依法行政的保障研究論文

1、依法行政的保障研究論文依法行政原則有著豐富的內(nèi)涵和具體要求，如何理解其內(nèi)涵，落實(shí)其要求，關(guān)鍵在于能否建立起一套完備的法律體系和監(jiān)督保障機(jī)制，包括權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和保障機(jī)制。只有建立起完善的法律體系，才談得上法律優(yōu)先和法律保留，才能夠保障行政機(jī)關(guān)有法可依，嚴(yán)格依照法律辦事。也只有健全各項(xiàng)監(jiān)督和保障機(jī)制，才能防止行政機(jī)關(guān)自立“章法”、違法行政、濫用權(quán)力?？梢哉f，我國憲法和法律已經(jīng)初步建立起了依法行政的保障機(jī)制，無論是權(quán)力機(jī)關(guān)的立法和監(jiān)督活動(dòng)，還是行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督體制，抑或是司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督機(jī)制，都對保障依法行政原則的貫徹落實(shí)發(fā)揮了重要作用。當(dāng)然，推進(jìn)依法行政

2、，建設(shè)社會(huì)主義法治國家是一項(xiàng)長期的歷史任務(wù)，不可能一蹴而就。因此，建立健全依法行政的保障機(jī)制也有一個(gè)過程。這就需要權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)不斷努力，盡快完善各項(xiàng)監(jiān)督和保障機(jī)制，推進(jìn)依法行政的順利實(shí)施。 第一節(jié)權(quán)力機(jī)關(guān)的保障 在我國，權(quán)力機(jī)關(guān)是指全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)。根據(jù)憲法規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)。行政機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度。權(quán)力機(jī)關(guān)不僅制定法律，而且監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律。因此，權(quán)力機(jī)關(guān)的立法和監(jiān)督職能是依法行政的最重要保障。 一、立法保障 依法行政原

3、則要求行政機(jī)關(guān)的一切管理活動(dòng)都必須符合法律的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)干涉公民、法人或其它組織的基本權(quán)利的行為必須要法律依據(jù)。從這一要求來看，要做到依法行政，首先要有完備健全的法律，這里的法律是指全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件。 自80年代以來，全國人大及其常委會(huì)已經(jīng)制定了262部法律，通過了114個(gè)有關(guān)法律問題的決定，為行政管理活動(dòng)提供了基本的法律依據(jù)。 這些法律是依法行政的最根本保障。從內(nèi)容上看，為依法行政提供立法保障的法律可以分為以下幾種： （一）設(shè)定行政權(quán)力的法律 依法行政原則要求行政機(jī)關(guān)的一切管理活動(dòng)都必須符合法律，特別是涉及公民、法人和其它組織合法權(quán)利的干涉行政行為都必須有法律依據(jù)

4、。因此，所有的行政權(quán)力都必須來自法律。就立法而言，創(chuàng)設(shè)行政組織、授予其行政權(quán)力、界定權(quán)限、規(guī)定行使權(quán)力的基本準(zhǔn)則是權(quán)力機(jī)關(guān)的主要任務(wù)。創(chuàng)設(shè)行政權(quán)力的法律又可以分為兩種：一是統(tǒng)一規(guī)定行政機(jī)關(guān)設(shè)置、權(quán)限范圍和基本工作原則的法律，如國務(wù)院組織法、地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法、行政處罰法等；二是分別規(guī)定不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的行政機(jī)關(guān)設(shè)置、權(quán)限、行使原則和基本制的法律，如教育法、漁業(yè)法、土地管理法等。當(dāng)然，前一種法律對行政權(quán)力的設(shè)定是概括性的，行政機(jī)關(guān)要取得某種具體權(quán)力仍要通過第二種法律的授權(quán)。從目前我國法律看，設(shè)定行政權(quán)力的法律已經(jīng)初具規(guī)模，幾乎所有的行政機(jī)關(guān)都取得了第一類法律的授權(quán)。但

5、是，值得注意的是，仍然有相當(dāng)一部分行政機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)尚處于無法可依的狀態(tài)，這些機(jī)構(gòu)主要指那些臨時(shí)機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)和內(nèi)部機(jī)構(gòu)。鑒于此，目前迫切需要制定比較詳細(xì)和規(guī)范的行政組織法，不僅要有各級政府組織法，而且還要制定分門別類的行政機(jī)關(guān)組織法，盡快結(jié)束行政組織無法可依，僅靠“三定方案” 等政策設(shè)定行政權(quán)力的狀態(tài)。與此同時(shí)，還必須注意盡快健全第二類設(shè)定行政權(quán)力的法律。由于我國行政機(jī)關(guān)大多數(shù)都是先設(shè)立機(jī)構(gòu)，后取得法律具體授權(quán)的組織。所以，對行政機(jī)構(gòu)的具體法律授權(quán)尚不完整和全面，急待加強(qiáng)。 （二）規(guī)范行政權(quán)力行使的法律 權(quán)力機(jī)關(guān)不僅要設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，而且要規(guī)范權(quán)力的行使，這是依法行政的重要保障之一。行政機(jī)關(guān)

6、依法取得行政權(quán)力并不意味著能夠正確有效地行使該權(quán)力。如何保證行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，防止違法行使或?yàn)E用權(quán)力呢？必須要有一套規(guī)范行政權(quán)力行使和運(yùn)用的法律規(guī)范。這類規(guī)范包括實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范兩部分。實(shí)體規(guī)范是有關(guān)行政機(jī)關(guān)和相對人實(shí)體權(quán)利義務(wù)的規(guī)范。絕大多數(shù)部門法都對行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的界限、范圍以及條件作了規(guī)定，這些規(guī)定就是有關(guān)行政權(quán)力行使的實(shí)體規(guī)范。如治安管理處罰條例、海關(guān)法、稅收征管法等分別是規(guī)范警察權(quán)力、海關(guān)權(quán)力和稅收夠權(quán)力的實(shí)體規(guī)范。程序規(guī)范是關(guān)于行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的步驟、方式、方法、順序、時(shí)限的規(guī)定。如行政處罰法、行政復(fù)議法等屬于此類法律規(guī)范。可以說，這類法律規(guī)范對于保障依法行政原則的貫徹落實(shí)

7、具有重要意義。近年來立法機(jī)關(guān)制定了很多規(guī)范行政權(quán)力行使的實(shí)體規(guī)則，但相應(yīng)的程序規(guī)則卻十分有限，影響了對行政權(quán)力的有效制約。 未來立法機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)制定程序規(guī)范，建立起比較全面的行政權(quán)力的行使規(guī)則。 （三）監(jiān)督行政權(quán)力的法律 權(quán)力機(jī)關(guān)的另外一個(gè)重要任務(wù)是制定監(jiān)督行政權(quán)力的法律。行政權(quán)力的行使必然對公民、法人或其它組織的合法權(quán)利產(chǎn)生影響。如果行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)行使權(quán)力，不僅會(huì)損害相對人的利益，而且還會(huì)破壞統(tǒng)一的法律秩序，從而損害公共利益。為此，立法機(jī)關(guān)必須建立一套完整的規(guī)則，對行政權(quán)力的取得、運(yùn)用等情況加以監(jiān)督，使之更加符合公民、法人和其它組織的合法利益和公共利益。例如憲法中的許多條款都規(guī)定了對行政機(jī)

