淺析流動人口積分制指標(biāo)合理性問題解讀

1、淺析流動人口積分制積分指標(biāo)合理性問題摘要：流動人口積分落戶制走在戶籍改革的先列，打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的桎梏，建構(gòu)了一套 讓流動人口享受城市公共服務(wù)的方案，其效用主要受其積分指標(biāo)的影響。為了了解什么樣的積分 指標(biāo)體系才是合理的，本文針對一些城市的積分制的積分指標(biāo)進行了比對分析 , 同時也發(fā)現(xiàn)了積分 指標(biāo)存在的一些問題。為了積分制能夠更好地服務(wù)于城市戶籍制度，本文也針對積分制的積分指 標(biāo)的設(shè)計提出了合理化的建議。關(guān)鍵詞：流動人口；積分制；積分指標(biāo)；合理性Abstract ： The score system about floating population leads the household

2、registration reform, strengthening the connection of cities and villages, and it creates a way to enable floating population enjoy the public service of the city. The index of the score system influence its effectiveness. What kind of index of the point system is reasonable, this article introduce s

3、everal cities the point system, comparing and analysing the index. In order to make the household registration better, this article would put forward some advices about the index design.Keywords: Floating population; Score System; Index of the point; Reasonable一引言在 2014年 7月 30日國務(wù)院頒布的關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見

4、中提 出“城區(qū)人口 300萬至 500萬的城市，要適度控制落戶規(guī)模和節(jié)奏，可以對合法穩(wěn)定 就業(yè)的范圍、年限和合法穩(wěn)定住所 （含租賃）的范圍、條件等作出較嚴格的規(guī)定，也可 結(jié)合本地實際，建立積分落戶制度。 ”在這份文件中積分落戶制度得到了極大的推崇， 此舉說明流動人口積分制在戶籍制度的改革浪潮中還是具有一定的先進性的。 “積分 制”是指農(nóng)民工通過對照省市的人戶條件評分標(biāo)準， 將自己的條件折算成一定的分值， 達到基本分值后，就可以與其他申請者競爭，根據(jù)省政府統(tǒng)一分配到不同城市的人戶 計劃，由高分到低分的順序獲取人戶指標(biāo)。外來人口入戶門檻降低積分制與居住證不同 ,沒有硬性規(guī)定流動人員必須在同一 居住

5、地連續(xù)幾年才可以申請入戶或允許其子女申請入學(xué) ,而只要在居住證的基礎(chǔ)上累 計積分,有的省份規(guī)定只要在當(dāng)?shù)剡B續(xù)居住或工作 1年以上就可以提出申請入戶 ,可以 說大大降低了流動人口入住的門檻 ,從而有效激勵外來人員的工作積極性。為農(nóng)民工入戶城市起到積極示范作用之前流動人員的入戶主要通過購房、 讀書和投資納稅三種 主要途徑 , 而積分制的出現(xiàn)使農(nóng)民工有了入戶城市的新途徑。只要將其社保、勞動合 同、暫住相關(guān)證明以及計生、防疫等項目累計積分 , 即可以實現(xiàn)入戶。有效地推動公 共服務(wù)均等化積分制可以逐步實現(xiàn)新老市民公共服務(wù)的均等化。 。引導(dǎo)外來人口有序 流動以及合理配置積分制允許學(xué)歷、社保、職業(yè)技能以及其

6、他榮譽獎勵等在一定范圍 內(nèi)承認 , 這就意味著外來人口可以在一定范圍內(nèi)保留其積分, 也就沒有了其自由流動的阻礙,因此, 積分制這種方式在這個意義上來講促進了資源的合理配置。 在對積分制 的研究中，大量的研究是針對積分制度頒布之初到現(xiàn)在的實施情況，很少有文章研究 積分制積分指標(biāo)設(shè)置的合理性問題 .二一些典型的流動人口積分制（ 一 ） 中山市2010年 3月中山市率先在全國開展流動人口積分制入戶的試驗， 作為流動人口積 分制的開創(chuàng)者，流動人員積分制管理計分標(biāo)準由個人素質(zhì)、工作經(jīng)驗、居住情況、社 會貢獻及減分指標(biāo)構(gòu)成， 其三級指標(biāo)包括學(xué)歷水平、 技能水平、急需人才、 專利創(chuàng)新、 社會保險、勞動合同、

