行政許可法的執(zhí)行現(xiàn)狀及其對策分析——行政許可法實施一周年之際

1、行政許可法的執(zhí)行現(xiàn)狀及其對策分析行政許可法實施一周年之際一.一f旮政府與法沽行政許可iill3itli3t11及其j【=j策分祈行政許可法實施一周年之際口文曉波.胡同澤重慶大學(xué)貿(mào)易與行政學(xué)院.重慶400044行政許可法于2004年7月1日起實施.足世界上第一部以單行法形式頒布的行政許可法.它是我國市場取向的行政審批制度改革的延續(xù)和升華,是政府對經(jīng)濟全球化下公共行政改革的借鑒和回應(yīng)是政府全面履行加入wto承諾的重要舉措它不僅直接影響公民權(quán)利,而且還涉及政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革.關(guān)系國家經(jīng)濟發(fā)展和市場經(jīng)濟體制健全.對我國的經(jīng)濟生活和社會生活產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響,攤進了我國社會主義法治建跬的

2、進程.一,政府在執(zhí)行許可法方面富有成效的工作行政許可法實施近一年來.各級政府在依法行政方面發(fā)生了明顯的變化.取得了顯著效果.推進了依法治國的進程.(一)增強了依法行政觀念.清理了行政許可事項.根據(jù)對依法行政的要求.各級行政機關(guān)對行政許可法進行了學(xué)習(xí),培訓(xùn)和考核.比較全面地掌握了其立法宗旨和內(nèi)容.增強了依法行政的觀念同時.還對行政許可事項作了集中清理針對行政許可主體事項,執(zhí)法依據(jù)和收費等內(nèi)容.廢止了與行政許可法不相符合的許多行政許可事項,公開了需要保留的行政許可事項的條件,程序和期限(二)改進了執(zhí)法1二作程序.出臺了相關(guān)配套制度根據(jù)高效便民的要求,各級行政機關(guān)減少了工作環(huán)節(jié),降低了行政成本,提高

3、了辦事效率.部門之問探索了統(tǒng)一許可程序和集中辦理許可申請的有效途徑.并設(shè)立行政審批服務(wù)大廳.試驗統(tǒng)一代辦,集中辦理,聯(lián)合辦理.如安徽,上海等省市將串聯(lián)審批改為并聯(lián)審批.深圳市推行行政審批一站式服務(wù),網(wǎng)上審批等.同時.各級行政機關(guān)出臺了一些相關(guān)配套制度,如公示制度,檔案管理制度,投訴舉報制度,信息管理制度等(二三)加強了政務(wù)公開建設(shè).設(shè)立了許可投訴機構(gòu)根據(jù)對政務(wù)公開透明的要求.各級行政機關(guān)努力加強了在行政許可事項,依據(jù),條件,數(shù)量,程序,期限等方面的公示建設(shè)和電子政務(wù)的建設(shè)步伐.建立了同上申報和查詢制度.同時.根據(jù)對責(zé)任政府的要求.對實施行政許可的情況進行了檢查,監(jiān)督.有的地l方還設(shè)立了專門的投

4、訴處理機構(gòu).負責(zé)有關(guān)行政許可的投訴,并對舉報人進行獎勵和保密.促進舉報人的積極性和舉報可法實轆近一年采,行業(yè)和中介組蟻建享賠償制度等,賓現(xiàn)制度的有效性.(四)保護了公民信賴利益.壹處了違法收費問腿.根據(jù)對誠信政府的要求,各級行政機關(guān)在保護公民信賴利益方面嘗試依法補償或賠償給公民法人或者其他組織造成的合法利益損失另外,根據(jù)行政許可法對許可收費的規(guī)定.各級行政機戈嚴格查處了亂收費和多收費的問題.一定程度上避免了行政機關(guān)把行政許可作為權(quán)力尋租,搭車收費的手段,防止了腐敗現(xiàn)象的蔓延二,政府在執(zhí)行許可法方面存在的問題行政許可法正式實施以來.各級行政機關(guān)仍然不同程度地存在著違背許可法規(guī)定的行為例如銀川市要

