行政訴訟中的舉證責(zé)任及證明標(biāo)準(zhǔn)

1、行政訴訟中的舉證責(zé)任及證明標(biāo)準(zhǔn)夏立彬 舉證責(zé)任可以說(shuō)是一個(gè)比較古老的法律概念，究其淵源，它 最早出現(xiàn)在羅馬法民事訴訟中。 1990 年 10月 1 日實(shí)施的中華 人民共和國(guó)行政訴訟法首次把舉證責(zé)任引進(jìn)行政訴訟中。舉證 責(zé)任理論在法學(xué)界上被稱作“訴訟制度的脊梁” ，它是一種法律推 定制度，即一方當(dāng)事人無(wú)法對(duì)其主張?zhí)峁┳C據(jù)證明，則將承擔(dān)敗 訴的責(zé)任的一種法律制度。其包含有兩層含義：一是指有關(guān)當(dāng)事 人提供證據(jù)的責(zé)任；二是指舉證人提供證據(jù)后使之證明案件某個(gè) 方面或全部事實(shí)的責(zé)任。民事訴訟的一般證據(jù)規(guī)則是“誰(shuí)主張， 誰(shuí)舉證”，從行政訴訟法第 32 條規(guī)定來(lái)看，行政訴訟的一般 證據(jù)規(guī)則是行政機(jī)關(guān)對(duì)作出具體

2、行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，而不是 由提出訴訟主張的原告舉證，但原告對(duì)是否存在具體行政行為及 該行為與其有利害關(guān)系負(fù)舉證責(zé)任，即“被告負(fù)舉證責(zé)任。 ”它在 很大程度上體現(xiàn)了行政訴訟制度“民告官”的特色?？梢哉f(shuō)，掌 握了行政訴訟舉證責(zé)任的精髓，也就掌握了打開(kāi)行政訴訟制度的 鑰匙。一、被告在行政訴訟中的舉證責(zé)任及證明標(biāo)準(zhǔn) 行政訴訟中的舉證責(zé)任源于民事訴訟舉證責(zé)任，但因?yàn)閮煞N 訴訟程序性質(zhì)、形式和特征存有諸多不同，民事訴訟中的舉證責(zé) 任是以“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”為一般原則，以“舉證責(zé)任倒置”為 特例。例如民法通則中規(guī)定的特殊侵權(quán)案件舉證責(zé)任， 醫(yī)療 事故處理?xiàng)l例中的醫(yī)患糾紛的舉證。而行政訴訟中的舉證責(zé)任，在行

3、政訴訟法第 32 條規(guī)定： “被告對(duì)做出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任” 。據(jù)此，當(dāng)被告行政 機(jī)關(guān)不能證明其作出具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)時(shí)，就由被告承 擔(dān)敗訴的后果，原告并不因舉不出證據(jù)反駁行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí) 而敗訴。例如，某縣一啤酒批發(fā)店被該縣衛(wèi)生監(jiān)督部門罰款，其 罰款的原因是該批發(fā)店銷售了質(zhì)量不合格的啤酒。該批發(fā)店不服 監(jiān)督部門的行政處罰，將該縣衛(wèi)生監(jiān)督部門告上法庭，被告、原 告對(duì)所銷售啤酒的質(zhì)量是否合格舉不出確鑿證據(jù)證明自己的主張。 最終法院以“證據(jù)不足”判決被告敗訴。這是一個(gè)典型的由被告 承擔(dān)舉證責(zé)任的案例，此判決充分體現(xiàn)了行政訴訟法的目的。其 判決是有理有據(jù)的。這是因?yàn)椋菏紫?，行政機(jī)關(guān)做

4、出具體行政行 為時(shí)必須依法行政，嚴(yán)格遵守“先取證，后裁決”的原則，不能 恣意妄為、憑空裁決；其次，本著有利于保護(hù)原告的合法利益， 當(dāng)被告不能證明其行為有事實(shí)根據(jù)時(shí)、就要做出有利于原告的判 決，以防止公民、法人和其他組織的合法利益遭受違法行政行為 的損害。行政訴訟舉證責(zé)任包括兩個(gè)方面內(nèi)容，即一方面要求被告提 供事實(shí)根據(jù)，另一方面要求被告提供法律依據(jù)。被告對(duì)具體行政 行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，具體行政行為以外的問(wèn)題實(shí)行“誰(shuí) 主張，誰(shuí)舉證” 即行政訴訟的舉證責(zé)任是 “誰(shuí)做出具體行政行為， 誰(shuí)舉證”的原則。其理由：一是被告承擔(dān)舉證責(zé)任與其訴前行使 行政管理職權(quán)的要求相吻合。行政訴訟法的基本原則之一是“