7、固定住所、 居住年限、年齡、婚姻狀況、獎勵榮譽、慈善公益、 投資納稅、計劃生育、衛(wèi)生防疫、個人信用等，減扣分指標(biāo)包括違法犯罪和計劃生育 等行為。同時也是社會各界關(guān)注的要點，學(xué)術(shù)界對于中山市積分制的研究也是達到了 炙手可熱的地步，因此對于中山市積分制的研究，本文也無法釋懷。（ 二 ） 深圳市2010年 8月 12日發(fā)布的深圳市外來務(wù)工人員積分入戶試行辦法標(biāo)志著深圳 市開始實行積分制入戶政策，實施時間上雖比中山市晚了半年，但深圳市經(jīng)濟發(fā)達， 外來人口的比重高，在 1046.74 萬常住人口中，非戶籍人口達 778.85 萬人，占深圳 常住人口的 74 .4 。深圳市的積分制評分表中將指標(biāo)分為三級，

8、一級指標(biāo)共有七個 分別為：個人素質(zhì)、納稅情況、參保情況、居住情況、年齡情況、獎勵加分、減分 , 二級指標(biāo)有文化程度及技術(shù)技能水平、 技能競賽、發(fā)明創(chuàng)造、表彰榮譽、個人所得稅、 本市依法登記注冊企業(yè)的法定代表人，其所在企業(yè)納稅、本市依法登記注冊個人獨資 企業(yè)的投資人、有限責(zé)任公司的自然人股東、合伙企業(yè)的出資（合伙）人，以其投資 份額占該企業(yè)實收資本的比例而分攤企業(yè)已繳納稅額。 在本市依法登記注冊個體工商 戶的經(jīng)營者納稅、深圳市參保情況、在深居住條件、在深居住時間、實際年齡情況、 社會服務(wù)（近五年內(nèi)，深圳市范圍） 、申辦類型、不良誠信記錄、經(jīng)深圳市公安部門 核實的違法（非刑事犯罪）行為、違反計劃生

9、育政策。（ 三 ） 廣州市2010年 11月出臺了廣州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人員積 分制入戶辦法（試行），以及廣州市農(nóng)民工及非本市十城區(qū)居民戶口的城鎮(zhèn)戶籍人 員積分制入戶辦法實施細則（試行） ，正式推行“積分入戶制” , 廣州市在后來對積 分制的探索上也具有很多的亮點。廣州市積分制積分指標(biāo)有：文化程度、技術(shù)能力、 職業(yè)資格或職業(yè)工種、社會服務(wù)和納稅五個指標(biāo)。（ 四 ） 上海市2013 年 6 月上海市政府公布了上海市居住證管理辦法 、上海市居住證積分 管理試行辦法及實施細則，推出居住證積分制，在戶籍改革上邁出了關(guān)鍵一步，具 有很強的標(biāo)桿意義， 激起了強烈的社會反響。 有人說它

10、“給農(nóng)民工送出一縷陽光” （ 吳 麗英， 2013）, 也有人說它是“更深層次的歧視” 。很顯然，輿論對該制度并未有一 致看法。與輿論界不同的是，學(xué)術(shù)界對該制度尚乏基本關(guān)注和研究，對此，本文將給 予上海市的積分制足夠的重視?；A(chǔ)指標(biāo)包含年齡、教育背景、專業(yè)技術(shù)職稱和技能 等級、在本市工作及繳納職工社會保險年限等指標(biāo)。加分指標(biāo)包括緊缺急需專業(yè)、投 資納稅或帶動本地就業(yè)、繳納職工社會保險費基數(shù)、特定的公共服務(wù)領(lǐng)域、遠郊重點 區(qū)域、全日制應(yīng)屆畢業(yè)生、表彰獎勵、配偶為本市戶籍人員等指標(biāo)。本文將對積分制的首創(chuàng)者中山市、積分制的積極探索者深圳市、積分制 的積極追隨者廣州市 , 積分制的另辟蹊徑者上海市這四

11、大典型城市的積分制進 行比對分析，并針對積分指標(biāo)設(shè)計提出合理化的建議。三積分制指標(biāo)的分析（ 一 ） 積分指標(biāo)的層級結(jié)構(gòu)深圳市的積分制評分表中將指標(biāo)分為三級， 一級指標(biāo)共有七個分別為： 個人素質(zhì)、 納稅情況、參保情況、居住情況、年齡情況、獎勵加分、減分。一級指標(biāo)下設(shè)二級指 標(biāo)，二級指標(biāo)下設(shè)三級指標(biāo)與對應(yīng)分值。在中山市的積分制中指標(biāo)共分4 級，一級指標(biāo)共有三個：基礎(chǔ)分、附加分、扣減分?；A(chǔ)分指標(biāo)包括個人素質(zhì)、參保情況和居住 情況三項內(nèi)容，附加分指標(biāo)包括個人基本情況、急需人才、專利創(chuàng)新、表彰獎勵、社 會貢獻、投資納稅、衛(wèi)生防疫和兒童隨行卡辦理八項內(nèi)容，扣減分指標(biāo)包括違反計劃 生育政策和違法犯罪兩項內(nèi)