8、關(guān)的監(jiān)督原則和監(jiān)督方式。全國人大及其常委會(huì)制定的審計(jì)法、行政監(jiān)察法等法律都屬于監(jiān)督行政權(quán)力的法。當(dāng)然，我國有關(guān)監(jiān)督行政權(quán)力的法律規(guī)范并不健全，違法行政的現(xiàn)象還很嚴(yán)重，尚需制定統(tǒng)一的監(jiān)督法，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督。 （四）對行政權(quán)力產(chǎn)生后果予以救濟(jì)的法律 行政權(quán)力是國家的公共權(quán)力，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力的時(shí)候，由于行政特權(quán)的存在，必然要給權(quán)力的服從者即公民、法人或其它組織的合法權(quán)利造成影響甚至損害。為此，必須對行政權(quán)力所產(chǎn)生的后果予以補(bǔ)救。自從90年代以來，我國先后制定了行政訴訟法、國家賠償法、行政復(fù)議法等專門為行政相對人提供救濟(jì)的法律，這些法律對于防止行政侵權(quán)行為、保障公民、法人和其它組

9、織的合法權(quán)利具有非常重要的意義，可以說，這些法律是依法行政的最有力保障。 依法行政原則建立在完善的立法制度基礎(chǔ)上，權(quán)力機(jī)關(guān)的法律體系是否完備、立法程序是否健全、立法質(zhì)量是否有保障都直接關(guān)系到依法行政原則能否落實(shí)。因此，立法活動(dòng)的規(guī)范化是依法行政的最重要保障。2000年3月15日第九屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過的立法法對于規(guī)范立法工作，完善國家立法制度，提高立法質(zhì)量，促進(jìn)依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家，保障依法行政都具有極其重要的意義。這部法律總結(jié)了20年來立法工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確了立法應(yīng)當(dāng)遵循的原則，就是：遵循憲法的基本原則；維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)的原則；體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主原則；

10、從實(shí)際出發(fā)原則，科學(xué)合理規(guī)范各方權(quán)利義務(wù)及責(zé)任原則。這部法律為了保障各項(xiàng)立法原則的實(shí)現(xiàn)，對立法主體及其權(quán)限、立法程序、授權(quán)立法、法律解釋、適用規(guī)則和備案等，作了全面具體的規(guī)定。 立法法對依法行政的保障體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 第一，明確劃分了最高權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，確立了法律優(yōu)位原則，界定了法律保留的范圍。長期以來，由于憲法對立法權(quán)限的規(guī)定過于原則，以至立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、上級機(jī)關(guān)和下級機(jī)關(guān)之間的權(quán)限劃分始終不很清楚，發(fā)生了大量法律沖突、抵觸現(xiàn)象，特別是行政機(jī)關(guān)僭越權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)的問題十分嚴(yán)重，影響了依法行政原則的貫徹實(shí)施。立法法針對這一現(xiàn)象，在第二章專門規(guī)定了全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)

11、的立法權(quán)限，我們稱之為中央權(quán)力機(jī)關(guān)的專屬立法權(quán)。立法法第8條規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律： （一）國家主權(quán)的事項(xiàng)；各級人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）對非國有財(cái)產(chǎn)的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十） 必須由全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)?！案鶕?jù)立法法的規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)制定任何法律，而國務(wù)院作為權(quán)力機(jī)

12、關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)不得行使完全的立法權(quán)，只能根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。國務(wù)院可以對以下事項(xiàng)做出規(guī)定：”（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要行政法規(guī)的事項(xiàng)；（二） 憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)?！皩τ谧罡邫?quán)力機(jī)關(guān)專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，未經(jīng)全國人大及其常委會(huì)的授權(quán)，國務(wù)院不得規(guī)定。上述規(guī)定體現(xiàn)了依法行政原則中法律優(yōu)位的要求，即一切行政活動(dòng)都不得與法律相抵觸，法律的效力等級高于行政立法。 與此同時(shí)，立法法還規(guī)定了依法行政原則中法律保留的范圍，即全國人大及其常委會(huì)不得將“有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度”等事項(xiàng)授權(quán)給國務(wù)院。上述事項(xiàng)只能制定法律，不能由

13、法律以外的規(guī)范予以規(guī)定。除全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)的事項(xiàng)和只能由中央統(tǒng)一規(guī)定的其他事項(xiàng)外，在國家制定有關(guān)的法律或者行政法規(guī)前，有關(guān)地方可以先作規(guī)定；在國家制定有關(guān)的法律或者行政法規(guī)后有關(guān)地方的相應(yīng)規(guī)定同有關(guān)的法律或者行政法規(guī)相抵觸的無效，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。 第二，明確規(guī)定了立法程序，為立法的民主化、科學(xué)化提供了依據(jù)。立法程序是有權(quán)的國家機(jī)關(guān)在制定、修改和廢止法的活動(dòng)中所需遵守的法定的方式、時(shí)間和順序的總稱。立法程序是規(guī)范立法活動(dòng)的重要方面。立法程序是否民主、科學(xué)直接關(guān)系到公民法人的權(quán)利和國家機(jī)關(guān)的管理效率，立法法規(guī)定的立法程序?qū)τ诒Ｕ狭⒎ǖ拿裰餍院涂茖W(xué)性具有重要意義。立法法具體規(guī)定

14、了全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定法律、國務(wù)院制定行政法規(guī)、地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務(wù)院部門及地方人民政府制定規(guī)章的程序。這些規(guī)定是在總結(jié)我國多年來立法工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步規(guī)范立法行為，使制定出來的法律能夠代表最大多數(shù)人民利益、能夠真正解決實(shí)際問題而作出的。其內(nèi)容體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面： 首先，確立了人大常委會(huì)立法程序的“三讀制”。立法法第27條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議后再交付表決?！逼浯危?guī)定了立法機(jī)關(guān)聽取意見的多種形式。如第34條規(guī)定了立法工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。“聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多

15、種形式?！钡?8條對國務(wù)院制定行政法規(guī)也規(guī)定了類似的程序。第35條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的重要法律案，經(jīng)委員長會(huì)議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機(jī)關(guān)、組織和公民提出的意見常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)?！痹俅?，規(guī)定了立法機(jī)關(guān)公布法律、法規(guī)和規(guī)章的義務(wù)。在立法法第23條、41條、46條、52條、62條、70條、77條中均有此規(guī)定。 立法法規(guī)定：行政法規(guī)依照國務(wù)院組織法的有關(guān)規(guī)定，由總理簽署國務(wù)院令公布，并及時(shí)在國務(wù)院公報(bào)和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登，在國務(wù)院公報(bào)上刊登的行政法規(guī)文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議決定，由部門首長簽署命令予以公布，并及時(shí)在國務(wù)院公報(bào)或者部門公