5、求所有從事擦鞋的個體從業(yè)者統(tǒng)一制服;哈爾濱市要求所有拾荒者統(tǒng)一購買價格不菲的車輛等.根據(jù)中國社會調(diào)查所(ssic)通過對廣州等7個城市1500位公眾的電話調(diào)查顯示.73%的被訪者反映未感受到法案實施后的變化.57%的被訪者認為法案實施未達到預(yù)想的效果,而且差距很大】.行政許可法執(zhí)行以來暴露了許多亟待解決的問題:(一)思想認識仍有差距.觀念轉(zhuǎn)變尚待時日行政許可法的實施導(dǎo)致了審批范圍和審批權(quán)力的大量削減.公共權(quán)力的削弱,根本利益的觸動,領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的加重,減少了尋租等腐敗現(xiàn)象的發(fā)e.使得習(xí)慣于管字當(dāng)頭的行政機關(guān)及工作人員產(chǎn)生了抵觸情緒.怕失去審批權(quán),影響本單位發(fā)自身利益等.這些潛在的不良思想阻礙了行政

6、許可法的順利實施,需要在較長時期內(nèi)解決思想意識方面的差距.加政府各級機熒依法行政的進程(二)清理工作不夠平衡.遺留問題需要解決做好清理1:作是貫徹實施行政許可法的重點任務(wù),但是.自下而l的清理方式,使得下級政府公布清理結(jié)果后.l級政府才公布保留,取消或調(diào)整的行政許可項目.同時,職能部門還存在瞞報,漏報,錯報許-可事項的現(xiàn)象.甚至把已經(jīng)取消的權(quán)力改頭換面再行登臺如收容審查制度的終結(jié)使得執(zhí)法部門把原屬收容對象的人員送去勞教導(dǎo)致勞動教養(yǎng)案件大量增加.另外.在一些行政許可事項被取消后,后續(xù)丁作沒有跟上,在短時間內(nèi)存在了管理真空,一定程度上造成丁管理脫和混亂.收稿日期:2o05507作者簡介:文曉波(j

7、972一),男,四川南充人,重慶太學(xué)貿(mào)易與行政學(xué)院行政管理學(xué)碩士研究生.研究方向為行政管理,城市發(fā)展與城市管理;胡同澤(j爭5一),男,四川樂山人.重廢大學(xué)貿(mào)易與行政學(xué)院副教授,碩士生導(dǎo)師,研究方向為行政管理,城市經(jīng)濟研完衰兜=跨,胡同澤:行政許可法的執(zhí)行現(xiàn)狀及(三)許可權(quán)限劃分模糊.法定職權(quán)有待理順.行政許可設(shè)定存在失衡21.首先,有些許可沒定條件籠統(tǒng).行政機關(guān)可能會根據(jù)自身的利益說某個行業(yè)涉及公共健康安全,從而創(chuàng)造出種種許可.其次.有些行政許可設(shè)定權(quán)在行政許可法體系中放得過低.第三,行政許可事項設(shè)定程序不平衡.例如技術(shù)立法沒有得到應(yīng)有重視和運用.許可事項的產(chǎn)生缺乏嚴格的專業(yè)論汪和審查程序這

8、就需要我們加強職極法定,許可法定方面的一作否則,行政許可設(shè)定條件和標(biāo)準(zhǔn)的隨意性和缺乏可操作性,會給行政機關(guān)j二作人員權(quán)力尋租留下可乘之機(四)部門銜接沒有理順,制度統(tǒng)一尚待完善,不同行政機關(guān)之間制度的統(tǒng)一性還比較差,部分措施的合理性也有待論征有些部門為了爭奪行政許可事項的權(quán)利.不愿意加強與其它部門之間的協(xié)調(diào)和合作.不愿意聯(lián)合辦理,導(dǎo)致了多頭管理.使得申請人在申請時間和申濤空間l受到諸多障礙,不利于對被許可人的統(tǒng)一,有效地監(jiān)督和管理,沒有體現(xiàn)行政許可的便民原則和監(jiān)督原則.(五)行政成本驟然加大.補償問足匿亟待解決行政機關(guān)實施行政許可和對行政許可事項進行監(jiān)督檢查以及向申請人提供許可申請格式文本不得

