淺議城管執(zhí)法的困境及對策大學論文

1、淺議城管執(zhí)法的困境及對策摘要 由于城管執(zhí)法的工作性質、法律地位的不明確以 及執(zhí)法隊伍素質參差不齊的滯后等原因，目前我國城管執(zhí)法 陷入了在執(zhí)法力量和強度不斷加強的情況下仍然成效不足 的執(zhí)法“失靈”的現(xiàn)實困境。通過采取明確城管法律授權、轉 變城管執(zhí)法理念、提高城管執(zhí)法技巧、嚴格依照法律程序辦 事的建設等對策，可以有效地使城管執(zhí)法走出困境。關鍵詞 城管執(zhí)法 困境 對策“23 歲的河北小販崔英杰在城管執(zhí)法現(xiàn)場，用切烤腸的 刀刺死了北京市海淀區(qū)城管執(zhí)法監(jiān)察大隊副隊長李志 強”近年來，上述事件經(jīng)常在我國許多城市上演，且無論從數(shù)量或者強度，都呈現(xiàn)出上升的趨勢。為什么上述悲劇在 重復地上演，相關報道屢見不鮮地

2、出現(xiàn)在各大媒體呢？本文 就此簡要介紹了關于城管的概況，包括概念，職責，以及目 前存在的問題并對此提出一些可行性建議。一、城管執(zhí)法的概述（一）城管執(zhí)法的概念 所謂城管執(zhí)法，主要是指在城市管理領域行使相對集中 行政處罰權。 “相對集中行政處罰權”一詞源于中華人民共和 國行政處罰法 （以下簡稱行政處罰法 ）第 16 條之規(guī)定： 即“國務院授權的省， 自治區(qū)， 直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由 的行政處罰權只能由公安機關行使。 ”其核心就是將行政處罰 權從原行政管理機關所擁有的權力中剝離出來，由特定機關 統(tǒng)一行使，以求在行政內部形成行政管理權與行政處罰權的

3、 分離與制衡，促進行政效率與公平。簡言之， “就是在不修改 有關單行法律，法規(guī)規(guī)定的情況下，通過法律法規(guī)的方式， 調整有關單行法律，法規(guī)的行政執(zhí)法主體。 ”為了積極，穩(wěn)妥 地實施好相對集中行政處罰權這一制度，國務院先后下發(fā)了 關于貫徹實施 中華人民共和國行政處罰法 的通知關 于全面推進依法行政的決定 關于進一步推進相對集中行 政處罰權工作的決定和關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰 權試點工作的通知等文件，進一步明確規(guī)定了開展相對集 中行政處罰權的相關要求。（二）城管執(zhí)法的作用 自從城市管理相對集中行政處罰權制度全面推行以來， 在我國城市管理方面發(fā)揮了突出的作用，其地位也日益顯示 出其重要性。有效地解

4、決了我國城市管理方面之前存在著多 頭執(zhí)法， 職權交叉 ,行政執(zhí)法隊伍膨脹及執(zhí)法擾民等問題， 使 頗具諷刺意義的“七八頂大蓋帽管不了一頂破草帽”現(xiàn)象得到 有效緩解。但是，在執(zhí)行過程中，也遇到了一些問題，主要集中在 城市管理相對集中行政處罰權涉及到的理論問題及實際操作問題。二、城管執(zhí)法存在的主要問題（一）城管執(zhí)法依據(jù)在理論上的困惑 1、國家在相對集中行政處罰權以前，通過法律規(guī)定已 經(jīng)將某方面的行政處罰的職權配置給相應的行政職能部門 或直屬機構， 依照行政法治原則， 這些相應的行政職能部門， 必須履行。而出現(xiàn)了行政綜合執(zhí)法部門以后，這些被法律賦 予行使某些方面的行政處罰權的行政職能機關或直屬機構 卻

5、不準行使，而由行政綜合執(zhí)法主體行使，這就導致了有法 可依的行政主體不能依法行政，行政綜合執(zhí)法主體無法可依 的局面。也有學者認為，城管執(zhí)法的法律依據(jù)是國務院法制 辦的試點復函及國辦發(fā) 200063 號、國發(fā) 200217 號文件將 規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分或全部行政處罰 權授予了集中行使行政處罰權的行政機關，即將各部門法律 如城市規(guī)劃法中的行政處罰內容相對集中作為城管執(zhí)法 的依據(jù)。但是，以行政決定改變法律規(guī)定的內容，其本身的 效力是值得懷疑的，其所謂的依據(jù)存在著一定的“柔性”或者 說其效力是待定的，即需要真正有權機關的追認才能生效。 因此，國務院不能因 16 條之規(guī)定而取得制定相對

