對土地整治項目環(huán)境影響評價的特征探討

1、對土地整治項目環(huán)境影響評價的特征探討前言為保障國家糧食安全，推進新農(nóng)村建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，全國土地整治規(guī)劃（20112015年）提出要加快農(nóng)村土地整治復墾的步伐，明確提出全國耕地保有量要保持在18.18億畝，到2015年新建4億畝旱澇保收高標準基本農(nóng)田的目標。全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃（國發(fā)46號）中也提出，我國要在2020年基本形成七區(qū)二十三帶;為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局，農(nóng)產(chǎn)品供給安全得到有效保障，使得耕地保有量不低于120.33萬km2（18.05億畝），其中基本農(nóng)田不低于104萬km2（15.6億畝）。近日，國土資源部關于印發(fā)保發(fā)展保紅線工程2013年行動方案的通知（國土資發(fā)201340號），保紅

2、線工程; 的行動主題為嚴守耕地保護紅線，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展;，為堅守18億畝耕地紅線，該行動分解下達了2013年高標準基本農(nóng)田建設任務，全面開展500個示范縣建設，確保建成1億畝高標準基本農(nóng)田等任務。為此，在全國各地如海南省渡江流域、青海省湟水流域、貴州烏蒙山、內蒙古自治區(qū)、云南玉溪等地，正相繼開展集中連片、設施配套、高產(chǎn)穩(wěn)定、生態(tài)良好、抗災能力強;，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應的高標準基本農(nóng)田土地整理重大工程。為維護良好的自然生態(tài)環(huán)境，走人與自然和諧的發(fā)展道路，各地在實施土地整理的過程中也在同步開展環(huán)境影響評價工作。目前，已有學者對土地開發(fā)整理行業(yè)的環(huán)境影響評價做了相應的研究，以土地開發(fā)整理

3、的規(guī)劃環(huán)評居多，且主要是偏向其評價指標體系的探討，而針對其建設項目的研究仍稍顯欠缺。土地整理項目如高標準基本農(nóng)田土地整治重大工程（下稱土地整治重大工程）雖然跨越區(qū)域較大、覆蓋面積較廣，但是它們是土地資源開發(fā)和土地利用有關規(guī)劃的具體實施，在實施過程中一般是按子項目分區(qū)實施的，因此，按照建設項目編制環(huán)境影響報告書可操作性較強，同時也是土地規(guī)劃項目規(guī)劃環(huán)評的細化和補充。鑒于土地整治項目環(huán)評的行業(yè)導則還處于醞釀期，該類環(huán)評文件的編制主要依據(jù)總綱和專項導則。本文在編制青海省湟水流域、貴州烏蒙山、內蒙古自治區(qū)、云南省等地高標準基本農(nóng)田土地整理重大工程環(huán)境影響報告書實踐經(jīng)驗的基礎上，對該類重大工程環(huán)境影響報

4、告的編制提出幾點建議，供同行參考。1 工程分析的要求按照環(huán)境影響評價技術導則-生態(tài)導則（HJ 19-2011）的要求，土地整治重大工程的工程分析時段應包括勘察設計期、施工期和營運期?？辈煸O計期包括項目建議書階段、可行性研究階段和設計階段，項目建議書工作在進入環(huán)評階段前已完成，其主要成果在可行性研究階段會有體現(xiàn)；而可行性研究報告與環(huán)評是一個互動的階段，環(huán)評以可行性研究報告為基礎，評價過程中對發(fā)現(xiàn)初勘、選址選線、新增耕地的數(shù)量以及相關工程設計中存在的環(huán)境影響問題應提出調整或修改建議，可行性研究報告據(jù)此進行修改或調整，最終形成科學的可行性研究報告和環(huán)評報告。土地整理重大工程施工期跨度一般為35年，某

5、些間接影響可能是永久性的，如渠道襯砌導致渠道生態(tài)環(huán)境發(fā)生質的改變，因此應重點關注該時段。而營運期，由灌溉引起的次生鹽漬化、生態(tài)退化等生態(tài)影響和農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等殘留所帶來的污染影響是并存的，該階段也應是環(huán)評的重點。雖然國家對高標準基本農(nóng)田土地整治項目中新增耕地的比例沒有明文要求，但是新增耕地率;已經(jīng)成為各地土地整治重大工程的一大特色，也同時作為耕地占補平衡;的重要來源。所以土地整治項目一般是對現(xiàn)有耕地進行田、水、路、林;的改造和開發(fā)一定比例的新增耕地，相當于改擴建工程。按照生態(tài)導則對工程分析的對象的要求，土地整治重大工程的主體工程為土地平整、灌溉排水、修路和農(nóng)田防護林等四大工程，部分項目還包括