5、以 事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，這一原則要求具體行政行為的做出 必須建立在持有充分證據(jù)和法律依據(jù)的基礎(chǔ)之上，應(yīng)遵循先取證 后裁決的合法程序。既然如此，那么在行政機(jī)關(guān)作為爭(zhēng)議具體行 政行為的被告后，理應(yīng)由其承擔(dān)舉證責(zé)任，證明所作的具體行政 行為的正確性；二是由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任可以強(qiáng)化行政 機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)。憲法規(guī)定了任何組織和個(gè)人都不得有超越 憲法和法律的特權(quán)，作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行使管理權(quán)時(shí)同樣也要 依法辦事，否則行政機(jī)關(guān)將會(huì)被推上被告席，承擔(dān)敗訴的結(jié)果。 所以，由被告負(fù)舉證責(zé)任可以強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)；三 是行政機(jī)關(guān)掌握國(guó)家權(quán)利和強(qiáng)大的資源，由行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任 更能節(jié)省社會(huì)成

6、本；四是由被告承擔(dān)舉證責(zé)任有助于維護(hù)公民、 法人和其他組織的控訴權(quán)。雖然在訴訟中，原、被告地位平等， 但在訴前作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)與管理相對(duì)人是不平等的，他們之間 是種領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo).管理與被管理的關(guān)系，被管理相對(duì)人常處 于被動(dòng)地位。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)的舉證能力比原告強(qiáng)。在這中情況 下，再堅(jiān)持“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”原則，顯然不公平。雖然行政訴訟法規(guī)定了被告負(fù)舉證責(zé)任，但并不是所有 行政訴訟案件都由被告舉證，被告的舉證責(zé)任只在證明具體行政 行為合法范圍內(nèi)承擔(dān)舉證責(zé)任。如在行政賠償案件中，對(duì)具體行 政行為是否侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益的確認(rèn)，需要由 被告舉證，因?yàn)檫@是一個(gè)合法性問(wèn)題，被告必須舉出事實(shí)根據(jù)和

7、 法律依據(jù)，以證明其行為合法；但對(duì)于侵權(quán)行為是否存在、該侵 權(quán)行為是否造成損害、損害與行為之間是否具有因果關(guān)系。損害 的范圍和程度如何等問(wèn)題，則不是合法性問(wèn)題，對(duì)這類問(wèn)題應(yīng)本 著“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”原則。還有，在訴訟過(guò)程中，原告可能提 出某些反駁或者指控，例如行政機(jī)關(guān)工作人員的行為出于假公濟(jì) 私、打擊報(bào)復(fù)的動(dòng)機(jī)，因而構(gòu)成濫用職權(quán)，對(duì)于這些指控被告否 認(rèn)，那么原告就有義務(wù)舉證， 如舉不出證據(jù)， 其指控就不能成立。 其實(shí)被告負(fù)舉證責(zé)任，從實(shí)質(zhì)上看與“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”是異曲 同工的。行政訴訟是審查被告行為的合法性，而不是原告行為的 合法性。無(wú)論是被告給予原告行政處罰，對(duì)原告采取強(qiáng)制措施， 還是拒絕向原