16、報(bào)和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登，在國務(wù)院公報(bào)或者部門公報(bào)上刊登的部門規(guī)章文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定，由省長、自治區(qū)主席或者市長簽署命令予以公布，并及時(shí)在政府公報(bào)和本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登，在地方政府公報(bào)上刊登的地方政府規(guī)章文本為標(biāo)準(zhǔn)文本。最后，立法法對行政法規(guī)和規(guī)章的制定程序也做了原則規(guī)定。這些規(guī)定體現(xiàn)了民主和科學(xué)的立法原則，有利于防止行政立法中的部門主義和地方保護(hù)，避免立法的隨意性，對保障依法行政原則的貫徹實(shí)施具有重要意義。立法法明確規(guī)定，行政法規(guī)由國務(wù)院組織起草，國務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)為需要制定行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院報(bào)請立項(xiàng)。國務(wù)院通過立法工作安排

17、，可以確定列入立法計(jì)劃的立法項(xiàng)目分別由一個(gè)部門或者幾個(gè)部門負(fù)責(zé)起草工作，也可以由國務(wù)院法制辦起草或者組織起草。完成起草工作并報(bào)國務(wù)院后，統(tǒng)一由國務(wù)院法制辦審查、修改，報(bào)請國務(wù)院決定。立法法對規(guī)章制定程序作了原則規(guī)定，并授權(quán)國務(wù)院參照立法法規(guī)定的行政法規(guī)制定程序，規(guī)定規(guī)章制定程序。有關(guān)規(guī)章起草制定程序，根據(jù)立法法的精神，規(guī)章應(yīng)當(dāng)由有規(guī)章制定權(quán)的國務(wù)院部門或者地方政府組織起草，起草規(guī)章應(yīng)當(dāng)采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。起草工作完成后，起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關(guān)資料送本部門的或者本級政府的法制機(jī)構(gòu)對草案進(jìn)行統(tǒng)一審查

18、、修改，由法制機(jī)構(gòu)直接向本部門或者本級地方政府提出審查報(bào)告和草案修改稿。 第三，進(jìn)一步明確了立法的位階和適用規(guī)則，完善了立法監(jiān)督制度。首先，立法法規(guī)定了不同位階法律文件的效力等級和改變或者撤消法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的機(jī)關(guān)和權(quán)限。憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于行政區(qū)劃內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。部門規(guī)章之間、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章之

19、間具有同等效力，在各自權(quán)限范圍內(nèi)施行。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有超越權(quán)限、下位法違反上位法規(guī)定、違背法定程序以及被有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)為不適當(dāng)應(yīng)當(dāng)予以撤消或者改變的，有權(quán)機(jī)關(guān)可以在法定權(quán)限范圍以內(nèi)予以改變或者撤消。如全國人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤消它的常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆?，有?quán)撤消全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和立法法有關(guān)規(guī)定的自治條例和單行條例；國務(wù)院有權(quán)改變或者撤消不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤消它的常務(wù)委員會(huì)制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)；地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)改變或者撤消本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)?/p>

20、規(guī)章。 省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤消下一級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤消被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)，必要時(shí)可以撤消授權(quán)。其次，強(qiáng)化了法規(guī)、規(guī)章的備案監(jiān)督制度。立法法規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等法律文件應(yīng)當(dāng)自公布之日起30天內(nèi)報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案。行政法規(guī)報(bào)全國人大常委會(huì)備案；省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案；較大的市的地方性法規(guī)以及自治州、自治縣的自治條例和單行條例，由省、自治區(qū)人大常委會(huì)報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案；部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國務(wù)院備案，地方政府規(guī)章同時(shí)報(bào)本級人大常委會(huì)備案，較大的市的政

21、府規(guī)章同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)和省、自治區(qū)政府備案。再次，立法法賦予了國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民對立法提請監(jiān)督審查的權(quán)力。國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，

22、由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。 二、對依法行政的監(jiān)督保障 在我國，權(quán)力機(jī)關(guān)不僅在立法上保證依法行政原則的實(shí)現(xiàn)，而且通過行使監(jiān)督權(quán)保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，權(quán)力機(jī)關(guān)對政府的監(jiān)督是我國根本政治制度的組成部分，體現(xiàn)了一切權(quán)力屬于人民的社會(huì)主義民主原則。 我國權(quán)力機(jī)關(guān)對政府及其公務(wù)員的監(jiān)督，是根據(jù)憲法的授權(quán)進(jìn)行的。權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政行為的監(jiān)督在行政法制監(jiān)督體系中處于非常重要的地位。權(quán)力機(jī)關(guān)是由人民選舉的代表組成的，它代表人民的意愿行使對政府的監(jiān)督權(quán)。政府及其公務(wù)員接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上是接受人民的監(jiān)

23、督，是人民主權(quán)原則的具體體現(xiàn)。 與其他監(jiān)督主體相比較，權(quán)力機(jī)關(guān)對政府及其公務(wù)員的監(jiān)督是最高層次的監(jiān)督。它有權(quán)撤銷政府制定的行政法規(guī)、規(guī)章和決定、命令，也有權(quán)罷免政府的組成人員。權(quán)力機(jī)關(guān)對政府的監(jiān)督一般都限于宏觀上的、帶有全局影響作用的重大行政行為，而且權(quán)力機(jī)關(guān)擁有全面審查政府行為的權(quán)力，無論是政府的抽象行為，還是具體行為都屬于監(jiān)督的范圍。而審判機(jī)關(guān)只能對政府的具體行為進(jìn)行監(jiān)督審查。 （一）權(quán)力機(jī)關(guān)對依法行政的監(jiān)督內(nèi)容 權(quán)力機(jī)關(guān)主要在以下四個(gè)方面對行政機(jī)關(guān)實(shí)施有效的、全方位的監(jiān)督，確保依法行政原則的貫徹落實(shí)。 1、憲法、法律的實(shí)施 政府作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，有義務(wù)準(zhǔn)確有效地貫徹實(shí)施全國人大及其

24、常委會(huì)制定的憲法和法律。權(quán)力機(jī)關(guān)按照憲法和有關(guān)法律的授權(quán)，對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在行政管理活動(dòng)中是否依法行政進(jìn)行監(jiān)督。 2、行政法規(guī)、規(guī)章、決定和命令的制定 根據(jù)憲法的規(guī)定，全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。地方組織法規(guī)定，地方各級人及其常委會(huì)也有權(quán)撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。至于人大對政府制定的規(guī)章能否撤銷，憲法和立法沒有明確規(guī)定，但是人大及其常委會(huì)依法有權(quán)監(jiān)督政府是否遵守和執(zhí)行憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)包括對制定規(guī)章的行為進(jìn)行監(jiān)督。 3、國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算的編制和執(zhí)行 體現(xiàn)政府的具體施政綱領(lǐng)的國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和財(cái)政

