中國社會(huì)組織參與公益訴訟的現(xiàn)狀、問題及路徑

1、中國社會(huì)組織參與公益訴訟的現(xiàn)狀、問題及路徑公益訴訟最大的推動(dòng)力是社會(huì)組織參與公共事務(wù)活動(dòng)的權(quán)利與訴求。社會(huì)組織參與公益訴訟，有利于發(fā)揮社會(huì)組織參與社會(huì)治理的重要作用。中國要從單純重視政府作用向社會(huì)共同治理轉(zhuǎn)變，既要發(fā)揮黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用，又要鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與社會(huì)管理，發(fā)揮多元主體的作用，從傳統(tǒng)的社會(huì)管理向現(xiàn)代社會(huì)治理轉(zhuǎn)變。;1公益訴訟正是社會(huì)團(tuán)體組織借以參與決定公共政策的制度工具之一。社會(huì)組織參與公益訴訟是法院依法對(duì)于社會(huì)組織作為原告，并基于維護(hù)社會(huì)公共利益而提起的訴訟，進(jìn)行審理并裁判的司法訴訟活動(dòng)。本文立足中國社會(huì)組織參與公益訴訟的現(xiàn)狀、問題及路徑開展研究，探討如何建立和完善

2、中國特色的社會(huì)組織參與公益訴訟的法律保障機(jī)制。一、中國社會(huì)組織參與公益訴訟的歷程與現(xiàn)狀公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)和相關(guān)的團(tuán)體和個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)侵犯國家利益、社會(huì)公共利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究違法主體法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。按照原告主體的不同，公益訴訟可分為由政府部門、檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，社會(huì)組織提起的公益訴訟和個(gè)人提起的公益訴訟三類。其中，社會(huì)組織參與的公益訴訟原告是不特定的社會(huì)組織，一般僅指無利害關(guān)系或無直接利害關(guān)系的社會(huì)組織。社會(huì)組織作為原告提起公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)在于維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)公平正義，而非組織或個(gè)人的私利。公益訴訟利害關(guān)系具有廣泛性，受侵害

3、主體一般具有不特定性。公益訴訟涉及案件范圍寬泛，可以是民事侵權(quán)行為、行政違法或刑事犯罪活動(dòng)。公益訴訟的地位體現(xiàn)在對(duì)國家機(jī)關(guān)執(zhí)法能力的補(bǔ)充與協(xié)助，而非取代國家機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)。改革開放以來，中國社會(huì)組織參與公益訴訟的立法及司法實(shí)踐，經(jīng)過了肇始、探索與發(fā)展三個(gè)階段。(一) 肇始階段中國公益訴訟的理論與實(shí)踐探索肇始于 20世紀(jì) 90 年代。1992 年以來，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，由于法律制度不健全等原因，公共利益遭受侵害的情形時(shí)有發(fā)生，公益訴訟理念與實(shí)踐開始萌動(dòng)。2學(xué)界也開始對(duì)公益訴訟理論進(jìn)行探討，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)公益訴訟是一種新型訴訟，并對(duì)其理論與實(shí)踐問題進(jìn)行了探討。3(pp 1 10) 訴訟制

4、度既應(yīng)當(dāng)對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益提供救濟(jì)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)公共利益予以保護(hù)。訴訟法理論認(rèn)為，當(dāng)主體的合法利益受到損害時(shí)就有權(quán)向法院起訴，請(qǐng)求司法救濟(jì)。隨著社會(huì)公共領(lǐng)域延伸及公共事務(wù)數(shù)量的增長，國家的法律正面臨著社會(huì)公眾利益受損而無人提起訴訟的問題。社會(huì)組織參與公益訴訟，反映了公共利益保護(hù)的迫切需要。例如，環(huán)境保護(hù)公益訴訟就是環(huán)保社會(huì)組織提起公益訴訟較多的領(lǐng)域，有利于維護(hù)環(huán)境公共利益。(二) 探索階段2005 年國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定(國發(fā)200539 號(hào)) 提出，要完善對(duì)污染受害者的法律援助機(jī)制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度。自 2007 年起，貴陽、昆明、無錫等地法院