12、容。在廣州市的積分制制中，指標(biāo)分為兩級，一級指標(biāo)為 文化程度、技術(shù)能力、職業(yè)資格或職業(yè)工種、社會服務(wù)、納稅。在上海的居住證積分 制中，指標(biāo)共分為兩級，一級指標(biāo)為兩項基礎(chǔ)指標(biāo)和加分指標(biāo)?；A(chǔ)指標(biāo)包含年齡、 教育背景、專業(yè)技術(shù)職稱和技能等級、在本市工作及繳納職工社會保險年限等指標(biāo)； 加分指標(biāo)包括緊缺急需專業(yè)、投資納稅或帶動本地就業(yè)、繳納職工社會保險費基數(shù)、 特定的公共服務(wù)領(lǐng)域、遠郊重點區(qū)域、全日制應(yīng)屆畢業(yè)生、表彰獎勵、配偶為本市戶 籍人員等指標(biāo)。從積分制指標(biāo)的層級來看中山市的指標(biāo)體系的整體性最完善， ，我們 可以對這些一級指標(biāo)進行一個分類，我們可以發(fā)現(xiàn)，中山市的一級指標(biāo)包括其他城市 的一級指標(biāo)，如

13、深圳市的一級指標(biāo)中的“個人素質(zhì)” 、“參保情況”、“居住情況”可以 歸為“基礎(chǔ)分”；“納稅情況”可以歸為“附加分” ；“年齡情況”（深圳市的年齡情況 指標(biāo)存在年齡超過 40周歲要扣分）、“獎勵加分”、“減分”可以歸到“扣減分” ，我們 可以從其中看到一種層級的嚴密性與整體性。再看層級較少的廣州市，他們的指標(biāo)體 系直接由 5 個點（一級指標(biāo)）發(fā)散出去，缺乏一種聚焦感，顯得特別突兀。（二）積分指標(biāo)的分類 在對四個城市積分指標(biāo)的分類的對比中，發(fā)我們發(fā)現(xiàn)在深圳市積分制中“個人素 質(zhì)積分 =文化程度及技術(shù)技能水平 +技能競賽 +發(fā)明創(chuàng)造 +表彰榮譽”。而在中山市積分 制中“個人素質(zhì)積分文化程度得分職業(yè)資

14、格或?qū)I(yè)技術(shù)職稱得分” ，文化程度和 職業(yè)資格或?qū)I(yè)技術(shù)職稱就等于深圳市積分制中的文化程度及技術(shù)技能水平， 而中山 市將“發(fā)明創(chuàng)造” 和“表彰榮譽” 都放在了“附加分”中而不是“個人素質(zhì)” 指標(biāo)中， 素質(zhì)就是一個人在社會生活中思想與行為的具體表現(xiàn)。在社會上，素質(zhì)一般定義為： 一個人文化水平的高低；身體的健康程度；以及家族遺傳于自己慣性思維能力和對事 物的洞察能力，管理能力和智商、 情商層次高低以及與職業(yè)技能所達級別的綜合體現(xiàn)。 “發(fā)明創(chuàng)造”和“表彰榮譽”都是一個人素質(zhì)的體現(xiàn)，我覺得應(yīng)該將其放入到“個人 素質(zhì)”指標(biāo)中。（三）積分指標(biāo)的復(fù)合 在深圳市的積分制中將學(xué)歷和資格證的關(guān)系定為相輔相成而不是