6、集中行政 處罰權和行為規(guī)則的權利。何況，僅憑一條法規(guī)，就建立了 龐大的城管執(zhí)法體系，實屬罕見。2、城市管理相對集中行政處罰權則是對傳統(tǒng)行政法學 原理中職權不可轉讓的一個挑戰(zhàn)。城管行使其他多個行政機 關的處罰權，是把其它若干行政機關的行政處罰權進行集 合，交由城管進行行使。那么，城管與其它機關則存在著職 權轉讓關系。我國法律明文規(guī)定行政主體的職權轉讓必須嚴 格按照法律規(guī)定的范圍及程序進行轉讓，如國務院依憲法將 有關的特別管理權授予地方機關就是典型的依法轉讓。但 是，城管與其它機關就行政處罰權的轉讓卻并沒有如此體 現(xiàn)。（二）違反執(zhí)法程序現(xiàn)象較普遍“重實體，輕程序”可以說是我國行政執(zhí)法部門的一個傳

7、統(tǒng)，在行政執(zhí)法中，程序違法是執(zhí)法機關最為常見的一種違 法，同時，因為程序的違法性，往往在執(zhí)法效率上達不到要 求，浪費行政成本不說，還會使相對人的利益受到損害，這 在城市管理相對集中行政處罰權的行政機關也同樣有所體 現(xiàn)。而在現(xiàn)實中，城管執(zhí)法機關在執(zhí)法過程中不出示證件、 暫扣物品不制作單據(jù)、不按規(guī)定程序履行告知義務、行政相 對人依法享有的知情權，申辯權被剝奪、不按規(guī)定舉行聽證 會以及執(zhí)法不公正等違反行政處罰法所規(guī)定的程序已屢 見不鮮。城管執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中將行政處罰法束之 高閣，必然會產生執(zhí)法不公，濫用自由裁量權，勢必損害到 了相對人的合法權益。（三）城管的職責及權力過于廣泛城管所涉職責包括市容

8、環(huán)境衛(wèi)生，規(guī)劃，綠化，市政， 工商行政，公安交通等上百項職權，幾乎涵蓋了城市群眾生 活的方方面面，其執(zhí)法行為的一舉一動，都關系到群眾的切 身利益。 如此廣泛的職責， 必然會產生一些以權謀私， 將“公 權”當“私權”的特權思想或者官位思想，不利于更好地為人民 服務。再者，由于我國城管執(zhí)法缺少程序性的制約，濫用自 由裁量權現(xiàn)象隨處可見。 “行政自由裁量是法律，法規(guī)賦予行 政機關在行政管理中依據(jù)立法目的和公正合理的原則自行 判斷行為的條件，自行選擇行為的方式和自由作出行政決定 的權力。”比如目的是為了創(chuàng)收或者法律所不允許的其它附屬 目的或者隱藏目的。因此其危害性是相當大的，具體表現(xiàn)如 下：第一，不利

9、于社會秩序的穩(wěn)定。由于處理問題時不依照 法律授權的目的行事，往往帶有個人色彩，其執(zhí)法的權威性 往往引起群眾的懷疑，更別說執(zhí)法效力了。那么，當城管強 制執(zhí)行時，群眾往往產生抵抗情緒，暴力抗法現(xiàn)象自然應運 而生了。如此，城管執(zhí)法效率不高不說，反而不利于社會秩 序穩(wěn)定。同時，權力的濫用也會導致被執(zhí)法對象人身權，財 產權的破壞。 很有可能造成“因為社會公共利益執(zhí)法卻導致社 會公共利益破壞”的不合邏輯的現(xiàn)象。 第二，將助長腐敗現(xiàn)象， 不利于中國政府的反腐倡廉建設。由于特權思想的存在，執(zhí) 法人員往往認為自己權力在握，高高在上，以言代法，為所 欲為，甚至利用手中的權力投機經(jīng)營，從中撈取好處，更有甚者走上犯罪

10、的道路。很顯然，這樣是不利于中國法制的穩(wěn) 定性，長久下去，中國的國際地位必將受挫。（四）執(zhí)法隊伍素質及技巧方面的現(xiàn)狀 1、執(zhí)法隊伍素質的現(xiàn)狀 城管執(zhí)法的重要地位和作用對執(zhí)法者的素質提出了很 高的要求，它要求執(zhí)法者不僅具有完備的法律知識和法律意 識，豐富的社會經(jīng)驗以及系統(tǒng)的知識結構。但實際上，縱觀 全國城管執(zhí)法人員的素質實在不敢恭維，絕大部分人缺乏法 律知識，法制觀念不夠強，在執(zhí)法過程中，不能熟練應用相 關程序，甚至執(zhí)法方式簡單粗暴。同時，由于城管執(zhí)法隊伍 采取合同制， 少部分地痞流氓搖身一變， 成為城管執(zhí)法隊員， 充當政府的打手?？可鲜龅退刭|的執(zhí)法人員去執(zhí)法，再好的 政策、再公正的法律也只能是