5、先后成立了環(huán)保法庭，所在各省也先后出臺(tái)了辦理環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性文件，規(guī)定社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟。例如，無錫市中級(jí)人民法院設(shè)立環(huán)境保護(hù)審判庭，根據(jù)環(huán)保審判工作需要，從理論和實(shí)踐上突破傳統(tǒng)思維框架，明確各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、各級(jí)環(huán)保行政職能部門、環(huán)保社團(tuán)組織、居民社區(qū)物業(yè)管理部門等具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格。2009 年云南省高級(jí)人民法院全省法院環(huán)境保護(hù)審判庭建設(shè)及審理環(huán)境保護(hù)案件座談會(huì)紀(jì)要規(guī)定: 在中國境內(nèi)經(jīng)依法設(shè)立登記的，以保護(hù)環(huán)境為目的的公益性社會(huì)團(tuán)體可以作為環(huán)境公益訴訟的原告向人民法院提起環(huán)保公益訴訟;，支持社會(huì)組織參與公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟不應(yīng)該收取案件受理費(fèi)用

6、。學(xué)界也對(duì)公益訴訟理論深入展開了探討。有學(xué)者從宏觀上研究公益訴訟的基本理論問題，具體分析了公益訴訟的概念和特點(diǎn)4; 也有學(xué)者對(duì)構(gòu)建公益訴訟提出了具體建議5。社會(huì)組織參與公益訴訟的重要原因之一在于能夠?qū)θ鮿萑后w利益保護(hù)提供有效的法律救濟(jì)途徑。以消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法為例，保護(hù)弱勢群體是一項(xiàng)重要的法律原則，這也是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法社會(huì)本位觀的基本要求。社會(huì)組織參與公益訴訟有利于保護(hù)處于分散狀態(tài)的消費(fèi)者、市民等弱勢群體的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公共利益。公益訴訟涉及的是公共利益，而且個(gè)人在訴訟中承擔(dān)相關(guān)訴訟負(fù)擔(dān)的能力相對(duì)有限，而一些社會(huì)組織，特別是公益性社會(huì)組織對(duì)于推動(dòng)公益訴訟具有重要的作用。(三) 發(fā)展階段20

7、10 年 6 月 29 日，最高人民法院關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見第 13 條規(guī)定，依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴(yán)厲打擊一切破壞環(huán)境的行為，確立了環(huán)境公益訴訟司法制度。該條規(guī)定了法院對(duì)環(huán)保行政部門代表國家提起環(huán)境污染損害賠償公益訴訟的支持機(jī)制。2011 年 9 月，民間組織自然之友;、重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì);作為共同原告向曲靖市中級(jí)人民法院提起環(huán)境公益訴訟，要求云南省陸良化工實(shí)業(yè)有限公司、云南省陸良和平科技有限公司停止侵害、消除危險(xiǎn)、賠償因鉻渣污染造成的環(huán)境損失，索賠 1000 萬元作為環(huán)境生態(tài)恢復(fù)資金，該賠償款應(yīng)付至第三人專門設(shè)

8、立的鉻渣污染環(huán)境生態(tài)恢復(fù)專項(xiàng)公益金;賬戶，在陸良化工、環(huán)境保護(hù)組織、法院和第三人的共同監(jiān)管下，用于治理和恢復(fù)被告所損害的生態(tài)環(huán)境。6此案是國內(nèi)首例由民間環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟案件，是中國無利益相關(guān)者提起公益訴訟的一個(gè)良好開端，具有重要的法治實(shí)踐意義。2011 年 12 月，包括重慶、北京、上海在內(nèi)的21 個(gè)城市消協(xié)及中國消費(fèi)者報(bào)社，聯(lián)合向全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)發(fā)出了關(guān)于在 消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法 中增加消費(fèi)者組織代表不特定多數(shù)消費(fèi)者進(jìn)行公益訴訟的建議，呼吁在該法修訂過程中，明確消費(fèi)者組織在消費(fèi)侵權(quán)公益訴訟中代表不特定多數(shù)消費(fèi)者進(jìn)行公益訴訟的權(quán)利和主體資格。一些壟斷行業(yè)的霸王條款;屢犯不改，