25、預(yù)算，涉及國家生活的各個(gè)方面，人大及其常委會(huì)依法對政府在計(jì)劃和預(yù)算方面的編制和執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。 4、各級政府組成人員的重要人事任免 按照憲法的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，行政機(jī)關(guān)中的上自中央政府的總理、副總理、國務(wù)委員、部長、主任、審計(jì)長、秘書長，下至地方政府的省長、市長、縣長等都?xì)w人大選舉或決定。因此，人大對政府的組織、人事安排具有當(dāng)然的監(jiān)督權(quán)。 （二）監(jiān)督的方式 根據(jù)憲法、組織法、人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則，以及權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督政府活動(dòng)的實(shí)際情況，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式主要是： 1、聽取和審議政府工作報(bào)告 聽取和審議政府工作報(bào)告，是權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督政府行為的基本形式。 它包括三個(gè)方面：（1）人大全體

26、代表會(huì)議聽取和審議政府工作報(bào)告，對本級本屆政府所作的工作報(bào)告進(jìn)行審議，對政府工作進(jìn)行全面評價(jià)、總結(jié)和提出新的工作目標(biāo)和要求，并通過相應(yīng)的大會(huì)決議，作為政府今后工作的依據(jù)。（2）人大常委會(huì)聽取和審議政府的專題工作報(bào)告，聽取政府工作某一方面的專題報(bào)告，主要涉及人民群眾普遍關(guān)心的重大問題。（3）人大各委員會(huì)聽取政府有關(guān)部門的情況匯報(bào)，這一層次的監(jiān)督，具有輔助性功能，目的在于幫助人大的各委員會(huì)及時(shí)了解和掌握有關(guān)情況，審議有關(guān)的議案，協(xié)助人大及其常委會(huì)對政府工作的監(jiān)督。轉(zhuǎn) 2、審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算 這是權(quán)力機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職權(quán)，也是對政府工作實(shí)施監(jiān)督的重要方面。政府的一切工作都是建立在

27、一定的計(jì)劃和預(yù)算的基礎(chǔ)上的，權(quán)力機(jī)關(guān)在這方面的審查和批準(zhǔn)，是從最基本的方面對政府的監(jiān)督。權(quán)力機(jī)關(guān)在實(shí)施執(zhí)行計(jì)劃預(yù)算過程中的監(jiān)督作用，主要表現(xiàn)為：第一，聽取政府關(guān)于計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；第二，審查批準(zhǔn)計(jì)劃、預(yù)算在執(zhí)行過程中所作的部分調(diào)整；第三，審查批準(zhǔn)決算，即在一個(gè)財(cái)政年度的歲入歲出時(shí)對預(yù)算實(shí)績進(jìn)行的確定性計(jì)算的審查。審查政府是否違反了預(yù)算規(guī)定，預(yù)算編制是否有不妥之處等。 3、質(zhì)詢和詢問 質(zhì)詢。 質(zhì)詢是指權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員依法對政府的某些管理行為提出質(zhì)問，要求被質(zhì)問的政府或其部門在法定時(shí)間內(nèi)，正式作出答復(fù)的活動(dòng)。 質(zhì)詢是對政府的特別監(jiān)督形式，依照憲法和法律的規(guī)定，質(zhì)詢案的提出必須在人大會(huì)議或

28、者人大常委會(huì)會(huì)議期間，而不能在閉會(huì)期間提出。 詢問。 詢問是指權(quán)力機(jī)關(guān)或其組成人員在人大全體會(huì)議和人大常委會(huì)會(huì)議審議政府工作報(bào)告或者議案過程中對政府及其領(lǐng)導(dǎo)人就有關(guān)行政活動(dòng)提出疑問、了解情況的行為。詢問一般以口頭方式提出，要求當(dāng)場答復(fù)，也可以在一定時(shí)期內(nèi)作出答復(fù)。 4、視察和調(diào)查 視察 視察是指權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，即人大代表有組織地到各地了解政府工作情況，聽取群眾意見的活動(dòng)。就行政法制監(jiān)督而言也常以“執(zhí)法檢查”的形式進(jìn)行視察。一般每年視察兩次，可以分組或單獨(dú)進(jìn)行，同時(shí)必須持視察證視察。代表在視察中不直接處理問題，對政府工作中的問題，可以采用批評、建議的方式，由人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)給政府有關(guān)部門

29、處理。 調(diào)查 憲法和組織法賦予權(quán)力機(jī)關(guān)在必要的時(shí)候組織調(diào)查委員會(huì)對特定問題進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議。調(diào)查必須嚴(yán)格依照調(diào)查程序進(jìn)行。 5、人大代表的建議、批評和意見 全國和地方各級人大代表可以依法向本級人大及其常委會(huì)提出對全國或本行政區(qū)域范圍內(nèi)各方面工作的建議、批評和意見。全國人大議事規(guī)則規(guī)定：“全國人大代表向全國人大提出的對各方面的建議、批評和意見，由全國人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)交由有關(guān)機(jī)關(guān)、組織研究處理，并負(fù)責(zé)在大會(huì)閉幕之日起3個(gè)月內(nèi)，至遲不超過6個(gè)月，予以答復(fù)。 代表對答復(fù)不滿意的，可以提出意見，由全國人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)交由有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者上級機(jī)關(guān)、組織再作研究處理，并

30、負(fù)責(zé)答復(fù)。“ 地方人大對此也作了相應(yīng)的規(guī)定。 6、處理公民的申訴和控告公民對政府及其各部門的行政行為 提出申訴和控告，本來不屬于行政法制監(jiān)督的范圍，但是，如果公民向權(quán)力機(jī)關(guān)提出涉及政府行為的問題，并且由權(quán)力機(jī)關(guān)受理、責(zé)成政府或其有關(guān)部門處理，甚至由權(quán)力機(jī)關(guān)自行調(diào)查、提出處理建議的，就應(yīng)當(dāng)納入權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍。 7、審查政府的行政法規(guī)、規(guī)章、決定和命令 我國憲法規(guī)定，全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。根據(jù)我國地方組織法的規(guī)定，地方各級人大及其常委會(huì)也有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章、決定和命令。 8、對政府組成人員的罷免 權(quán)力機(jī)關(guān)不僅對政府行為進(jìn)