15、獨立開來， 而像 中山市、廣州市、上海市，這兩項指標(biāo)還是相互分離的，將學(xué)歷與資格證聯(lián)合起來加 分，更能選拔優(yōu)秀人才，因為這兩項指標(biāo)的復(fù)合導(dǎo)致人員必須是擁有雙重條件的人才 能加分，這也給各省市想招復(fù)合型人才提供了一個優(yōu)秀的解決措施，例如我們想要尋 找既具發(fā)明創(chuàng)造能力又具有技能水平的， 我們就可以將技能水平與發(fā)明創(chuàng)造聯(lián)合賦分， 如既有高級工資格證又有技術(shù)發(fā)明的加 100 分等。（ 四 ） 積分指標(biāo)的動態(tài)性 積分指標(biāo)的動態(tài)性是指在上海市的居住證積分制中當(dāng)積分指標(biāo)的分值作出調(diào)整 后 , 其之前的指標(biāo)積分也要作出相應(yīng)調(diào)整 , 這是上海市實行居住證積分制的獨特性 , 也 是深圳市、中山市、廣州市所實行的積

16、分入戶制度所無法企及的。四通過對指標(biāo)分析對于積分制未來發(fā)展的一些建議（一）將指標(biāo)得分賦值給居住證，將福利與居住證積分相掛鉤 流動人口積分制打破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的桎梏， 建構(gòu)了一套讓流動人口享受城市公 共服務(wù)的方案，但雖然各大城市都在積極推行流動人口積分制，但和戶籍相掛鉤的一 些福利機制并未惠澤到非戶籍人口， 這也就是上海市積分制采取的有別于其他城市的 積分制措施，上海市的戶籍改革提出了居住證積分制，此前上海市按申請者類別將居 住證分為 A、B、C 類， A、B 證為人才引進類居住證，分別針對境內(nèi)外人才 ; C 證是 一般居住證，針對普通外來從業(yè)人員。引進人才類居住證的獲準條件是本科以上學(xué)歷 或特

17、殊才能、在上海工作或創(chuàng)業(yè)。持有該類居住證者，子女可在上海就讀 ; 境內(nèi)人員 的子女取得上海市高中畢業(yè)文憑的，可在上海參加高考，報考有關(guān)高校。居住證積分 制不再將居住證分為 A 、B、C 三類，不再設(shè)本科以上學(xué)歷或特殊才能等硬性條件， 代之以積分制，持證人根據(jù)積分指標(biāo)，將個人情況和貢獻等轉(zhuǎn)化為相應(yīng)分值，積分達 標(biāo)準分值的持證人 （ 以下簡稱積分達標(biāo)者 ） 可獲同住子女就地參加中高考等服務(wù)。 該 變化使流動人口獲得公共服務(wù)的規(guī)則變得相對靈活，讓更多流動人口看到了希望。我 國戶籍改革大體遵循兩種路徑 : 一是剝除戶籍背后的福利，讓流動人口與戶籍人口同 享福利 ; 二是降低戶籍門檻，讓流動人口入戶，但

18、入戶標(biāo)準多較單一，或以引進人才 為標(biāo)準，或以投資或購房為依據(jù)。居住證積分制不是如上兩種路徑的突破，而是其整 合（ 劉興偉， 2013） 。這種二合一的方式是在中山市、深圳市與廣州市的積分制中沒 有體現(xiàn)出來的，同國內(nèi)其他在實行積分制的城市一樣，只關(guān)注降低戶籍門檻，讓流動 人口入戶。（二）積分指標(biāo)的設(shè)計要具有系統(tǒng)性。 積分表是積分制最重要的部分，同樣積分指標(biāo)又是積分表中最重要的部分，積分 指標(biāo)的設(shè)計要具有一定的系統(tǒng)性。 “積分內(nèi)容和標(biāo)準系統(tǒng)化和科學(xué)化” （黃巖， 2013）， 只有擁有一個系統(tǒng)的積分指標(biāo)體系才能得到一個權(quán)威的結(jié)果， 積分指標(biāo)的系統(tǒng)性是指 標(biāo)設(shè)計的基礎(chǔ)要素，有利于對流動人員素質(zhì)進行導(dǎo)

19、向，又利于構(gòu)建符合各城市經(jīng)濟社 會發(fā)展的人力資源目標(biāo)實現(xiàn)的科學(xué)體系。（三）積分指標(biāo)要精簡，避免積分指標(biāo)冗余。 積分指標(biāo)在系統(tǒng)性的前提下還要盡量的精簡指標(biāo)， 因為積分指標(biāo)的申請與審核將 帶來非常復(fù)雜的工作，影響申請者的積極性?；旧纤袑Ψe分制的研究中，都提出 了這個問題，“在積分入戶的實際操作中，還存在著辦理手續(xù)繁瑣” （唐曉陽，陳雅麗 2013）；“無論是積分入戶還是積分入學(xué)，在實施過程中資料審核相對復(fù)雜，隱形成本 較高?！保ǘP 2013 ）；“實施過程中資料審核相對復(fù)雜，隱形成本較高，部分鑒證較 難獲得”（鄭梓楨，宋健 2011 ）；“積分制管理過程中資料審核復(fù)雜，成本較高” （陳 景云