9、僅憑個(gè)人消費(fèi)者的力量往往難以撼動(dòng)，許多消費(fèi)者之所以不起訴或采取忍讓態(tài)度，主要原因就是訴訟成本太高，而消費(fèi)者組織的性質(zhì)決定了它的非功利性，從而保證了它的公正性。72012年 3 月，無錫市消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為原告將無錫一家火鍋店告上了法院，要求退還強(qiáng)制消費(fèi)的一次性餐具費(fèi)用，并要求商家停止這種強(qiáng)制消費(fèi)行為。3月 15 日，崇安區(qū)法院對(duì)此案進(jìn)行了民事調(diào)解，被告接受了原告的訴求，答應(yīng)今后要求員工務(wù)必在點(diǎn)餐時(shí)詢問顧客是否使用一次性碗筷，盡到相應(yīng)的提醒義務(wù)，并為就餐者提供免費(fèi)的餐具。在公益訴訟制度納入民事訴訟法之前，無錫市消協(xié)作為原告提起這樣一起公益訴訟具有示范作用。2012 年 12 月 14 日，山東省東營

10、市中級(jí)人民法院對(duì)東營市環(huán)保局訴東營市墾利縣雙河村村民吳某、淄博市周村某溶劑化工廠環(huán)境污染責(zé)任糾紛一案公開宣判，一審判決被告賠償原告 7425607元，用于被污染場地的修復(fù)治理工作。8這是一起以政府職能部門為原告的環(huán)境公益訴訟案件，具有重要的司法實(shí)踐價(jià)值。2012 年 8 月 31 日，十一屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過了修改后的民事訴訟法，增加了關(guān)于公益訴訟;的規(guī)定: 對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。;這一條款的確立使中國社會(huì)組織參與公益訴訟制度邁出跨越性一步，對(duì)社會(huì)組織參與公益訴訟的主體規(guī)定更明確。2013

11、年10 月 25 日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過的新消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第47 條規(guī)定，對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟。這意味著社會(huì)組織發(fā)起公益訴訟師出有名，有法可依，這必將激勵(lì)更多的公民和社會(huì)組織參與公益訴訟，維護(hù)公共利益，改善人民生存的環(huán)境，推動(dòng)公權(quán)力依法行政，約束相關(guān)企業(yè)遵紀(jì)守法。二、中國社會(huì)組織參與公益訴訟制度建設(shè)的主要瓶頸雖然中國已經(jīng)初步建立了社會(huì)組織參與公益訴訟的法律制度，進(jìn)行了一些司法實(shí)踐探索，但總體上仍然存在理念、立法、司法等方面的制約因素。(一) 理念瓶頸目前，中國立法部門、執(zhí)法部

12、門、司法部門對(duì)公益訴訟的理論認(rèn)識(shí)不足，重視不夠; 社會(huì)組織及公民參與公益訴訟的理念尚需增強(qiáng)。多數(shù)發(fā)達(dá)國家公益訴訟理念先進(jìn)，其法律相應(yīng)地賦予了社會(huì)組織參與公益訴訟的權(quán)利。例如，德國法律明確允許社會(huì)團(tuán)體組織參與公益訴訟，將具有共同利益的眾多法律主體提起訴訟的權(quán)利，委托給具有公益性質(zhì)的團(tuán)體，由該社會(huì)團(tuán)體提起符合其章程、設(shè)立目的的訴訟。中國立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、學(xué)界的訴權(quán)理論與理念需要更新，公益案件的訴權(quán)主體范圍需要擴(kuò)大。訴訟利益理論應(yīng)當(dāng)有所突破，為了維護(hù)社會(huì)公共利益，應(yīng)允許與自己權(quán)益無直接關(guān)系的機(jī)關(guān)、組織就民事違法與行政違法行為提起公益訴訟。從國家、社會(huì)、組織、公民之間的利益關(guān)系角度分析，涉及侵害公共

13、利益的行為往往與相關(guān)社會(huì)組織與公民個(gè)體具有間接利害關(guān)系。公民或社會(huì)組織通過訴訟程序，向法院直接起訴侵害國家、社會(huì)公共利益的行為，并不是對(duì)他人私權(quán)利加以干涉的行為。故而，不能把利害關(guān)系局限于直接利害關(guān)系。無直接利害關(guān)系的公民或社會(huì)組織依法有權(quán)起訴侵犯國家利益、社會(huì)公共利益的行為，維護(hù)社會(huì)公平正義，有效遏制與懲罰損害公共利益、損害公眾權(quán)益的行為?，F(xiàn)代意義的訴訟利益觀念尚需強(qiáng)化，公益訴訟應(yīng)當(dāng)以實(shí)質(zhì)正義的價(jià)值觀為指導(dǎo)。社會(huì)組織參與公益訴訟是社會(huì)組織基于公共利益受到損害的訴權(quán)體現(xiàn)，是實(shí)質(zhì)正義價(jià)值觀的基本要求。社會(huì)組織參與公益訴訟制度有利于保障人民參加國家事務(wù)管理，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主與實(shí)質(zhì)正義價(jià)值目標(biāo)提供