31、行監(jiān)督，而且有權(quán)對構(gòu)成違法犯罪或者失職的政府組成人員予以罷免。憲法規(guī)定，全國人大有權(quán)罷免國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會(huì)主任、審計(jì)長、秘書長等國務(wù)院組成人員。地方人大及政府組織法也規(guī)定，地方各級人大有權(quán)罷免本級人民政府的組成人員。 第二節(jié)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督 對行政機(jī)關(guān)依法行政實(shí)施監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全方位的，不僅包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，而且還要依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。從某種意義上來說，行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督對于行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)更具重要意義。根據(jù)我國憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，履行行政監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)主要有：上級國家行政機(jī)關(guān)、政府法制機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)。我國各類行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對行政行為監(jiān)督的性質(zhì)、內(nèi)

32、容、方式程序等均有不同之外，且各有特點(diǎn)和優(yōu)勢，因此，各個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)只有通力合作，互相配合，發(fā)揮其整體的成效，才能對行政機(jī)關(guān)依法行政實(shí)施最有效的監(jiān)督和保障。1999年11月8日國務(wù)院發(fā)布的國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定提出“要切實(shí)加強(qiáng)行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督，強(qiáng)化上級政府對下級政府、政府對所屬各部門的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正行政機(jī)關(guān)違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨?。要把上級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督同監(jiān)察、審計(jì)等專項(xiàng)監(jiān)督結(jié)合起來。各級監(jiān)察審計(jì)等部門要切實(shí)履行自己的職責(zé)，恪盡職守，敢于碰硬。” 一、上級國家行政機(jī)關(guān) （一）上級國家行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的依據(jù)。 根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，國務(wù)院對全國各級行政機(jī)關(guān)的行政行為具有監(jiān)督權(quán)；地

33、方各級人民政府對下級政府及其所屬工作部門的行政行為具有監(jiān)督權(quán)；國務(wù)院和地方各級人民政府的主管部門對下難人民政府的相應(yīng)業(yè)務(wù)部門的行政行為具有監(jiān)督權(quán)。這些享有監(jiān)督權(quán)的上級國家行政機(jī)關(guān)對相應(yīng)的下級行政機(jī)關(guān)的行使職權(quán)的行為都可以實(shí)施監(jiān)督檢查。 （二）上級國家行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的內(nèi)容和方式。 上級國家行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是根據(jù)行政隸屬關(guān)系而實(shí)施的一般監(jiān)督，由于這種監(jiān)督存在于行政機(jī)關(guān)行政管理活動(dòng)中，因而，上級國家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督內(nèi)容主要是：監(jiān)督檢查下級行政機(jī)關(guān)及其工作人員負(fù)責(zé)組織實(shí)施的法律、法規(guī)、規(guī)章的學(xué)習(xí)和宣傳教育情況； 監(jiān)督檢查下級行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)是否健全，行政人員的素質(zhì)是否符合要求；監(jiān)督檢查下級行政機(jī)

34、關(guān)及其工作人員實(shí)施行政行為必需的手段、權(quán)力和設(shè)施是否充分健全；監(jiān)督檢查下級行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)制定、發(fā)布的規(guī)范性文件以及實(shí)施的具體行政行為是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定；監(jiān)督檢查下級行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行上級行政機(jī)關(guān)所作出的決定、命令、指示等情況及其執(zhí)行中存在的事實(shí)問題和法律問題；監(jiān)督檢查下級行政機(jī)關(guān)及其工作人員是否正確履行職責(zé)，對行政相對人違法行為作出正確處理，對行政相對人的合法權(quán)益給以及時(shí)保護(hù)；其他需要由上級國家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督檢查的事項(xiàng)。 上級國家行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督職能，應(yīng)采取相應(yīng)的監(jiān)督檢查形式。上級國家行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政監(jiān)督的形式主要有：行政復(fù)議（另辟專章論述）、報(bào)告、檢查、審

35、查、調(diào)查等。 （三）上級國家行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查的作用及其局限性。 上級國家行政機(jī)關(guān)對下級行政行為的監(jiān)督有其特殊的作用。通過監(jiān)督，既可以直接糾正行政機(jī)關(guān)違法、不當(dāng)?shù)男姓袨?，或者?zé)令行政機(jī)關(guān)自行糾正行政違法、不當(dāng)行為；又可以根據(jù)監(jiān)督檢查結(jié)果，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員失職、瀆職、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的行為直接追究其行政法律責(zé)任，依法實(shí)施行政制裁；對嚴(yán)格遵紀(jì)守法，作出顯著貢獻(xiàn)的，可直接給予一定的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)?？梢詮闹邪l(fā)現(xiàn)下級行政機(jī)構(gòu)健全、完善與否，以及行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的各種困難，如執(zhí)法手段、工具不健全，規(guī)定不易操作，對執(zhí)法人員的保護(hù)不夠等等，從而直接予以積極的解決，改善行政執(zhí)法

36、的條件，充實(shí)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的力量，從物質(zhì)和精神兩方面保障依法行政原則的實(shí)現(xiàn)，為行政執(zhí)法創(chuàng)造良好的環(huán)境和工作條件。 當(dāng)然上級國家行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督也有其局限性。首先，這種監(jiān)督屬行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督性質(zhì)，上級國家行政機(jī)關(guān)在對下級行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督時(shí)，有時(shí)難免走過場，流于形式，起不到應(yīng)有的成效。其次，這種監(jiān)督檢查由于溶于行政管理之中而缺少專門的組織和人員保證，同時(shí)又受時(shí)間、精力等因素制約，監(jiān)督的經(jīng)常性和規(guī)范性也就難以有切實(shí)的統(tǒng)一的保證。 二、政府法制機(jī)構(gòu) 國務(wù)院法制辦和地方各級人民政府的法制機(jī)構(gòu)，是政府負(fù)責(zé)法制工作的綜合性的協(xié)調(diào)、咨詢機(jī)構(gòu)。黨的十一屆三中全會(huì)以來，隨著社會(huì)主義法制建設(shè)的

37、發(fā)展，我國政府法制機(jī)構(gòu)得以重建和發(fā)展?，F(xiàn)在，國務(wù)院設(shè)有法制辦；國務(wù)院各部、委也都設(shè)立了政策法規(guī)部門，分別負(fù)責(zé)本部門的政策法制工作。此外，全國縣以上地方各級人民政府也分別設(shè)立了法制局、辦、處、科等政府法制機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本地區(qū)的政府法制工作。這就為政府法制工作的全面開展提供了組織保證。 國務(wù)院法制辦的基本職責(zé)之一就是對行政執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。 具體來說，主要是負(fù)責(zé)檢查行政法規(guī)在實(shí)施過程中法規(guī)本身存在的問題，及時(shí)向國務(wù)院提出建議，進(jìn)一步改進(jìn)和完善行政立法工作，督促國務(wù)院各部門和省級人民政府加強(qiáng)法制建設(shè)工作，組織清理法規(guī)，編輯法規(guī)匯編，辦理地方性法規(guī)、地方各級人民政府和國務(wù)院各部門規(guī)章的備案工作等。國務(wù)

