鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計存在的問題及措施建議(20210421020434)

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計存在的問題及措 施建議 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計存在的問題及措施建議 我省是全國率先開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計試點省之一。按 照省廳部署,今年，枝江市結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，同步探 索開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計，經(jīng)過探索和實踐，工作取 得了較好成效，也積累了一定的經(jīng)驗，但同時也發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自 然資源資產(chǎn)審計中存在著不少困難和問題，有待進(jìn)一步研究解決。 目前因自然資源資產(chǎn)審計尚處在逐步探索完善中，本人就去年參加 省廳在我市開展的自然資源資產(chǎn)審計和今年主審的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資 產(chǎn)審計中的一些體會，從審計實踐操作的角度，提出了一些拙見，與 大家探討。

2、一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)審計存在的問題 （一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)資料不全，數(shù)據(jù)失真。在審計中發(fā)現(xiàn), 由于歷史和目前上下考核等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是 以縣市為單位，未分割到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具體到哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基數(shù)是多少很難確定， 很大程度上影響了審計質(zhì)量和進(jìn)度。如在土地指標(biāo)方面，耕地和基 木農(nóng)田而積無細(xì)化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。據(jù)向木級國土局調(diào)查，本級 耕地、基本農(nóng)田而積是以土地“二調(diào)”取得的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，再根據(jù) 每年而積增減累積計算確認(rèn)的，省對上述指標(biāo)只考核到縣級，在縣 級達(dá)到保有量的情況下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)未進(jìn)行延伸考核?？h級雖然每年對 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂了紅線指標(biāo)責(zé)任狀，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地開發(fā)整理等項目多, 指標(biāo)變動幅度大

3、，每年測算核實需耗費一定人力物力，所以也沒有 真正考核兌現(xiàn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也就沒有耕地和基本農(nóng)田的官方準(zhǔn)確數(shù)據(jù)， 無法進(jìn)行分析評價；在森林指標(biāo)方面，據(jù)向林業(yè)部門了解，每年由 省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院統(tǒng)一組織，對各地森林資源進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，林地 而積、森林覆蓋率、森林蓄積量等指標(biāo)數(shù)據(jù)由省統(tǒng)計確認(rèn)后下發(fā)到 縣級，因技術(shù)能力等原因，縣級長期以來沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核，所 以以上指標(biāo)難于測算到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；在環(huán)境空氣質(zhì)量指標(biāo)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù) 完全缺失。據(jù)向本級環(huán)保部門了解，PM10、PM2. 5、二氧化硫年均濃 度、二氧化氮年均濃度、空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)等指標(biāo)均未檢測到鄉(xiāng)鎮(zhèn), 無相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，評價無比較依據(jù)。 （二）受技術(shù)手段制約導(dǎo)致問

4、題發(fā)現(xiàn)難。目前基層審計人員獲得問 題線索主要來源三個方而：一是從土地、林業(yè)、水利、環(huán)保等部門 獲取執(zhí)法及案件查處資料信息；二是通過各主管部門信訪舉報渠道 及網(wǎng)上輿情獲取有價值信息；三是在被審計單位通過座談走訪及對 重點項目的實地踏勘等手段獲取問題線索。但在實際工作中，審計 受專業(yè)手段制約，從第二、三種方式獲取問題收效不多，主要還是 依靠各主管部門提供的信息資料，這樣導(dǎo)致審計出的問題往往是主 管部門己查處或正在查處或無法查處的問題，缺乏自主發(fā)現(xiàn)問題的 能力。為解決這一難題，有些地方審計機(jī)關(guān)償試運用GIS技術(shù)，但 對于這個在土地、林業(yè)、水利、規(guī)劃等部門廣泛利用的地理信息管 理系統(tǒng)，基層審計機(jī)關(guān)還無

5、法有效運用，主要原因有二：一是該系 統(tǒng)的應(yīng)用對于審計來說還是一項新技術(shù)，專業(yè)化程度要求高，基層 審計機(jī)關(guān)無相關(guān)專業(yè)人才，在短期內(nèi)還無法自主運用。二是國土、 林業(yè)、水利等部門的地理資料，屬涉密資料，獲取相關(guān)信息數(shù)據(jù)程 序較復(fù)雜。運用GIS系統(tǒng)進(jìn)行分析，需要獲得相關(guān)部門衛(wèi)星圖片、 影像等信息資料，但目前該類資料由省級各主管部門掌握，基層無 法取得。經(jīng)向本級國土、林業(yè)等部門了解，違法占用土地、林地等 問題疑點，由省主管部門通過衛(wèi)片分析整理后下發(fā)到縣級各主管部 門，經(jīng)調(diào)查核實后上報，縣級主管部門也無自主分析能力。 （三）受歷史地域和政策因素等影響導(dǎo)致問題定性定責(zé)難。一是涉 及土地、森林資源管理的部分問