14、了現(xiàn)實(shí)的途徑和司法保障。實(shí)質(zhì)正義價(jià)值觀要求法人或其他組織經(jīng)法律授權(quán)，可依法行使訴訟權(quán)利，并保證人民法院查明事實(shí)，分清是非，正確適用法律，及時(shí)審理違法案件，確認(rèn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，制裁違法行為，以保護(hù)國家和社會(huì)公共利益。只要行為人侵害了國家利益和公共利益，侵害了社會(huì)管理秩序，對(duì)國家或不特定的人的合法權(quán)益構(gòu)成損害或具有潛在的損害可能，特定組織就有權(quán)代表國家或受害人起訴違法者，以保護(hù)國家利益和社會(huì)公共秩序。無直接利害關(guān)系的社會(huì)組織之所以被賦予權(quán)利起訴違法侵害國家利益、社會(huì)公共利益的行為，主要是因?yàn)樯鐣?huì)組織有權(quán)利也有義務(wù)維護(hù)國家利益和社會(huì)利益。國家、社會(huì)和個(gè)人(或組織) 的利益是一致的，三者關(guān)系是整體與部分

15、的關(guān)系，既相互依存又相互獨(dú)立?？梢姡鐣?huì)組織參與公益訴訟，為公共利益尋求司法救濟(jì)是社會(huì)公正的基本要求。9(pp29 49)(二) 立法瓶頸中國社會(huì)組織參與公益訴訟的立法尚不完善，法律保障機(jī)制不夠健全。2012 年 8 月 31 日修訂的中國民事訴訟法已經(jīng)賦予法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織;參與民事公益訴訟的權(quán)利，但哪些社會(huì)組織具有原告資格，哪些社會(huì)組織能夠提起民事公益訴訟，尚需進(jìn)一步具體規(guī)定。中國公益訴訟制度建設(shè)滯后，一些經(jīng)濟(jì)法、環(huán)境與資源保護(hù)法等法律雖然規(guī)定了公共利益保護(hù)條款，但總體可訴性不強(qiáng)，公益訴訟法律機(jī)制不夠健全。例如，環(huán)境公益訴訟法律制度尚需完善與細(xì)化，以更好地保障社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟

16、。其實(shí)，許多發(fā)達(dá)國家均建立了環(huán)境公益訴訟制度。例如，意大利在民事訴訟和行政訴訟范圍內(nèi)規(guī)定了團(tuán)體訴訟制度，用來保障那些超個(gè)人的利益或者能夠達(dá)到范圍很廣的利益。1986 年 7 月 8 日發(fā)布的意大利第 349 號(hào)法令規(guī)定，如果行政行為的許可、拒絕或者不作為違反了對(duì)自然的保護(hù)及對(duì)自然景觀的維護(hù)，那么某些被認(rèn)可的團(tuán)體，盡管其權(quán)利并沒有受到侵害，但也有權(quán)對(duì)這一行政行為提起訴訟。中國的行政訴訟法尚未規(guī)定公益訴訟制度，當(dāng)違法行政行為損害公共利益時(shí)，由于沒有特定的利害關(guān)系人，社會(huì)組織等主體無法向法院提起訴訟維護(hù)公共利益，可能導(dǎo)致一些損害公共利益的行政行為得不到糾正。(三) 司法瓶頸司法審判制度也是社會(huì)組織參

17、與公益訴訟的重要保障。例如，1913 年法國以判例方式確定了團(tuán)體訴訟。法國的團(tuán)體訴訟源于經(jīng)濟(jì)公益，進(jìn)而被用于私人的社會(huì)保護(hù)，如消費(fèi)者保護(hù)和環(huán)境保護(hù)。中國司法機(jī)關(guān)總體上對(duì)社會(huì)組織參與公益訴訟的能動(dòng)性尚需提高; 社會(huì)組織公益訴訟在一些地方法院有了司法實(shí)踐，但也存在立案難、取證難等現(xiàn)實(shí)問題。社會(huì)組織參與公益訴訟尚缺乏完善的司法審判制度支持。公益訴訟的具體主體尚需明確; 監(jiān)督措施尚需強(qiáng)化，以遏制相關(guān)法院故意不立案或給立案人為制造障礙等現(xiàn)象。民事訴訟法對(duì)公益訴訟原告有關(guān)組織;的說法過于模糊，司法工作中操作性不強(qiáng)，迫切需要司法解釋予以指導(dǎo)，增強(qiáng)社會(huì)組織參與公益訴訟活動(dòng)的科學(xué)性與操作性。另外，管轄法院如何確