38、院法制辦及其地方各級人民政府的法制機(jī)構(gòu)，都負(fù)有監(jiān)督檢查行政執(zhí)法情況的職責(zé)，它們都是行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。 （一）政府法制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督內(nèi)容 具體來說，政府法制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督內(nèi)容主要有：對下級政府和本級政府部門的行政執(zhí)法情況進(jìn)行調(diào)查研究，并聽取有關(guān)部門的情況匯報(bào)，提出加強(qiáng)和改進(jìn)行政工作意見和建議；對下級政府法制機(jī)構(gòu)的工作和下級政府、本級政府各部門的行政執(zhí)法隊(duì)伍和行政執(zhí)法工作制度建設(shè)，進(jìn)行具體指導(dǎo)；審查下級政府和本級政府各部門的執(zhí)法檢查計(jì)劃、步驟，參與組織對本級政府部門專門法律、法規(guī)的執(zhí)法檢查工作；審查報(bào)政府法制機(jī)構(gòu)備案的規(guī)范性文件是否同法律、行政法規(guī)相抵觸，地方性規(guī)范性文件與部門的規(guī)范性文件之間是否矛盾，規(guī)

39、范性文件的制定是否符合法定程序及規(guī)范化要求，對相互抵觸、矛盾的依法進(jìn)行處理；對行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國家行政管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件本身存在的不足，以及上下級規(guī)范性文件與橫向的規(guī)范性文件之間不協(xié)調(diào)、相互抵觸的現(xiàn)象，提出改進(jìn)和修改規(guī)范性文件的具體建議； 對下級人民政府、本級政府各部門制定的規(guī)范性文件之間的矛盾，以及執(zhí)法過程中產(chǎn)生的爭議，依照有關(guān)規(guī)定，分別負(fù)責(zé)進(jìn)行協(xié)調(diào)，報(bào)請同級人民政府裁決，或者向上級行政機(jī)關(guān)反映；對各級政府部門和行政執(zhí)法人員不認(rèn)真執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的情況和行政違法違紀(jì)行為進(jìn)行調(diào)查，并向有關(guān)部門提出處理意見；對本轄區(qū)的行政法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件進(jìn)行清理，編輯出版本地區(qū)的法規(guī)

40、、規(guī)章、規(guī)范性文件匯編；上級人民政府法制機(jī)構(gòu)和本級政府交辦的其他行政執(zhí)法監(jiān)督檢查事項(xiàng)。 （二）政府法制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用 政府法制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用主要有：第一，通過監(jiān)督檢查，全面了解整個(gè)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國家法律、法規(guī)、規(guī)章的情況，對我國依法行政狀況作出評價(jià)，向本級人民政府匯報(bào)，提出改進(jìn)和加強(qiáng)依法行政工作的意見和建議，以從制度上進(jìn)一步強(qiáng)化和完善依法行政工作，保證國家法律、法規(guī)、規(guī)章得以實(shí)現(xiàn)，并取得實(shí)際成效。第二，通過監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)立法工作中的不足，包括立法跟不上實(shí)際需要，急需的法律、法規(guī)、規(guī)章未制定出來；立法本身不完善、不具體、難以在現(xiàn)實(shí)生活中操作執(zhí)行；規(guī)范性文件之間不統(tǒng)一，相互沖突、抵觸，實(shí)際執(zhí)行無所適

41、從等。針對這些情況，進(jìn)一步清理法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件，提出規(guī)范性文件的立、廢、改建議，使立法工作更加符合實(shí)際，為依法行政打下良好的基礎(chǔ)。第三，通過行政等量齊觀議過程中的審查監(jiān)督工作，對抽象行政行為實(shí)施更有力的監(jiān)督，彌補(bǔ)對抽象行政行為單純通過備案審查監(jiān)督制度的不足。 但是，也應(yīng)看到，政府法制機(jī)構(gòu)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督也有其局限性，表現(xiàn)在：（1）政府法制機(jī)構(gòu)主要側(cè)重于對抽象行政行為的監(jiān)督檢查，而不可能對行政行為實(shí)行全面有效的監(jiān)督；（2）政府法制機(jī)構(gòu)對行政違法違犯行為沒有直接的糾正權(quán)、處分權(quán)，對嚴(yán)格遵紀(jì)守法，作出顯著貢獻(xiàn)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員不能直接給予行政獎(jiǎng)勵(lì)，而只能建議主管機(jī)關(guān)實(shí)施獎(jiǎng)懲，這就不易

42、及時(shí)收到法制執(zhí)法監(jiān)督的效果。 三、監(jiān)察機(jī)關(guān) 行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是我國各級人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)察工作的專門機(jī)構(gòu)，其基本職能是改善和加強(qiáng)行政管理，保證行政機(jī)關(guān)及其工作人員貫徹執(zhí)行國家法律、法規(guī)、政策，促進(jìn)依法行政，提高行政效能，懲治腐敗，推進(jìn)廉政建設(shè)。 行政監(jiān)察的特點(diǎn)是：行政監(jiān)察的機(jī)關(guān)具有特定性，它是由政府內(nèi)部的專門機(jī)關(guān)-行政監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行的監(jiān)督活動(dòng)；行政監(jiān)察的對象是國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員；行政監(jiān)察是一種經(jīng)常性的、直接的監(jiān)督形式，一旦發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象則監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)依法提出監(jiān)察建議或作出監(jiān)察決定。 （一）行政監(jiān)察機(jī)關(guān)及監(jiān)察對象 根據(jù)行政監(jiān)察法的規(guī)定，行政監(jiān)察由國務(wù)院和地方各級人民政府行使行政監(jiān)察的職能部門進(jìn)行。監(jiān)察機(jī)

43、關(guān)根據(jù)工作需要可以向政府所屬部門派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察人員。派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察人員是監(jiān)察機(jī)關(guān)的組成部分，根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求，履行監(jiān)察職責(zé)，對派出的監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。 監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)分級管轄的原則，以不同的監(jiān)察對象確定各級監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄范圍： 1、國務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)，管轄的監(jiān)察對象是國務(wù)院各部門及其公務(wù)員、國務(wù)院及國務(wù)院各部門任命的其他人員、以及?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)成員。 2、縣級以上地方人民政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)，管轄的監(jiān)察對象是本級人民政府各部門及其公務(wù)員、本級人民政府及本級人民政府各部門任命的其他人員、下一級人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)成員。 3、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)，