20、，劉志龍 2013 ）。在這些文章中都提出了積分指標(biāo)符合與否的鑒定程序復(fù)雜、成 本高，所以應(yīng)該在指標(biāo)設(shè)計上盡量精簡?？梢钥紤]深圳市的學(xué)歷與資格證兩項指標(biāo)復(fù) 合成“文化程度及技術(shù)技能水平”這一個指標(biāo)的方法，這種方法一方面有利于復(fù)合型 人才的引進，同時也簡化了申請程序。（四）積分指標(biāo)的設(shè)計要考慮公平性。 公平才能令人接受，利益的天平發(fā)生傾斜，就會使覺得自己受到不公平對待的一 方產(chǎn)生抵觸情緒，不利于政策的執(zhí)行。 “積分制指標(biāo)體系向高學(xué)歷、高技能的高素質(zhì) 人才傾斜，對此部分流動人員感到不滿。” （鄭梓楨，宋健 2011 ）；“積分制個別指 標(biāo)設(shè)計影響申請者的積極性，且有失公平” （陳景云，劉志龍 20

21、13 ）；“進一步合理設(shè) 計積分條件和積分指標(biāo)” （陳景云 2014 ），這些都表明了指標(biāo)的公平性受到了質(zhì)疑， 在以后指標(biāo)的改進中決策部門應(yīng)該建立更加民主高效的溝通渠道， 讓社會公眾參與到 政策制定、實施和修訂完善的過程中來，積極主動征求民眾的意見，確保積分管理規(guī) 定和實施細則更符合實際情況，讓積分指標(biāo)更加公平合理（陳景云2014 ）。比如在積分指標(biāo)上，可以考慮取消超齡扣減分項， 以及減低違反計劃生育的扣減分權(quán)重。 另外， 目前還沒有把服兵役列入積分指標(biāo)中，未來可以考慮增加服兵役作為積分指標(biāo)。（ 五 ） 明確指標(biāo)量化的權(quán)威性有些指標(biāo)的審核存在著“隨意性” ，像社會公益活動這一指標(biāo)，對義務(wù)獻血、

22、捐 贈和志愿者服務(wù)等活動加分的確定需要慎重，一方面要防止導(dǎo)向過多，另一方面也要 避免審核部門對諸如此類的指標(biāo)打分過于隨意而降低了相關(guān)指標(biāo)的權(quán)威性。 “細化相 關(guān)積分管理指標(biāo)，明確指標(biāo)量化賦值的權(quán)威性”（趙德余 2013 ），由于積分指標(biāo)的分 值存在著一個導(dǎo)向性，有關(guān)部門也可以利用指標(biāo)的這一點去指導(dǎo)申請者素質(zhì)的提升，但同時也要考慮此項積分指標(biāo)存不存在“隨意性”問題，避免錯誤導(dǎo)向 五總結(jié)流動人口積分制是一項走在戶籍改革先列的制度，像深圳市、中山市、上海市、 廣州市都是此制度的積極踐行者。 本文通過對這四個城市積分指標(biāo)體系進行了比對分 析，包括“積分指標(biāo)的層級結(jié)構(gòu)” 、“積分指標(biāo)的分類” 、“積分指

23、標(biāo)的復(fù)合”、“積分指 標(biāo)的動態(tài)性”，并對此給出了未來對積分指標(biāo)設(shè)計時應(yīng)注意的問題：一是將指標(biāo)得分 賦值給居住證，將福利與居住證積分相掛鉤；二是積分指標(biāo)的設(shè)計要具有系統(tǒng)性；三 是積分指標(biāo)要精簡，避免積分指標(biāo)冗余；四是積分指標(biāo)的設(shè)計要考慮公平性；五是明 確指標(biāo)量化的權(quán)威性。 本文只是簡要分析積分指標(biāo)， 相信在以后對積分指標(biāo)的研究中， 將會有更加量化的建議。參考文獻 :1 陳景云 . 流 動人口積分制管理的 價值、限度與展望 - 以深圳 市為例 J. 嶺 南學(xué) 刊,2014(1),42-49.2 鄧雪琳 . 外來流動人口積分制改革存在的問題與對策分析 - 以珠三角地區(qū)為例 J. 湖北行政 學(xué)院學(xué)報

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