6、題定性存在較大爭議。如農(nóng)村違規(guī) 占地的問題，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)審計中發(fā)現(xiàn)，很多政府鼓勵、扶 持的農(nóng)產(chǎn)品初加工企業(yè)如柑桔打蠟廠等占用農(nóng)用地的問題，土地管 理部門定性為違規(guī)占地，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為未改變土地用途，實質(zhì)上 仍然是農(nóng)用地。同時現(xiàn)在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在景點修建停 車場等配套設(shè)施占地，還有政府鼓勵農(nóng)戶創(chuàng)辦的小微企業(yè)占地，定 性都需要斟酌。二是問題定責(zé)上依據(jù)不足。對于個人違規(guī)占地、盜 伐濫伐林木的問題，土地管理法、森林法等法律法規(guī)都無 明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)承擔(dān)的管理責(zé)任。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其所屬單 位也無執(zhí)法權(quán)，硬性定責(zé)爭議較大。三是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任劃分上難于厘清。 自然資源資產(chǎn)的問題有其特殊性，首先

7、大多數(shù)問題是歷史形成的， 持續(xù)性、滯后性是其鮮明特點，問題出在現(xiàn)任，但原因卻在前任。 如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬12個小型水庫，歷來對外承包養(yǎng)殖經(jīng)營，由于效益至 上，養(yǎng)殖戶長期投肥投飼料，使水體污染嚴(yán)重，此次檢測均為劣V 類水質(zhì)。但承包合同未到期，承包戶受利益驅(qū)使，仍然會投放飼料, 短期內(nèi)還無法改變現(xiàn)狀。其次，河流等資源具有跨區(qū)域性特點，上 游對下游影響客觀存在，給責(zé)任劃分也帶來不確定性。 （四）受治理長效性和綜合性制約導(dǎo)致整改落實效果差。如前所述, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)審計發(fā)現(xiàn)的問題基本上是執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)的“老大 難”問題，很難及時有效地進(jìn)行整改，筆者認(rèn)為，目前整改效果至 少受四個方而影響：一是認(rèn)識存在偏差，鄉(xiāng)

8、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部始終認(rèn)為環(huán) 境資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都重要，即使問題找出來了，責(zé)任也落實了, 但就是缺乏整改的內(nèi)在動力。如我們審計中查出某企業(yè)長期以來使 用淘汰類高污染煤爐，要求迅速整改，但因為該企業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)納稅大 戶，要保生產(chǎn)、保稅收，對整改則能拖就拖。二是大部分問題是長 期積累形成的，整改必須是一個系統(tǒng)工程，從客觀上講難度較大。 如某水庫作為全市城區(qū)飲用水源地，按照國家飲用水水源保護(hù)區(qū) 污染防治管理規(guī)定的防護(hù)要求，僅農(nóng)戶搬遷、退耕還庫就需資金 過億，須舉全市之力，因而短期內(nèi)無法整改到位。再如農(nóng)村養(yǎng)殖污 染問題，無法一刀切關(guān)閉，也不能強(qiáng)行要求養(yǎng)殖戶進(jìn)行大量環(huán)保投 入，只能通過宣傳引導(dǎo)、獎勵扶持等方法逐步

9、解決問題。三是縣鄉(xiāng) 兩級綜合執(zhí)法平臺建設(shè)尚不完善，違法占地問題整改效果差。如在 處理違法占用土地、林地的案件時，部分占地人拒不拆除違建物， 即使走司法程序，對此類案件法院一般最后裁決由行政主管部門負(fù) 責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行，但土地、林業(yè)等部門無執(zhí)行能力，本級政府行政執(zhí)法 平臺又不完善，所以往往是罰款了事。四是由于自然資源資產(chǎn)審計 還處于起步階段，問題整改落實機(jī)制未建立健全，未能形成問題整 改的高壓態(tài)勢，單靠審計部門單打獨斗，收效甚微。 二、應(yīng)對措施及建議 （一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，建立自然資源資產(chǎn)審計聯(lián)席會議制度和部門 協(xié)調(diào)配合工作機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵、制度建設(shè)是保障，領(lǐng)導(dǎo)干部 自然資源資產(chǎn)審計應(yīng)探索建立“一個

