yè)同時實行安全生產(chǎn)許可與煤炭生產(chǎn)許可兩種行政許可制度是必要的，兩者的目的一致，互為補充。為了使兩種行政許可制度有序銜接，安全生產(chǎn)許可證條例第七條第二款規(guī)定：“煤礦企業(yè)應當以礦（井）為單位，在申請領取煤炭生產(chǎn)許可證前，依照本條例的

8、規(guī)定取得安全生產(chǎn)許可證”。作為安全生產(chǎn)許可制度與煤炭生產(chǎn)許可制度的銜接性規(guī)定，應當注意三個問題：一是將安全條件作為煤礦生產(chǎn)的前置條件，安全生產(chǎn)行政許可是取得煤炭生產(chǎn)許可的前置性許可。依照礦產(chǎn)資源法與煤炭法的有關規(guī)定，煤礦企業(yè)取得采礦許可證之后即可進行煤礦建設；煤礦建成投產(chǎn)前經(jīng)煤炭管理部門驗收合格并頒發(fā)煤炭生產(chǎn)許可證后，即可正式投產(chǎn)。煤炭生產(chǎn)許可證的許可事項是賦予煤礦從事煤炭生產(chǎn)活動的權利，煤炭生產(chǎn)許可證是煤礦取得生產(chǎn)資格的法定憑證。安全生產(chǎn)許可證的許可事項是賦予煤礦保障安全生產(chǎn)的權利，安全生產(chǎn)許可證是煤礦取得安全資格的法定憑證。兩者許可的事項不同，被許可人獲得的權利不同。依照安全生產(chǎn)許可證條例

9、的規(guī)定，煤礦企業(yè)進行生產(chǎn)前，必須先取得安全生產(chǎn)許可證，才能取得煤炭生產(chǎn)許可證。對不具備安全生產(chǎn)條件、未依法取得安全生產(chǎn)許可證的煤礦企業(yè)，煤炭管理部門不得頒發(fā)煤炭生產(chǎn)許可證，不得準其生產(chǎn)。二是明確了安全生產(chǎn)許可證與煤炭生產(chǎn)許可證的發(fā)證時序。只對煤礦企業(yè)設定了雙重行政許可還不夠，必須明確兩種許可證發(fā)證的程序與時間的前后銜接。依照安全生產(chǎn)許可證條例第七條第二款的規(guī)定，安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)在先，煤炭生產(chǎn)許可證頒發(fā)在后，時序不能顛倒。三是安全生產(chǎn)許可證與煤炭生產(chǎn)許可證的發(fā)證對象是一致的。煤炭生產(chǎn)許可證的發(fā)證對象既包括具有法人資格的煤礦企業(yè)，又包括煤礦企業(yè)所屬的煤礦和礦井（即一礦一井一證）。煤礦的安全生產(chǎn)條件與生產(chǎn)條件密切相關，必須將