18、定，訴訟請(qǐng)求如何限定，原告收集證據(jù)的權(quán)利有多大，環(huán)境損害鑒定如何進(jìn)行，訴訟費(fèi)用如何繳納，原告能否放棄訴訟請(qǐng)求或者與對(duì)方和解，法院能否調(diào)解，能否發(fā)布禁止令，如何確定裁判的效力范圍，裁判文書如何執(zhí)行等相關(guān)問題，尚需通過最高人民法院出臺(tái)相關(guān)司法解釋予以明確。三、中國社會(huì)組織參與公益訴訟法律機(jī)制的完善對(duì)策(一) 社會(huì)組織參與公益訴訟立法的完善前已述及，中國社會(huì)組織參與公益訴訟的法律體系尚不夠完善，亟待進(jìn)一步完善民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，明確社會(huì)組織的類型，完善公益訴訟的程序規(guī)則，規(guī)范并引導(dǎo)社會(huì)組織依法參與公益訴訟。社會(huì)組織參與公益訴訟的案件范圍應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境公害、壟斷行為、侵害消費(fèi)者權(quán)益、國有資產(chǎn)流失、政府

19、采購等涉及公共利益的案件。可設(shè)立預(yù)審制度，即在審判機(jī)關(guān)正式受理公益訴訟之前，對(duì)公益訴訟人的起訴進(jìn)行審查，以確保公益訴訟人所控的侵犯公益的行為有事實(shí)和法律依據(jù)，排除沒有事實(shí)根據(jù)的起訴。民訴法概括性地劃定了環(huán)境公益訴訟的原告資格范圍，即法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織;。機(jī)關(guān);、有關(guān)組織;、法律;等概念都需要最高人民法院根據(jù)立法精神作進(jìn)一步解釋。完善程序性立法，將公益訴訟的原告范圍擴(kuò)大至任何個(gè)人和組織，即任何公民、法人及其他社會(huì)組織都可以向法院提起維護(hù)社會(huì)公共利益的公益訴訟。中國應(yīng)盡快建立行政公益訴訟制度，修訂行政訴訟法，明確規(guī)定: 公民與相關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)組織就無關(guān)自己權(quán)利及法律上利益的事項(xiàng)，對(duì)行政主體的違

20、法行為，得提起行政訴訟。根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，修訂完善產(chǎn)品質(zhì)量法、食品安全法、反壟斷法等法律規(guī)范，具體規(guī)定社會(huì)組織參與公益訴訟的權(quán)利、程序與保障措施。消費(fèi)者協(xié)會(huì)就損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費(fèi)者提起訴訟或者依照消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)定提起訴訟，是其履行的公益性職責(zé)之一。中國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第 47 條規(guī)定，對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟。公益訴訟的事由是發(fā)生侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，公益訴訟的原告限定為中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)。該條款賦予消協(xié)組織公益訴訟的職能和權(quán)利，也是民

21、事訴訟法第 55 條在消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域的延伸與細(xì)化。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不僅要保護(hù)弱勢群體，也要捍衛(wèi)公共利益，充實(shí)了消費(fèi)者協(xié)會(huì)的維權(quán)職責(zé)，讓消費(fèi)者協(xié)會(huì)有了一定話語權(quán)。1973 年法國羅艾依埃法律第 46 條賦予消費(fèi)者團(tuán)體以原告資格，該條規(guī)定: 在條例中明確提出保護(hù)消費(fèi)者利益這一目的的團(tuán)體和被認(rèn)為的確具有這一性質(zhì)的團(tuán)體，對(duì)直接或間接損害消費(fèi)者整體利益的行為，可向所有法院附帶提起私人訴訟。;10可見，中國須進(jìn)一步完善社會(huì)組織參與消費(fèi)公益訴訟法律機(jī)制。但根據(jù)中國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第 47 條的規(guī)定，提起公益訴訟的主體僅為省級(jí)以上消費(fèi)者協(xié)會(huì)，而把其他社會(huì)組織排除在外，主體范圍過于狹窄，不利于鼓勵(lì)社會(huì)組織參與消費(fèi)