10、小組、兩個聯(lián)席會議”制度。 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計雖然是相對獨立的審計類別，但實質(zhì)上 也是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的拓展和延伸，與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是密不可分的， 它應(yīng)該在縣（市）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作， 可根據(jù)木級黨委、政府工作重心以及審計全覆蓋的要求，將經(jīng)濟(jì)責(zé) 任和自然資源資產(chǎn)審計項目統(tǒng)籌安排，同步審計。同時完善“兩個 聯(lián)席會議”制度，即在原經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計聯(lián)席會議制度基礎(chǔ)上，再建 立自然資源資產(chǎn)審計聯(lián)席會議制度，與發(fā)改、國土、水利、農(nóng)業(yè)、 林業(yè)、環(huán)保、住建等部門建立規(guī)范的審計工作協(xié)調(diào)機(jī)制，通過定期 召開會議，及時了解各部門新的法律、法規(guī)和政策規(guī)定以及其他信 息，共同研究解決審計工作中遇到的

11、困難和問題，創(chuàng)造良好的審計 環(huán)境，形成強(qiáng)大的審計合力。 （二）建立自然資源資產(chǎn)審計專家?guī)臁ｎI(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審 計存在一些“外行聽不清，內(nèi)行道不明”的問題，加之審計人員專 業(yè)水平有限，必須尋求專家指導(dǎo)。對此枝江市作出了有益探索，今 年上半年，由市審計局通過全而考察，在本市范圍內(nèi)聘請了一批在 土地、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等行業(yè)具有業(yè)務(wù)權(quán)威的專家型人才, 作為特約審計員，并以此建立專家?guī)?，實行動態(tài)管理。在該市今年 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)自然資源資產(chǎn)審計工作中，部門專家在及時提供數(shù)據(jù)資 料、抽樣檢測分析、問題定性把握等方面發(fā)揮了較大作用，著力解 決審計中遇到的問題發(fā)現(xiàn)難、責(zé)任定性難等專業(yè)技術(shù)難題，有力保 障了

12、本次審計項目高質(zhì)量完成。 （三）督促資源主管部門摸清基數(shù)，完整建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)檔案。一是 要在縣級經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，督促國土、林業(yè)、 水利、環(huán)保等部門將相關(guān)指標(biāo)測算確認(rèn)到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使各項數(shù)據(jù)在 基層有根。如國土部門可借助木系統(tǒng)技術(shù)力量或進(jìn)行購買服務(wù)，將 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地、基木農(nóng)田而積進(jìn)行一次性準(zhǔn)確測算，以后年度可根據(jù) 實際增減變化累計確認(rèn)；林業(yè)部門可在省級下發(fā)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，組織 林調(diào)力量對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)森林資源進(jìn)行調(diào)查，確定林地面積和森林覆蓋率 等重要指標(biāo)。環(huán)保、水利部門要對河流、水庫等水資源定期進(jìn)行水 質(zhì)監(jiān)測，形成完整的年度檢測數(shù)據(jù)。二是統(tǒng)計部門要規(guī)范自然資源 資產(chǎn)負(fù)債表編制制度，通過各主管部門

13、建立的連續(xù)完整的數(shù)據(jù)檔案, 分縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級編制真實準(zhǔn)確的年度自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。審計部 門對以上各項數(shù)據(jù)資料分年度進(jìn)行采集，并建立資料庫，為審計分 析評價提供準(zhǔn)確的依據(jù)。 （四）運用信息技術(shù)手段集中分析問題疑點，分散調(diào)查核實。因基 層審計機(jī)關(guān)受專業(yè)人才及數(shù)據(jù)采集方面的瓶頸制約，自主運用地理 信息技術(shù)進(jìn)行空間數(shù)據(jù)分析在短期內(nèi)還無法突破，因此建議每年由 省廳或市（州）局充分利用其信息技術(shù)優(yōu)勢和部門數(shù)據(jù)采集便利條 件，集中對國土資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、水資源管理和開發(fā)利 用中的違法違規(guī)情況進(jìn)行分析，對問題疑點整理后下發(fā)到各縣 （市），各縣（市）審計機(jī)關(guān)以疑點為線索，組織力量到現(xiàn)場踏勘 核實，查清問

14、題上報，其成果也可直接運用于本級項目，這種上下 聯(lián)動模式可有效破解基層人才和技術(shù)能力不足的難題，同時也增強(qiáng) 了審計針對性，大大提高問題查處率和審計效率。 （五）建立完善的整改問責(zé)機(jī)制。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源資產(chǎn)審計揭示的 問題，與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計整改問責(zé)的制度相結(jié)合，逐步建立完善“三 督促一問責(zé)”的機(jī)制：一是縣（市）級政府督促整改。要將審計發(fā) 現(xiàn)的問題納入政府督查辦（室）的重要工作內(nèi)容，根據(jù)審計報告要 求和被審計單位制定的整改方案，按時間節(jié)點進(jìn)行督辦，直至整改 全而完成。二是縣（市）級人大督促整改。充分利用人大監(jiān)督的權(quán) 威性，可以將審計意見落實不力或問題整改不到位的被審計單位確 定為專項工作審議監(jiān)督的對象，同時