8、告頒發(fā)許可證等，均是被告認(rèn)為原告的行為違法， 原告不具備某種條件或資格。 總之，這些都是被告的主張。 因此， 被告必須在法庭上為自己的主張辯護(hù)，向法庭表明其主張是有事 實(shí)根據(jù)的。假如它不能舉證予以證明的，法庭就推定其主張不能 成立。既然被告對(duì)其作出的具體行政行為負(fù)舉證責(zé)任，那么被告的 舉證應(yīng)達(dá)到何種程度呢？通常認(rèn)為，我國(guó)行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)是 “確鑿、充分標(biāo)準(zhǔn)” ，即行政機(jī)關(guān)向法庭提供的其做出具體行政行 為的證據(jù)必須達(dá)到“確鑿、充分”的程度。 行政訴訟法第 54 條規(guī)定，一個(gè)合法的具體行政行為應(yīng)當(dāng)是“證據(jù)確鑿”的。例如 治安管理處罰條例第 34 條規(guī)定：“經(jīng)訊問(wèn)查證，違反治安管 理行為事實(shí)清楚，

9、證據(jù)確鑿，依法應(yīng)受處罰的，應(yīng)當(dāng)做出處罰決 定。”也就是說(shuō)被告在舉證時(shí)， 所舉的證據(jù)（做出具體行為的證據(jù)） 必須是“確鑿、充分”的，才能不承擔(dān)敗訴的后果。否則，就承 擔(dān)敗訴的后果。但我國(guó)還有不少法律根據(jù)具體情形規(guī)定了特定的 證明標(biāo)準(zhǔn)。例如道路交通安全法第 72 條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通 管理部門因收集證據(jù)的需要，可以扣留交通事故車輛。這里采用 了一個(gè)“需要”的標(biāo)準(zhǔn)。在法律有特殊規(guī)定的“合理懷疑標(biāo)準(zhǔn) 財(cái)，行政機(jī)關(guān)只要按法律規(guī)定的合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)去舉證即可，這一 般都是在緊急情況或調(diào)查的需要而采取的臨時(shí)性的強(qiáng)制措施。二、原告的舉證責(zé)任及證明標(biāo)準(zhǔn)行政訴訟法規(guī)定，被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證 責(zé)任。那么，原

10、告在行政訴訟過(guò)程中是否承擔(dān)舉證責(zé)任呢？最 高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國(guó)行政訴訟法）若干問(wèn)題的 解釋 （下稱若干解釋 ）第 27條規(guī)定，原告對(duì)下列事項(xiàng)承擔(dān)舉 證責(zé)任：（1）證明起訴符合法定條件但被告認(rèn)為原告起訴超過(guò)起 訴期限的除外； （2）在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申 請(qǐng)的事實(shí)；（3）在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行 為侵權(quán)而造成損失的事實(shí)（ 4）其他應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任的事 項(xiàng)。從以上規(guī)定可以肯定地說(shuō)，原告在行政訴訟中也承擔(dān)舉證責(zé) 任。但這個(gè)舉證責(zé)任是有限制的，不是對(duì)所有的主張都負(fù)舉證責(zé) 任，我個(gè)人認(rèn)為原告只對(duì)上述 4 款負(fù)舉證責(zé)任。其中對(duì)第 1 款學(xué) 術(shù)界有分歧意

11、見(jiàn)且行政訴訟法第 41 條已經(jīng)規(guī)定，此不屬舉證責(zé) 任，只是起訴的條件。但筆者認(rèn)為此條應(yīng)屬原告舉證責(zé)任，其原 因是舉證責(zé)任的實(shí)質(zhì)即當(dāng)事人對(duì)其主張所提供的事實(shí)依據(jù)和法律 依據(jù)。而起訴的條件之一就是“有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)依據(jù)” ，那么這里的事實(shí)依據(jù)也就是舉證責(zé)任之中的事實(shí)依據(jù)，所以說(shuō)把起訴的條 件算做原告的舉證責(zé)任較為恰當(dāng)。其實(shí)原告的舉證責(zé)任除若干 解釋第 27 條第（ 2）款的不作為案件外，對(duì)第（ l ）、（3）、（4） 款規(guī)定要求原告舉證的就是原告與行政機(jī)關(guān)之間存在著一個(gè)具體 行政行為且與該具體行政行為有利害關(guān)系，該具體行政行為不是 明顯地超出訴訟時(shí)效。因此，原告只要證明和行政機(jī)關(guān)之間存在 一個(gè)具體行政行為且與該具體行政行為有利害關(guān)系就足以。 當(dāng)然， 對(duì)不作為的案件要證明其提出申請(qǐng)的事實(shí)。目前，老百姓“