22、公益訴訟，需要進(jìn)一步拓寬社會(huì)組織的主體范圍，明確社會(huì)組織的訴訟權(quán)利，完善法律救濟(jì)程序。中國社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟的制度尚不健全。外國先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。例如，美國密歇根州1970 年環(huán)境保護(hù)法第 2 節(jié)第 1 條規(guī)定: 為保護(hù)空氣、水體和其他自然資源以及公共托管客體不受污染、損害和毀滅，任何個(gè)人、合伙、公司、社團(tuán)、組織或其他法律實(shí)體皆可在據(jù)稱違法行為的發(fā)生地或可能發(fā)生地的具有管轄權(quán)的巡回上訴法院對(duì)州、州的分支機(jī)構(gòu)、任何個(gè)人、合伙、公司、社團(tuán)、組織或其他法律實(shí)體提起謀求宣告或衡平法救濟(jì)的訴訟。;英國污染控制法規(guī)定，對(duì)于公害，任何人都可提起訴訟; 某些組織經(jīng)檢察長同意可以提起環(huán)境公共衛(wèi)生群體

23、訴訟。法國法律明確規(guī)定了社會(huì)組織與團(tuán)體參與公益訴訟的制度。就環(huán)境行政訴訟而論，針對(duì)國家在行政過失、不法行為、不作為或者在環(huán)境污染監(jiān)測、監(jiān)督管理方面的嚴(yán)重疏忽、缺失行為以及違背法律法規(guī)的行政措施等，任何環(huán)保團(tuán)體均得向行政法院提起要求確認(rèn)、撤銷或采取管制措施的行政訴訟。中國需要進(jìn)一步完善環(huán)境公益訴訟制度，充分發(fā)揮環(huán)保社團(tuán)等社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟中的作用，保護(hù)環(huán)境公共利益。中國新修訂的環(huán)境保護(hù)法第 58 條規(guī)定: 對(duì)污染環(huán)境，破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟: (一) 依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記; (二) 專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以

24、上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。;雖然提起公益訴訟的主體限制較為嚴(yán)格，但其法律實(shí)踐價(jià)值意義重大。鑒于環(huán)境公益訴訟社會(huì)影響大、處理難度大、關(guān)注度高，可以采取集中管轄，由省會(huì)城市的中級(jí)人民法院或者最高人民法院指定的中級(jí)人民法院行使環(huán)境公益訴訟案件管轄權(quán); 其中，跨省市的河流污染以及海洋環(huán)境污染案件，可由海事法院專屬管轄。中國反壟斷法尚未建立反壟斷公益訴訟制度，不利于發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)壟斷行為的監(jiān)督作用。而這方面美國的立法經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。美國是現(xiàn)代民事公益訴訟制度比較完善的國家之一，比較集中地體現(xiàn)了原告多元主義的思

25、路。1890 年美國國會(huì)通過的謝爾曼法及 1914 年的克萊頓法均規(guī)定對(duì)反托拉斯法禁止的行為，除受害人有權(quán)起訴外，檢察官可提起衡平訴訟，其他任何個(gè)人及組織都可以起訴。中國亦應(yīng)盡快修訂反壟斷法，明確規(guī)定相關(guān)機(jī)關(guān)與社會(huì)組織可以對(duì)實(shí)施壟斷行為、損害消費(fèi)者利益與公共利益的行為提起公益訴訟。政府采購領(lǐng)域也應(yīng)建立完善社會(huì)組織參與公益訴訟制度。這方面美國的立法經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。美國 1986 年 10 月反欺騙政府法第二次修正案規(guī)定，任何個(gè)人或公司發(fā)現(xiàn)有人欺騙政府、索取錢財(cái)后，均有權(quán)以美國政府的名義控告違法的一方，并在勝訴以后分享一部分罰金作為獎(jiǎng)勵(lì)。中國亦應(yīng)適時(shí)修訂政府采購法，建立政府采購公益訴訟制度，明確規(guī)定