44、還管轄鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府及其公務(wù)員這一級監(jiān)察對象。 此外，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以辦理下一級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的監(jiān)察事項(xiàng)，必要時(shí)也可以辦理所轄各級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的監(jiān)察事項(xiàng)。 （二）行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限 1、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé) 行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本職責(zé)為兩個(gè)方面：（1）行政效能監(jiān)察，即對被監(jiān)察對象是否遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府決定命令的情況進(jìn)行監(jiān)督。（2）清正廉潔監(jiān)督，這是對被監(jiān)察對象是否違反法律、法規(guī)以及違反行政紀(jì)律的行為進(jìn)行監(jiān)督。這兩個(gè)基本職責(zé)相輔相成，有機(jī)統(tǒng)一，良好的行政管理是保證政府廉潔的重要條件，實(shí)現(xiàn)政府廉潔則是完善行政管理的基礎(chǔ)前提。 2、監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限 監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有兩大權(quán)力：檢查、調(diào)查權(quán)和建

45、議、處分權(quán)。 第一，檢查、調(diào)查權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)定期或者不定期地對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府決定、命令的情況進(jìn)行檢查；根據(jù)本級政府或者上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定或者本地區(qū)、本部門工作的需要，對被監(jiān)察部門的工作進(jìn)行專項(xiàng)檢查；對違法違紀(jì)行為進(jìn)行立案調(diào)查。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在檢查、調(diào)查中有權(quán)采取必要的措施，包括： （1）查閱、復(fù)制與監(jiān)察事項(xiàng)有關(guān)文件、資料、財(cái)務(wù)賬目及其他有關(guān)的材料；（2）責(zé)令被監(jiān)察的部門和人員在規(guī)定時(shí)間、地點(diǎn)就監(jiān)察事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說明；（3）責(zé)令被監(jiān)察部門和人員停止違反法律、法規(guī)和行政紀(jì)律的行為；（4）暫予扣留、封存可以證明違法違紀(jì)行為的文件、資料、財(cái)務(wù)賬目及其他有關(guān)的材

46、料；（5）責(zé)令案件涉嫌單位和涉嫌人員在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關(guān)的財(cái)物；（6）建議有關(guān)機(jī)關(guān)暫停有嚴(yán)重違法違紀(jì)的人員執(zhí)行職務(wù)；（7） 查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或其他金融機(jī)構(gòu)的存款，必要時(shí)可以提請人民法院采取保全措施，依法凍結(jié)涉嫌人員在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察事項(xiàng)涉及的單位、個(gè)人，有權(quán)進(jìn)行查詢；監(jiān)察機(jī)關(guān)在查辦案件中，必要時(shí)可以提請公安、審計(jì)、稅務(wù)、海關(guān)、工商行政管理等機(jī)關(guān)予以協(xié)助。 第二，建議、處分權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察確認(rèn)的事實(shí)和問題有權(quán)分別提出監(jiān)察建議或者作出監(jiān)察決定。按照職責(zé)權(quán)限，對某些不能由監(jiān)察機(jī)關(guān)直接處理的事項(xiàng)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)向有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)提出監(jiān)察建議

47、，主要涉及：（1）拒不執(zhí)行法律、法規(guī)以及人民政府的決定、命令，應(yīng)予以糾正的；（2）本級人民政府作出的決定、命令違反法律、法規(guī)或者國家政策，應(yīng)予糾正或者撤銷的；（3）給國家利益、集體利益和公民的合法權(quán)益造成損害，需要采取被救措施的；（4） 錄用、任免、獎(jiǎng)懲決定明顯不適當(dāng)，應(yīng)予糾正的；（5）依照法律、法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的。但是對有些事項(xiàng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)自行作出監(jiān)察決定，如：違反行政紀(jì)律，按照管轄權(quán)限，依法應(yīng)當(dāng)給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除行政處分的；又如，違反行政紀(jì)律取得的財(cái)物，依法應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)沒收、追繳或者責(zé)令退賠的。 根據(jù)行政監(jiān)察法的規(guī)定，凡是可以作出監(jiān)察決定的情形，也可以提

48、出監(jiān)察建議。 （三）行政監(jiān)察的程序 1、監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案方式 根據(jù)1998年監(jiān)察部制定的監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理政紀(jì)案件試行辦法 規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案一般采用四種方式：（1）主辦，即由有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)直接承辦案件，或者以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主，有關(guān)部門協(xié)助。 （2）協(xié)辦，指由有關(guān)部門承辦，監(jiān)察機(jī)關(guān)派人協(xié)助指導(dǎo)，并有權(quán)干預(yù)案件進(jìn)度與處理結(jié)果，最后寫出聯(lián)合調(diào)查報(bào)告。（3）催辦，指上級監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件交給下級監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)不派人參加，但要經(jīng)常催促，要求及進(jìn)報(bào)告查處結(jié)果。（4）轉(zhuǎn)辦，是指上級監(jiān)察機(jī)關(guān)全權(quán)交由下級監(jiān)察機(jī)關(guān)查處，也不要求報(bào)告處理結(jié)果。 2、行政監(jiān)察的實(shí)施程序 實(shí)施行政監(jiān)察分為兩個(gè)程序：檢查程序和調(diào)查

49、程序。 其一，檢查程序。包括立項(xiàng)、制定檢查方案并組織實(shí)施、向本級人民政府或者上級監(jiān)察機(jī)關(guān)提出檢查情況報(bào)告以及根據(jù)檢查結(jié)果，作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議。 其二，調(diào)查程序。對涉及行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員違反行政紀(jì)律行為的控告、檢舉，由監(jiān)察機(jī)關(guān)受理，并按不同情況采取不同步驟：（1） 對需要調(diào)查處理的事項(xiàng)進(jìn)行初步審查；認(rèn)為有違反行政紀(jì)律的事實(shí)，需要追究行政紀(jì)律責(zé)任的，予以立案；（2）組織實(shí)施調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；（3）有證據(jù)證明違反行政紀(jì)律，需要給予行政處分或者作出其他處理的，進(jìn)行審理；（4）根據(jù)調(diào)查審理結(jié)果，針對不同的違法違紀(jì)情況，提出監(jiān)察建議或者作出監(jiān)察決定。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查的案件，應(yīng)當(dāng)自立案之日起

50、6個(gè)月內(nèi)結(jié)案，因特殊情況需要延長辦案期限的，最長也不得超過1年。 監(jiān)察機(jī)關(guān)在檢查程序和調(diào)查程序中，還須遵守一些共同的規(guī)則，如：應(yīng)當(dāng)聽取被監(jiān)察的部門和人員的陳述和申辯；涉及重要、復(fù)雜檢查事項(xiàng)或舉報(bào)案件應(yīng)當(dāng)備案；作出重要的監(jiān)察建議或者重要的監(jiān)察決定，還需報(bào)經(jīng)本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)同意等。 （四）監(jiān)察行為的效力 監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的監(jiān)察建議和監(jiān)察決定具有法定效力，不管被監(jiān)察的對象有無異議，都不影響其效力，不停止原決定的執(zhí)行。當(dāng)然，對可能存在的違法或者不當(dāng)?shù)谋O(jiān)察建議或者監(jiān)察決定，被監(jiān)察對象擁有救濟(jì)權(quán)利。如果對監(jiān)察建議有異議的，可以在法定期限內(nèi)向作出監(jiān)察建議的監(jiān)察機(jī)關(guān)提出異議，監(jiān)察機(jī)關(guān)予以答復(fù)后仍然有異