6、村莊整治。其中土地平整和灌溉排水工程應重點分析。對現(xiàn)有耕地的整治主要是襯砌渠道、疏浚溝道、修整道路、補種防護林以及改良土壤等，該部分耕地經(jīng)過長期的人為干擾，格局和生態(tài)環(huán)境較穩(wěn)定，其配套修整不會對其產(chǎn)生大的影響；而新增耕地主要是新建道路、溝渠、新種防護林，并將鹽堿地、其他草地、農(nóng)村道路、田坎溝渠等通過植被鏟除、表土剝離、土壤改良等轉變?yōu)楦?。新增耕地及其附屬配套工程占地在生態(tài)類型上基本上由原來的草地生態(tài)系統(tǒng)、荒漠生態(tài)系統(tǒng)等轉換為農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)格局轉變較大，因此，新增耕地產(chǎn)生的影響應作為環(huán)評報告分析的重點。同時，作為改擴建工程，污染源的計算需做好三本帳，并提出以新帶老;的措施。在工程符合性方面

7、，因高標準基本農(nóng)田項目一般都是集中連片的，因此不可避免涉及到自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、文物古跡、飲用水源保護區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)，所以在初步論證時要以列表的形式明確給出其保護區(qū)與建設項目的方位和距離，分析工程新增占地與該保護區(qū)占地上的合法性；國家命令禁止開墾坡度大于25的地塊，已有的坡度大于25的耕地應逐步有計劃地實行退耕還林還草。這就要求在丘陵地區(qū)廣泛實施的坡改梯;工程中把好耕地坡度這關，避免為追求土地數(shù)量這一目標而開發(fā)坡度大于25的地塊；同時還應并分析重大工程與法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境政策和各級規(guī)劃的符合性與協(xié)調性。2 新增耕地的分析早期，為片面強調數(shù)量而忽略開發(fā)整理質量，一些地方在土地

8、整理中出現(xiàn)了毀林開荒、墾殖草場、圍湖造田等破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象【1】?？尚行匝芯繄蟾嬷行略龈氐膩碓匆话銥辂}堿地、農(nóng)村道路、田坎溝渠、其他草地、裸地等，應首先分析其來源合法性，以避免將草地;、灘涂;、濕地;通過偷換概念變?yōu)槁愕?、荒漠地;等打擦邊球;現(xiàn)象發(fā)生。其次要分析其來源可行性，以避免營運期新增耕地因質量問題或者水源問題而出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象的發(fā)生。要全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃（國發(fā)（2010）46號）中要求把保護水面、濕地、林地和草地放到與保護耕地同等重要位置；農(nóng)業(yè)開發(fā)要充分考慮對自然生態(tài)系統(tǒng)的影響，積極發(fā)揮農(nóng)業(yè)的生態(tài)、景觀和間隔功能。嚴禁有損自然生態(tài)系統(tǒng)的開荒以及侵占水面、濕地、林地、草地等農(nóng)業(yè)開發(fā)活

9、動；在確保省域內耕地和基本農(nóng)田面積不減少的前提下，繼續(xù)在適宜的地區(qū)實行退耕還林、退牧還草、退田還湖。在農(nóng)業(yè)用水嚴重超出區(qū)域水資源承載能力的地區(qū)實行退耕還水；保護天然草地、沼澤地、葦?shù)?、灘涂、凍土、冰川及永久積雪等自然空間。這些環(huán)境政策也都要求在土地整治項目中應注重新增耕地來源要明確、合法、合規(guī)。3 水資源論證專題鑒于水資源是決定土地開發(fā)整理面積大小的主要因素，土地開發(fā)整理首先要考慮水資源的供需平衡問題，特別是對于缺水的干旱地區(qū)。在項目的可行性研究階段，首先就要摸清項目區(qū)的各種來水量和可供水量，根據(jù)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活遠景的需水要求以及生態(tài)需水量，進行水資源平衡分析論證，以水定地，確保水土資源供需平