26、: 法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、社會(huì)組織均可以代表國家對(duì)政府采購過程的腐敗和有損國家公眾利益的行為提起訴訟; 社會(huì)組織在獲勝后可以在訴訟收益中獲得 1% 5% 的訴訟收益作為獎(jiǎng)勵(lì)。(二) 社會(huì)組織參與公益訴訟司法保障機(jī)制的完善社會(huì)組織參與公益訴訟具有自身優(yōu)勢，可以有效維護(hù)社會(huì)弱勢群體的權(quán)利。第一，信息方面，民間組織設(shè)立于社會(huì)基層，貼近社會(huì)生活，因此更容易獲取和發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的情況，從而做出迅速反應(yīng); 第二，獨(dú)立性方面，社團(tuán)獨(dú)立于政府和企業(yè)之外，不受地方利益和企業(yè)利益左右，能夠以公共利益為準(zhǔn)繩做出獨(dú)立價(jià)值判斷，維護(hù)公平正義; 第三，社會(huì)影響力方面，社團(tuán)的影響范圍更廣，相比于個(gè)人的干預(yù)，其效果會(huì)積極得多;

27、第四，民眾支持方面，社團(tuán)為公共利益參與公益訴訟，服務(wù)于人民大眾，更容易取得民眾的關(guān)注和支持。社會(huì)組織參與公益訴訟，依靠司法救濟(jì)渠道排除集團(tuán)性公共性侵害，為群體受害者或社會(huì)弱勢群體提供更有實(shí)效性的法律救濟(jì)。公益訴訟這種新型訴訟的出現(xiàn)正是新的維護(hù)社會(huì)弱勢群體及公共利益的訴訟需求產(chǎn)生的必然結(jié)果，是法律能動(dòng)地適應(yīng)社會(huì)變化的必然要求。11社會(huì)組織參與公益訴訟相較公民個(gè)體更具有優(yōu)勢，司法審判制度設(shè)計(jì)上需要保障社會(huì)組織的訴訟權(quán)利。例如，中國臺(tái)灣地區(qū) 1994 年公布施行的消費(fèi)者保護(hù)法規(guī)定，消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體在一定條件下可以自己的名義提起消費(fèi)者受損害的賠償訴訟或禁止侵害的不作為訴訟。法律賦予消費(fèi)者團(tuán)體提起公益訴訟

28、的權(quán)利，為其提供司法保障機(jī)制，有利于保護(hù)消費(fèi)者這一弱勢群體的合法利益。為更好地發(fā)揮社會(huì)組織參與公益訴訟的作用，司法機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮能動(dòng)司法功能，保障社會(huì)組織參與公益訴訟，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)公共利益。人民法院系統(tǒng)應(yīng)根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，明確賦予民間社會(huì)組織提起民事公益訴訟的權(quán)利。在公益訴訟領(lǐng)域，原告資格標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由直接利害關(guān)系;向間接利害關(guān)系;轉(zhuǎn)變; 訴的利益應(yīng)由原告的私人權(quán)益;向公共利益私人利益平衡;過渡。公益訴訟的提起需要具備幾個(gè)基本條件: 一是提起公益訴訟必須符合法律規(guī)定的訴訟申請(qǐng)形式; 二是必須存在公共利益受到損害的事實(shí); 三是公共利益受侵害事實(shí)與違法行為之間存在因果關(guān)系; 四是必須有明確

29、的被告。因?yàn)楣嬖V訟與其他常見的訴訟相比，往往會(huì)涉及更為廣泛的大多數(shù)人的利益，且復(fù)雜程度更高，所以受訴法院級(jí)別應(yīng)相應(yīng)提高，即一審法院須為違法行為主體在所在地的中級(jí)人民法院，以體現(xiàn)對(duì)公益訴訟的重視及對(duì)起訴人訴權(quán)的充分保障。(三) 社會(huì)組織參與公益訴訟社會(huì)支持機(jī)制的完善社會(huì)組織參與公益訴訟制度體現(xiàn)了社會(huì)協(xié)同理論的基本要求。社會(huì)管理，是指以維系社會(huì)秩序?yàn)楹诵?，通過政府主導(dǎo)、多方參與，規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同、秉持社會(huì)公正、解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)治安、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，為人類社會(huì)生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運(yùn)行條件和社會(huì)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)和諧的活動(dòng)。12社會(huì)協(xié)同，就是要發(fā)