51、議，則由監(jiān)察機(jī)關(guān)提請本級人民政府或者上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)裁決。如果對監(jiān)察決定不服，可以在法定期限內(nèi)申請復(fù)審，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出復(fù)審決定后仍然不服的，還可以進(jìn)一步向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)核。但上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的復(fù)核決定為最終決定。 此外，就監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)而言，對行政機(jī)關(guān)所作的行政處分決定，如果被處分者有異議而提出申訴的，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)予以復(fù)查。經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)復(fù)查后仍然不服的，還可以向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)核。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為原處分決定不適當(dāng)?shù)模梢越ㄗh原決定機(jī)關(guān)變更或者撤銷，監(jiān)察機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)，也可以直接變更或者撤銷原決定。 四、行政審計(jì)監(jiān)督 審計(jì)是指法定的機(jī)構(gòu)運(yùn)用專門的方法，對被審查單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)資料及其他有

52、關(guān)資料進(jìn)行審查，對這些資料及其所反映的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、合理性和準(zhǔn)確性，作出結(jié)論，加以評價(jià)，并提出審計(jì)報(bào)告的一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式。我國從事審計(jì)工作的法定機(jī)構(gòu)是審計(jì)機(jī)關(guān)，它是各級人民政府負(fù)責(zé)財(cái)政、財(cái)務(wù)審計(jì)工作的專門機(jī)構(gòu)。 1982年憲法第91條明確規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財(cái)政收支，對國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；審計(jì)機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！睉椃ǖ?09條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)

53、監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。”根據(jù)憲法和法律規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要任務(wù)是對政府各部門、地方各級人民政府的財(cái)政收支實(shí)行審計(jì)監(jiān)督，審計(jì)活動(dòng)的法定依據(jù)是審計(jì)法。 審計(jì)機(jī)關(guān)對國家財(cái)政、財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的監(jiān)督檢查具有監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)單一性、專門性、專業(yè)技術(shù)性的特點(diǎn)。它主要是對行政機(jī)關(guān)的財(cái)政收支情況進(jìn)行專門檢查；財(cái)政、財(cái)務(wù)收支情況的審計(jì)工作有很強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，有一套專門的程序、方式和方法。因此，財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的審計(jì)工作非由專門獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)莫屬，在行政執(zhí)法監(jiān)督檢查中，審計(jì)機(jī)關(guān)具有其他監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)無可取代的地位和作用。 （一）審計(jì)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)權(quán)限 根據(jù)法律規(guī)定，我國的審計(jì)組織體系由國家

54、審計(jì)機(jī)關(guān)和地方審計(jì)機(jī)關(guān)兩級組成。國務(wù)院設(shè)立審計(jì)署，在國務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的審計(jì)工作。審計(jì)長是審計(jì)署的行政首長。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府設(shè)立的地方審計(jì)機(jī)關(guān)，分別在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和上一級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作。審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，可以在其審計(jì)管轄范圍內(nèi)派出審計(jì)特派員，根據(jù)審計(jì)機(jī)關(guān)的授權(quán)，依法進(jìn)行審計(jì)工作。為了保證審計(jì)的公正性、權(quán)威性，法律規(guī)定：審計(jì)人員依法執(zhí)行職務(wù)，受法律保護(hù)。任何組織和個(gè)人不得拒絕、阻礙審計(jì)人員依法執(zhí)行職務(wù)，不得打擊報(bào)復(fù)審計(jì)人員。審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人沒有違法失職或者其他不符合

55、任職條件的情況的，不得隨意撤換。 在政府內(nèi)部監(jiān)督范圍內(nèi)，審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)主要是：（1）對本級政府各部門和下級政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算，以及預(yù)算外資金的管理和使用情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；（2）對政府部門管理的和社會(huì)團(tuán)體受政府委托管理的社會(huì)保障基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金以及其他有關(guān)基金、資金的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；（3）對其他法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)的事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督。 根據(jù)審計(jì)法的規(guī)定，審計(jì)監(jiān)督主體的權(quán)限包括：（1）要求報(bào)送權(quán)。審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)要求被審計(jì)單位按照規(guī)定報(bào)送預(yù)算或者財(cái)務(wù)收支計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況、決算、財(cái)務(wù)報(bào)告，社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的審計(jì)報(bào)告，以及其他與財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料，被審計(jì)單位

56、不拒絕、拖延、謊報(bào)。（2）檢查權(quán)。審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)表以及其他與財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，被審計(jì)單位不得拒絕。（3）調(diào)查權(quán)。審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)就審計(jì)事項(xiàng)的有關(guān)問題向有關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行調(diào)查，并取得有關(guān)證明材料，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助審計(jì)機(jī)關(guān)工作，如實(shí)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)反映情況，提供有關(guān)證明材料。（4）制止并采取施權(quán)。審計(jì)機(jī)關(guān)對被審計(jì)單位正在進(jìn)行的違反國家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行不，有權(quán)予以制止，制止無效的，經(jīng)縣級以上審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，通知財(cái)政部門和有關(guān)主管部門暫停撥付與違反國家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為直接有關(guān)的款項(xiàng)，已經(jīng)撥付的，暫停使用。（5）通報(bào)

57、權(quán)。 審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報(bào)或者向社會(huì)頌審計(jì)結(jié)果，但應(yīng)依法保守國家秘密。（6）處理權(quán)。審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支行為，有權(quán)依法作出處理。 （二）審計(jì)監(jiān)督的程序 審計(jì)監(jiān)督程序分為三個(gè)階段： 1、準(zhǔn)備階段 主要是確定審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，根據(jù)計(jì)劃確定審計(jì)事項(xiàng)，組成審計(jì)組，并在實(shí)施審計(jì)前，向被送達(dá)審計(jì)通知書。通知書的內(nèi)容包括審計(jì)的范圍、方式及具體要求等。被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)配合審計(jì)機(jī)關(guān)的工作，并提供必要的工作條件。 2、實(shí)施階段 主要由審計(jì)人員審查會(huì)計(jì)報(bào)表、會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿，查閱與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的文件、資料，檢查現(xiàn)金、實(shí)物、有價(jià)證券，并向有關(guān)單位或者個(gè)人調(diào)查、詢問，獲取證明材料。審計(jì)人員應(yīng)向被調(diào)查者出示工作證件和審計(jì)通知書副本。 3、處理階段 主要是審計(jì)人員對審計(jì)的事項(xiàng)寫出審計(jì)報(bào)告，并須征求被審計(jì)單位的意見，然后由審計(jì)機(jī)關(guān)對審計(jì)報(bào)告及被審計(jì)單位的書面意見進(jìn)行審核，對審計(jì)事項(xiàng)作出評價(jià)，出具審