行政賠償責任的構成特征

1、行政賠償責任的構成特征（上）馬懷德盡管各國關于行政賠償?shù)臉嫵梢兴煌?但大體上仍可歸納為以下幾個基本要件。 本文試 圖通過對每一個要件的分析，總結出各國在行政賠償構成方面的特點， 以供我國國家賠償立法與實 踐參照。 I 廠 J I一、行政侵權的主體特征（一）國外侵權主體的范圍及特征大多數(shù)國家賠償法均將政府機關或行政機關作為行政侵權行為的第一要件，即只有政府或I j I z7,Ij I,1 . / ； /行政機關行使職權侵害他人時，國家才承擔賠償責任。當然，對行政機關的理解是有較大差異的。-7 丿J I 奧地利國家賠償法將侵權主體界定在聯(lián)邦、各邦、縣市（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其他公法上團體及社會保險機

2、構，簡稱官署范圍內。凡是以這些官署的成員執(zhí)行法令故意或過失違法侵害他人的財產、-If j人格權時，依民法規(guī)定由官署負損害賠償責任。所謂有官署成員，系指依職權執(zhí)行公務的人員，包括所有執(zhí)行法律和適用法律的自然人。 當然，這里所言的自然人范圍比較廣泛， 無論是永久的還是 臨時的，無論是選任的還是任命的，抑或是雇用的，都包括在內。原捷克斯洛伐克1969年關于國家機關的決定和不當公務行為造成損害的責任的法律規(guī)定，國家機關、國家組織所設機構和國家委托執(zhí)行公務的機構均可成為政府侵權責任的主體。根據該法、11內容，公務員也是侵權行為的主體，因為所有政府機關的行為必須通過自然人實施。公務員是參加并完成國家任務的

3、職員。這里公務員范圍非常寬，包括行政人員、司法人員、軍人、警察以及經濟 合作組織選舉產生的負責人員。英國法律對國家承擔賠償責任的范圍作了明確限制。根據王權訴訟法第2條6款規(guī)定，實施侵權行為而又由國家承擔責任的官員限于以下三種情況。一種是由英王直接或間接任命的。 作為國王政府的官員執(zhí)行職務期間的薪金完全來源于統(tǒng)一基金、議會撥付的款項或財政部認定的基金 的。依此標準，對警官的侵權行為及公法人的侵權行為， 國家均不負賠償責任，因為它們的經費來 自獨立的地方公法人而不是議會。第二種是依照制定和普通法規(guī)定行使權力而該權力又被視為是國王獨立合法授予他的。如果法律直接授予權力的對象是有獨立法律人格并通常以自

4、己名義進行訴訟 的獨立機構，英王則對他們的侵權行為不負責任。第三種是作為國王仆人或代理人如果違反普通法 義務，作為雇主的國王必須負責。如國營工廠未能提供必要的安全工作條件致職工傷害的，國家作為雇主必須負責。I r 1 |_在法國，侵權者必須是為國家服務的人。公共雇員可以是除了國家工作人員以外的合同雇員或自愿服務人員。此外立法機關，行政機關和司法機關都可能成為侵權行為主體。 公法人不能造成過 錯，因為錯誤行為總是同具體工作人員聯(lián)系在一起的，是由工作人員實施的。但工作人員在經濟上VIl I ij ；II I !Il既不對受害者負責，也不對所屬單位負責，因為他在行使職務時，只能是行政機關的代表人。行

5、政機關應當對工作人員的公務行為負責。凡是侵權者在行使職能的過程中的侵權行為均屬公務行為， 國家必須對此負責。-If 小 j德國更強調行使職權的性質，而不是主體，所以對公務員的概念傾向擴大解釋。 雖然魏瑪憲法131條公務員僅限于官吏，但其后的判例對此作了擴充解釋，即凡實質上執(zhí)行公務或形式上就任 公職者，均屬公務員。被委任執(zhí)行公務的被雇用人（官員、雇用人、勞動者），均構成行政侵權主體。也就是說，只要以國家名義行事的人員，不管他是在國家機關任職，還是在公共團體服務，即S：X y.- i|使沒有得到國家正式任命，國家仍要對他的侵權行為負責。二戰(zhàn)以后德國基本法將官吏修改為任何人。法院認為，國家不能由于將