10、衡。全國生態(tài)環(huán)境保護綱要（國發(fā)（2000）38號）指出在發(fā)生江河斷流、湖泊萎縮、地下水超采的流域和區(qū)域，應停止新上的加重水平衡失調的蓄水、引水和灌溉工程;，這一要求表明了在當前階段國家對生態(tài)環(huán)境用水的重視，從源頭上避免因新增灌溉用水等而加劇水平衡失調的問題。全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃（國發(fā)46號）中將限制開發(fā)區(qū)域（重點生態(tài)功能區(qū)）劃分為25個國家重點生態(tài)功能區(qū)，其中包含4個水土保持型，分別為黃土高原丘陵溝壑水土保持生態(tài)功能區(qū)、大別山水土保持生態(tài)功能區(qū)、桂黔滇喀斯特石漠化防治生態(tài)功能區(qū)和三峽庫區(qū)水土保持生態(tài)功能區(qū)。其發(fā)展方向為大力推行節(jié)水灌溉和雨水集蓄利用，發(fā)展旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)；限制陡坡墾殖和超載放牧；拓

11、寬農(nóng)民增收渠道，解決農(nóng)民長遠生計，鞏固水土流失治理、退耕還林、退牧還草成果等。以上環(huán)境政策要求在土地整治項目中應注重水資源供需平衡分析，采取節(jié)水灌溉等措施保證高標準基本農(nóng)田的集中連片、旱澇保收;，尤其是在水資源超載或者瀕臨超載的區(qū)域通過節(jié)水改造在新增耕地灌溉面積的同時不新增灌溉引水量。在實際項目中，為避免連續(xù)干旱年因水資源不足而發(fā)生耕地撂荒等，應采取有效應對措施，除渠道防滲、管灌、滴灌等節(jié)水灌溉、興建澇池等工程措施外，還需加強管理措施，如溝渠鋪膜防滲、消減新增耕地量等。對于消減新增耕地，應優(yōu)先削減飲用水源保護區(qū)及其上游、沙化土地封禁保護區(qū)、珍稀瀕危野生動植物天然集中分布區(qū)等敏感生態(tài)保護目標附近

12、的耕地。4 地下水影響分析4.1 地下水影響評價等級土地整治項目因在營運期農(nóng)藥、化肥的殘留會通過土壤淋溶以及地表徑流入滲補給等作用影響地下水質；同時，田間的灌溉和排水會影響區(qū)域水資源的分布、可能引起地下水流場或地下水位的變化，并導致環(huán)境水文地質問題。其同時兼具I類和類建設項目的特征，屬于環(huán)境影響評價技術導則-地下水環(huán)境（HJ610-2011）中的類項目。按照建設項目地下水環(huán)境影響評價技術導則執(zhí)行有關問題的說明環(huán)辦函479號文件要求，實際工作中應以建設項目I類和類場地特征確定的最高工作等級作為建設項目地下水環(huán)境影響評價工作等級，但可以分別按I類和類場地特征確定的工作等級開展相應的評價工作。4.2

13、 現(xiàn)狀調查4.2.1 污染源調查重點應調查和了解施用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜的情況。同時參考第一次全國污染源普查-農(nóng)業(yè)污染源（2009年）中關于農(nóng)藥、化肥的流失系數(shù)手冊及農(nóng)田地膜殘留系數(shù)手冊，給出項目區(qū)化肥、農(nóng)藥進入地表水和地下水的折純量和農(nóng)膜的田間殘留量，并估算出通過揮發(fā)等進入大氣環(huán)境中的化肥、農(nóng)藥的量。對于污灌區(qū)，應重點調查和了解污灌區(qū)的土壤類型、污灌面積、污灌水源、水質（執(zhí)行標準為農(nóng)田灌溉水質標準（GB5084-2005）、污灌量、灌溉制度與方式及施用農(nóng)藥、化肥情況。必要時可做補做滲水試驗，以便了解單位面積滲水量。對于移土培肥、改良土質或施用生活污泥的等地塊，要對農(nóng)田和作物的選擇和影響進行類比分

14、析，對受納的農(nóng)業(yè)土壤土質、面積進行分析，最終給出污泥的農(nóng)田施用是否可行的結論，是否會影響農(nóng)田的土質達標情況（土壤環(huán)境質量標準GB15618-1995）。4.2.2 地域水文地質問題調查地域環(huán)境水文地質問題調查包括地下水污染調查和其他水文地質問題調查。其中其他水文地質問題調查應結合項目所在地的區(qū)域特征進行鹽漬化、沼澤化、海水入侵、天然劣質水質進而土壤污染調查，在調查其現(xiàn)狀基本特征的基礎上，分析產(chǎn)生的因素，項目建設對其的影響以及發(fā)展趨勢。4.3 影響評價4.3.1 評價方法按環(huán)境影響評價技術導則-地下水環(huán)境（HJ610-2011）的要求，分別用標準指數(shù)法對水質進行評價，用預測水位與現(xiàn)狀調查水位的對