11、“歪嘴和尚念歪經(jīng)” 。 可以想象， 群眾的合法權益是很難得到保障的。2、城管執(zhí)法技巧的現(xiàn)狀 城市管理是一項復雜的過程，即要使城市整治有序，又 要使城市群眾生活方便，需要城管對此進行統(tǒng)籌兼顧。由于 我國存在片面強調城市經(jīng)濟增長的發(fā)展觀以及優(yōu)先增長的 發(fā)展戰(zhàn)略，導致城鄉(xiāng)差距進一步地擴大，因此，出現(xiàn)了大量 的農村人口涌入城市務工的現(xiàn)象，造成了城市流動人口的增 加，交通堵塞方面更為嚴重，同時，也出現(xiàn)了大量的亂搭亂 建現(xiàn)象，使城市市容，綠化等屢屢遭到破壞，也增加了城管 執(zhí)法的難度。而目前，相關法律規(guī)定城管只有罰款、暫扣物 品等簡單的手段，使城管執(zhí)法隊員可供執(zhí)法的手段過于簡 單，但城管執(zhí)法又為了依法辦事，

12、 往往對違法行為采取“運動 戰(zhàn)”“大兵壓鎮(zhèn)”的方式進行，如此機械地適用法律，往往無法 形成長效地得管理機制。在當今法律不完備的情況下，城管 執(zhí)法大隊更應該靈活地采取執(zhí)法措施。另外為了增加執(zhí)法的 威懾力，各地執(zhí)法局往往采取只罰款不糾正的方式，如此， 只能短暫地解決城市問題， 沒有從源頭上予以防治， 猶如“拔 草不拔根，春風吹又生” ，是一種治標不治本的辦法，且群眾 對此意見較大。三、關于完善城管相對集中處罰權的建議（一）明確城管法律授權以此消除理論困惑 完善相對集中行政處罰權，必須先在法律上下功夫。但 到目前為止，不僅全國人民代表大會及其常委會都沒有關于 城管相對集中行政處罰權的一個比較細致的規(guī)

13、定，而且各地 也基本上沒有出臺相應的地方性法規(guī)，對這制度的調整規(guī)則 多是政策性文件，比如國務院法制辦發(fā)布的有關復函。由于 相對集中行政處罰權具有對行政機關的職權進行調整的性 質，那么就涉及到了對法律的規(guī)定進行了調整。因此，對于 相對集中行政處罰權的法律依據(jù)問題，不能僅僅由國務院法 制辦以復函的方式進行操作，這樣無論在內容上還是程序上 都存在一些不妥之處。因此，國務院法制辦應當推動全國人 大進行專門立法，至少應做出相應的法律解釋，以消除人們 對推行相對集中處罰權的法律依據(jù)的疑問。全國人大關于城 管相對集中行政處罰權的專門法律或者法律解釋應當重點 針對城管相對集中行政處罰權涉及到的不同層面的法律法

14、 規(guī)，并對其效力問題作出明確規(guī)定。只有明確了城管相對集 中行政處罰機關的法律依據(jù)，消除了法律依據(jù)在理論上的困 惑，那么，相對集中行政處罰權的改革才能得到進一步的推 廣。（二）嚴格依照法律程序辦事并建立監(jiān)督制度 執(zhí)法程序是限制隨意執(zhí)法的前提，是規(guī)制隨意執(zhí)法的重 要手段，執(zhí)法程序一旦設定并法律化后，作為城管執(zhí)法主體 必須遵循程序的規(guī)定，按程序規(guī)定的方式，方法和步驟去作 為，否則就應承擔程序之法律責任。另外，作為被執(zhí)法對象 可以依該程序確定城管執(zhí)法主體執(zhí)法程序的合法性，以有利 于更有效地， 更及時地的維護自身合法利益不受侵犯。 同時， 也有效地監(jiān)督了執(zhí)法主體的主觀隨意性，限制了權力的任意 擴張。這在