6、公務或職權委任于某一個人而逃避其責任。例如，城建局根 據某一工程師的建議或意見允許建造住房， 而由于該工程師的錯誤建議而給住房人造成損失，盡管該工程師在任何意義上都不是城建局的雇員，城建局仍應對該工程師的錯建議所造成的損失負責。當然，1910年的聯(lián)邦公職責任法對公職人員責任也作了限制，如對于收取費用的公務員的職務行為，即公證人、執(zhí)行人，以治療行為收費的醫(yī)生、獸醫(yī)，國家不負賠償責任。另外從事外交事務或依內閣總理在政策上或國際上作出聲明的公務員也不屬于侵權行為主體。匈牙利國家承擔賠償責任必須以國家機關行為作為前提條件。國家行政機關所有的行為都是國家行政權力范圍內的行為，因此所造成的損害，國家必須負

7、責賠償。此外還包括國家法律授權的企 業(yè)所作的管理行為，如國家銀行行使部分行政權所造成的損害，由國家負責賠償。日本則將侵權行為主體局限在行使國家或公共團體公權力的公務員。這里公共團體是指除國家以外的公法人，包括都、道、府、縣、市、町、村等地方公共團體、公共組合和營造物法人。公共 組合是指具有法定資格的成員組成的社團法人，如土地改革區(qū)組合、水污染預防組合。公共營造物I r- 1 |法人，即為實現(xiàn)國家目的，由國家提供財產、設備以及人員構成的公共團體并具有法人資格的公法 上財團法人，如公團、公庫、基金會、港務局、國有鐵路、電信電話公司等。公務員可以是被授予 行使公權力的任何人，即使是監(jiān)時代理和雇用人，

8、同樣也可以使國家承擔賠償責任。Il I j );I ,|!:. | - /新加坡行政訴訟法則將構成國家侵權行為限制在 其行為系依法執(zhí)行職務或以忠實執(zhí)行職務的意思所為的行為，應視為政府的代理人及在政府指揮下所為的行為。國家亦只對此類行為負賠償之責。I瑞士聯(lián)邦責任法規(guī)定公務員執(zhí)行職務行為不法侵害他人權利的，國家負責賠償。公務員是指為聯(lián)邦服務的人員，即他與聯(lián)邦的關系，無論是公法上的還是私法上的關系， 均不影響他的公務員地位。美國聯(lián)邦侵權賠償法則規(guī)定，政府侵權主體是在職務范圍內活動的政府雇員，包括聯(lián)邦機關的官員和雇員、合眾國陸海軍官兵，還包括以聯(lián)邦機關名義暫時或永久地在合眾國的工作部門中根據 官方職權

9、活動的人員，而不考慮其是否領取報償。所謂聯(lián)邦機關，包括行政各部、各獨立機構，主 要為實現(xiàn)合眾國的服務或作為合眾國機關活動的各種公司，但不包括與合眾國進行交易的合同人?？梢?，侵權主體主要是指行政機關官員，而不包括國會議員和法官。從各國規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，行政侵權主體在各國所表現(xiàn)的范圍是不一樣的， 大致可分為兩類。第一 類為嚴格限制類。如英國、新加坡、捷克和匈牙利。這些國家法律并未明確規(guī)定與國家有臨時雇用 關系或委托關系的人可否成為侵權主體， 公共機關可否成為侵權主體。因此我們稱這類主體為嚴格限制類。從受害人獲得賠償角度看，這種類型顯然失之過窄。第二類為相對限制型。如法國、美國、德國、瑞士、日本等國。這些國家法律并不要求實施行政侵權行為的主體是具有正式公務員身份或領取國家薪金的雇員，而是以它在客觀上是否執(zhí)行公務為標準，只要基本法律授權或機關委托從事 公務者即可成為侵權主體。這類規(guī)定顯然是有利于受害人求償?shù)摹Ｒ驗樗梢杂行У胤乐箛覍⒙殑瘴薪o私人而逃避自身責任。.廠 J I_（二）公務員不是行政侵權的唯一主體值得注意的是，幾乎所有國家的法律均將直接侵權行為主體確定為公務員或受委托從事公務 的自然人。其理由是，行政機關所有過錯行為都同具體工作人員聯(lián)系在一起，公法人不能制造過11 I I I I ;I |!:. | - /錯。也就是說，國家行政機關本身無行為意志，而