30、揮各類社會(huì)組織的作用，組織社會(huì)力量參與社會(huì)管理。社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷引發(fā)廣泛的公民參與，進(jìn)而帶動(dòng)公益訴訟的蓬勃發(fā)展。公益訴訟正是通過民間自治和民主參與的強(qiáng)化來保證法制適應(yīng)社會(huì)需求的彈性。社會(huì)公眾與社會(huì)組織參與社會(huì)管理與公共治理，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)與民主政治發(fā)展的客觀要求。訴訟正逐漸成為團(tuán)體組織和私人可能借以參與決定公共政策的一種工具。13(pp 107 108) 社會(huì)協(xié)同理論為社會(huì)組織參與公益訴訟制度提供了社會(huì)治理基礎(chǔ)。社會(huì)團(tuán)體的真正介入是解決社會(huì)公益糾紛和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目的的重要條件之一。;14(pp42 44) 社會(huì)團(tuán)體參與公益訴訟對(duì)推動(dòng)社會(huì)自治進(jìn)程起到舉足輕重的作用，公益訴訟凸顯了社會(huì)組織的功能，實(shí)現(xiàn)了

31、公益訴訟的社會(huì)效果。由此可見，中國必須完善社會(huì)組織參與公益訴訟的社會(huì)支持機(jī)制。國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)，發(fā)揮人民團(tuán)體、基層自治組織、各類社會(huì)組織和企業(yè)事業(yè)單位的協(xié)同作用，推進(jìn)社會(huì)管理的規(guī)范化、專業(yè)化、社會(huì)化和法制化。廣泛動(dòng)員和組織群眾依法有序參與社會(huì)管理，培養(yǎng)公民意識(shí)，履行公民義務(wù)，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展。因此，政府機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)支持社會(huì)組織參與公益訴訟，發(fā)揮社會(huì)組織的自治功能，維護(hù)社會(huì)公平正義。雖然人們的環(huán)保意識(shí)日益高漲，但通過訴訟維護(hù)環(huán)境權(quán)益的意識(shí)遠(yuǎn)未深入人心。因此，加強(qiáng)普法宣傳，引導(dǎo)公眾合法有序參與環(huán)境保護(hù)，十分必要。中國正在加快建設(shè)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公

32、眾參與、社會(huì)協(xié)同、法制保障;的社會(huì)管理體制，社會(huì)組織參與公益訴訟活動(dòng)必須健全社會(huì)組織、政府機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾的協(xié)同機(jī)制，形成相互配合、相互促進(jìn)、相互支持的工作合力，共同促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新與社會(huì)公共治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)組織可以單獨(dú)提起公益訴訟，也可與檢察機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)作為共同原告針對(duì)環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者維權(quán)等公益案件提起訴訟，也可協(xié)同或配合社會(huì)公民個(gè)體提起相關(guān)公益訴訟，社會(huì)組織之間也可在公益訴訟方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)與配合。(四) 社會(huì)組織參與公益訴訟激勵(lì)約束機(jī)制的完善社會(huì)組織參與公益訴訟中起訴和訴訟標(biāo)的缺乏足夠的利害關(guān)系使得公益訴訟人可能缺乏相應(yīng)的動(dòng)力追求勝訴的結(jié)果。因此，作為公益訴訟原告的社會(huì)組織或公

33、民勝訴后應(yīng)當(dāng)獲得因訴訟而支出費(fèi)用的補(bǔ)償，同時(shí)可得到適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。國家應(yīng)通過立法建立社會(huì)組織參與公益訴訟的激勵(lì)機(jī)制，建立勝訴獎(jiǎng)勵(lì)制度，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與公益訴訟的積極性與能動(dòng)性，建立社會(huì)組織參與公益訴訟的長效機(jī)制。國家可建立公益訴訟基金，支持社會(huì)組織參與公益訴訟活動(dòng)。為方便有效進(jìn)行公益訴訟，國外法治發(fā)達(dá)國家實(shí)施的訴訟保險(xiǎn)制度亦可資借鑒。對(duì)于公益訴訟人保護(hù)國家和公共利益的行為以獎(jiǎng)勵(lì)的形式加以鼓勵(lì)，有利于鼓勵(lì)更多的社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體加入到公益訴訟的領(lǐng)域，從而形成廣泛有效的社會(huì)監(jiān)督力量。當(dāng)然，為保障社會(huì)組織參與公益訴訟活動(dòng)的健康發(fā)展，需要不斷發(fā)展和規(guī)范社會(huì)組織。為避免原告資格拓寬可能帶來的濫訴問題，應(yīng)當(dāng)確立公益訴訟案件受理的原則和技術(shù)規(guī)則，