15、前文有關行政執(zhí)法程序的基本原則中已經(jīng)有所論 述。因此，城管執(zhí)法機構必須嚴格按照行政處罰法所規(guī) 定的程序進行執(zhí)法，依法辦事，同等對待，防止在程序問題 上進行“偷工減料”，能省則省。 只有如此， 行政相對人的合法 利益才不會因為執(zhí)法機關程序的違法而受損害，減少相對人 的對立情緒。當然，為了防止城管執(zhí)法機關在現(xiàn)實中出現(xiàn)不 按照行政處罰法規(guī)定的程序辦事的現(xiàn)象，有必要采取相 應的防范措施，比如采取公開辦事制度、公開辦事程序、公 開辦事結果的“三公開”制度，使相對人明白透徹地了解相關 的行政處罰程序，在有效監(jiān)督城管執(zhí)法的同時，也增加了法 制的宣傳力度， 使行政處罰法 真正地落實到實處。 同時， 為了擴大對

16、城管執(zhí)法監(jiān)督的廣度，可聘請相應的執(zhí)法監(jiān)督 員，增加媒體對城管的曝光力度，設立市民投訴制度，以此 來加強群眾對執(zhí)法人員的監(jiān)督。如此，城管執(zhí)法工作才能健 康發(fā)展，城管才會在群眾中，社會中塑造良好的執(zhí)法形象。（三）限制城管的職責和防止權力的任意擴張 建立健全監(jiān)督機制，通過法律使每一位城管執(zhí)法人員的 工作任務和目標確定下來。做到任務到崗，責任到人。同時 實行城管執(zhí)法公開制度，使社會公眾參與到城管執(zhí)法的監(jiān)督 當中，正所謂“陽光是最好的消毒劑”，城管執(zhí)法公開可以增加 執(zhí)法過程的透明度，一方面有利于相對人產生一種眼見為實 的信任感，另一方面，使相對人了解整個運作過程后，有利 于事后權利遭到侵害時能及時地采取

17、措施維護自己的權利。 針對城管職責過于廣泛問題，由于國務院就相對集中行政處 罰權的范圍的規(guī)定當中出現(xiàn)了“省， 自治區(qū)， 直轄市人民政府 決定調整的城管領域的其他行政處罰權”這樣的一個彈性條 款，因此，很容易導致各地方政府對城管職責的過度授權， 導致城管職責范圍的無限度擴張。對此，有必要對此彈性條 款予以適當?shù)叵拗?，比如對彈性條款作出如下規(guī)定： “省，自 治區(qū)，直轄市人民政府決定調整的城管領域的其他行政處罰 權，報經(jīng)國務院批準后予以執(zhí)行。 ”增加了審批程序后，就可 以防止各地政府對城管執(zhí)法機關的任意授權，可以有效地遏 制城管職責任意擴張問題，使城管職責限定于國務院規(guī)定的 統(tǒng)一范圍內。（四）改善執(zhí)

18、法隊伍素質以及提高提法技巧1、民以吏為師，身不正而令不從。城管執(zhí)法隊員是城 市的管理者， 體現(xiàn)著城市文明形象， 因此必須嚴格隊伍建設， 加強執(zhí)法隊伍的思想政治和作風建設，教育和引導執(zhí)法人員 牢固樹立責任意識，奉獻意識，法制意識，服務意識，保證 執(zhí)法隊伍適應不斷變化的新情況，適應多方面的工作要求， 真正做到依法行政，文明執(zhí)法。根據(jù)國辦發(fā) 63 文件的精神， 執(zhí)法人員必須嚴格按照公務員的標準和程序，采取考試，考 核后擇優(yōu)錄用，列入國家公務員管理。對現(xiàn)有執(zhí)法人員不妨 參考大連市城管綜合執(zhí)法局的有效經(jīng)驗，即加強業(yè)務技能培 訓，完善培訓制度， 嚴把選人， 用人關， 執(zhí)法人員上崗之前， 必須進行崗前培訓， 上崗之后， 也要適時地或定期進行培訓， 對不合格人員實行無條件淘汰制，確保隊伍質量不斷提升， 狠抓素質和執(zhí)法業(yè)務培訓，提高全員的綜合執(zhí)法水平，要求 “公務員素質必須人人具備， 執(zhí)法工作必須人人勝任” 。以廉政 建設為中心， 強化思想政治工作， 提高執(zhí)法人員的政治素質；加強監(jiān)督，從源頭上防治腐敗；通過建立行政執(zhí)法責任制， 規(guī)范執(zhí)法行為，夯實執(zhí)法基礎。2、城管執(zhí)法技巧是指城管人員在不同的場合，針對不 同的執(zhí)法對象，有效地進行執(zhí)法活動的能力體現(xiàn)，是城管執(zhí) 法實踐經(jīng)驗的總結。那么城管執(zhí)法隊員在具體執(zhí)法過程中應 當做到如下：一是言談舉止文明，城管執(zhí)法隊員與被執(zhí)法對象的第一 接觸是