15、比來對項目可能導致的水文地質問題進行評價，具體為地下水灌區(qū)中采用中心水位降和水位下降速率的方法評價地下水位的降落漏斗，和地表水灌區(qū)中通過地下水水位變化速率、變化幅度、水質及巖性等發(fā)展趨勢的分析來分析土壤鹽漬化、沼澤化、濕地退化、土壤荒漠化、地面沉降、地裂縫、巖溶塌陷等。4.3.1 評價內容應注意地域性的問題，因為這些問題與水文地質問題息息相關。如在河谷平原區(qū)河水側向補給和微地貌形態(tài)等會影響地下水的水質和水位埋深，要分析灌溉對鹽堿化、沼澤化的影響程度；對濱海平原區(qū)，因淡水和咸水之間可能產(chǎn)生水力聯(lián)系，要重點研究咸淡水界面埋深，淡水層的埋藏條件與水量，分析灌溉對海水上溯、倒灌的影響程度；對巖溶水地區(qū)

16、，因地表水與地下水間相互轉化的速度較快，且伴隨著地域性的各種巖溶形態(tài)，如串珠狀洼地、干谷、漏斗、溶井、落水洞、塌陷等；因此，應了解項目區(qū)地下水徑流集中和強烈的地帶，以防止因為灌溉滲漏、蓄水、抽水等農(nóng)業(yè)活動導致巖溶塌陷；對于黃土地區(qū)，應注意調查黃土臺塬（包括呈階梯狀的臺塬）、黃土丘陵（梁、峁、溝壑）、山前洪積扇（裙）和河谷階地的形態(tài)等，收集黃土層中溶蝕、濕陷、溝谷切割密度及深度等數(shù)據(jù)，觀察了解黃土地區(qū)水土流失及植被與地下水的關系等。研究合理開發(fā)黃土地區(qū)地下水的方案，并推測可能出現(xiàn)的環(huán)境地質問題并提出可行的應急方案。對于沙漠地區(qū)，如南疆三地州等地，年降水量少，蒸發(fā)強烈，鹽堿化嚴重，應分析項目區(qū)地下

17、水資源的供水能力，項目的節(jié)水程度，是否會加劇該區(qū)域地下水資源短缺的局面，并分析項目灌溉定額的合理性以及對鹽堿化的影響程度。在以上分析灌溉對地下水可能引起的環(huán)境地質問題的基礎上，應提出合理可行、可操作性強的的防治措施。5 生態(tài)影響分析5.1 生態(tài)影響評價等級上述已經(jīng)分析土地整治重大工程相當于改擴建工程，按照環(huán)境影響評價技術導則-生態(tài)導則（HJ 19-2011）的要求，在生態(tài)影響評價工作等級的劃分上，其占地范圍以新增占地面積計算。5.2 現(xiàn)狀調查環(huán)境現(xiàn)狀分析的主要內容有分析項目區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、土地利用現(xiàn)狀、氣象水文特點、自然災害情況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施、水利交通條件等情況。分析規(guī)劃區(qū)域當前的環(huán)

18、境問題以及各種環(huán)境的規(guī)模、范圍、程度、產(chǎn)生原因等， 明確生態(tài)建設與環(huán)境保護的重點。并對生態(tài)敏感區(qū)（ 點） 進行全面分析， 如特殊生境及特有物種、自然保護區(qū)、濕地、生態(tài)退化區(qū)、水土流失易發(fā)區(qū)、地質災害易發(fā)區(qū)、特有人文和自然景觀區(qū)以及其他生態(tài)敏感點等，確定對規(guī)劃反映敏感的地域及環(huán)境脆弱帶【1】。因農(nóng)業(yè)區(qū)人類活動較為頻繁，一般不存在大型動物及珍稀野生動物，為兩棲動物居多?，F(xiàn)狀調查時，按導則要求調查評價范圍內的區(qū)生態(tài)背景和區(qū)域主要生態(tài)問題即可。與項目關系較密切的生態(tài)系統(tǒng)應詳細調查，如項目區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，若有天然林地、河流、濕地分布其中，也應做出相應調查，重點調查受保護的珍稀瀕危物種、關鍵種、土著種、

19、建群種和特有種，天然的重要經(jīng)濟物種等。如涉及國家級和省級保護物種、珍稀瀕危物種和地方特有物種時，應逐個或逐類說明其類型、分布、保護級別、保護狀況等；如涉及特殊生態(tài)敏感區(qū)和重要生態(tài)敏感區(qū)時，應逐個說明其類型、等級、分布、保護對象、功能區(qū)劃、保護要求等，還應通過長期生態(tài)監(jiān)測和走訪等形式調查項目區(qū)涉及動物棲息地和遷徙路線以便后續(xù)分析修路、修渠等對其的切割作用和預留生物通道的合理性。在上述基礎上，附以規(guī)范的生態(tài)圖件和相應照片。而與項目關系不太密切的生態(tài)系統(tǒng)因做應相應簡化，給出區(qū)域大背景的生態(tài)現(xiàn)狀并輔以照片即可。對于水土流失、沙漠化、石漠化、鹽漬化、自然災害、生物入侵和污染危害等生態(tài)問題調查，應指出其類

20、型、成因、空間分布、發(fā)生特點等。5.3 影響分析施工期生態(tài)影響主要表現(xiàn)在渠道襯砌、道路修整、土地平整和防護林種植過程中會擾動表土上的植被，雖然施工期一般在休耕期，植被已經(jīng)枯萎，但是施工會切斷植被的根系，破壞了原有土壤中的微生物群系、水分、養(yǎng)分，使得動工區(qū)域（除襯砌區(qū)域外）在施工期結束后仍以裸露地貌為主，植被恢復需要一定時間。除上述影響外，新增耕地的開發(fā)會減少野生動物的棲息地，一些已適應在田坎、鹽堿地、沙地等生長的植物生存環(huán)境變遷、植被退化；使原本在當?shù)厣畹囊恍┥镆驐h(huán)境改變而減少甚至死亡。營運期內，除新增耕地由天然半天然的生態(tài)系統(tǒng)轉變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)所帶來影響外，項目區(qū)內渠道的襯砌、路面硬

21、化、田坎的減少所產(chǎn)生的影響相對較大。天然渠道因水土濕潤，泥土路面水力連通性相對較好，阻隔作用相對較小，田坎因人為干擾相對較少等，這使得天然渠道、路面和田坎的物種較為豐富，對維持農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性具有重要作用。項目實施后，渠系襯砌減少了降水、灌溉水對淺層地下水的補給；在非灌溉期，表層土壤水分因渠系襯砌不能充分得到淺水的補給，在靠近渠道兩岸15m的范圍內將會以草本植物群落為主，植被豐富度也會降低，一些根系較淺的草本植物出現(xiàn)退化跡象或出現(xiàn)植物群落呈斑狀鑲嵌的規(guī)律，影響水生生物棲息、生存和繁衍；田坎的減少或消除使得區(qū)域農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)結構比較單一，生態(tài)系統(tǒng)簡單，并且由于耕作、施肥、灌溉等方式固定不變

22、，影響區(qū)域內物種的的競爭機制，導致區(qū)域生物多樣性下降，將增加病蟲害發(fā)生的頻率和強度。土地整理對水土體系的生態(tài)環(huán)境過程的影響與土地整理的內涵相悖，因此，土整理過程中如何規(guī)避這些生態(tài)風險，有效保護與改善生態(tài)環(huán)境，如根據(jù)實際情況，設置科學合理的生態(tài)渠道，在鄰近河流、濕地等地以橋代路設置涵洞維持水力連通 。5.4 水土流失對于侵蝕模數(shù)，新增耕地和現(xiàn)有土地的整治應分別計算，此外還應統(tǒng)計因項目實施而破壞的水土保持面積，制定切實可行的水土保持措施。這部分工作應在水土保持方案的基礎上進行。5.5 生態(tài)風險評價土地整治項目有區(qū)別于化工等污染項目，因此不適用于風險導則，但其生態(tài)風險仍然值得關注。土地整治的生態(tài)風險源主要來自農(nóng)田平整、農(nóng)田水利、道路建設及防護林建設大工程，其風險類型在建設期、恢復期與穩(wěn)定期的表現(xiàn)各不相同?？梢詮乃⑼僚c生物要素中選取了個指標構成土地整理生態(tài)風險評價的指標體系， 并用法得到綜合生態(tài)風險指數(shù)， 能有效識別出土地整理前后生態(tài)風險的變化。得出土地整理后項目區(qū)發(fā)生生態(tài)風險的可能性的增減情況， 項目區(qū)生態(tài)環(huán)境質量總體有所變化趨勢， 為以后的土地整理工作積累了寶貴的經(jīng)驗。參考文獻【1】鄭慧敏， 劉艷， 孫華. 土地整理規(guī)劃環(huán)境影響評價淺探. 國土資源科技管理， 2007， （6）： 64-67.【2】何芳軍， 張建華， 索赟. 淺談土地整理規(guī)劃設計中的水