9、收費.所需經(jīng)費應(yīng)由本級財政予以保障因此.土地,房產(chǎn),建設(shè),規(guī)劃等部門大量的文本經(jīng)費及相關(guān)費用成了政府財政的不小的負擔(dān)另外.因政府違法實施行政許可給公民,法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損害也需要補償,賠償.北京市行政許可法實施情況網(wǎng)上調(diào)查顯示.老百姓參與網(wǎng)l投票最多的問題除了.行政許可公開以及服務(wù)態(tài)度外,對行政機關(guān)依法補償問題也是老百姓關(guān)注的重要問題(六)電予政務(wù)相對滯后.政務(wù)公開需要jjil強.政務(wù)公開還沒有形成完備的制度各地區(qū)各級行政機關(guān)電子政務(wù)建沒的情況不平衡,信息的共享,交流和更新很不夠,難適應(yīng)現(xiàn)代社會信息化的要求.距離充分實現(xiàn)公民知情權(quán)有很大差距另一方面.行政許可法實施后,雖然一些行政

10、機關(guān)也積極按照許可法的要求舉行聽證,提供條件保障公民參與和表達意見.但是.在聽證程序等方面還是存在很多問題,需要進一步努力地嚴格依照許可法的規(guī)定保障聽證制度的落實(七)違法收費依然存在,落實規(guī)定還需努力目前各級行政機關(guān)還存在違法收取費用的現(xiàn)象.有的美其名日籌集辦公經(jīng)費,解決人員福利等,有的通過以事業(yè)單位或者社會團體的名義收費,也有的是改換名義重新登臺進行收費行政許可收費的過多過濫是造成或促進行政許可過多過濫的原兇之一.因此,嚴格落實行政許可法的規(guī)定.必須對制止亂收費和多收費問題予以關(guān)注.必須設(shè)法解決違法收費的現(xiàn)實問題.(八)自律監(jiān)管缺乏力度,腱全機制迫在眉睫.行政許可法規(guī)定:通過行業(yè)組織和中介

11、機構(gòu)能夠自律解決的.不需要設(shè)定行政許可但是.國內(nèi)行業(yè)組織和中介機構(gòu)大多是半官方性質(zhì)的準(zhǔn)政府組織.是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物,缺乏行業(yè)和社會誠信.同時.法律沒有界定行業(yè)組織和中介機構(gòu)相應(yīng)的職能和權(quán)力范圍.也沒有完善的法規(guī)制約其行為行業(yè)組織和中介機構(gòu)建設(shè)的滯后和缺乏健全的約束機制.違背了行政許可法實施良好的愿望,成了政府職能轉(zhuǎn)變的瓶頸三,對政府在執(zhí)行許可法方面的建設(shè)性意見法律從紙面上落實到實踐中還有很漫長的路耍走各級政府要加強學(xué)習(xí)和貫徹行政許可法,切實維護相對人的臺法權(quán)益.促進政府職能轉(zhuǎn)變,建設(shè)法治政府.(一)抓好干部隊伍法治觀念鍵設(shè).提高全體公民法律意識水平.公民吖以法無明令禁止即可為:對于政府來說.

12、卻必須法無明令授權(quán)即不可為要克服法律法規(guī)宣傳學(xué)習(xí)中的形式主義傾向.解決干部隊伍中對行政許可法的錯誤認識,提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識水平.同時,要在廣大行政相對人中深人宣傳行政許町法.形成行政許可法實施的強大群眾基礎(chǔ).行政相對人知曉行政許可法,有較強的法律意識,就能對行政行為進行合法性的評判,并對違法行為及時地揭發(fā)抵制.從而制約和規(guī)范政府行政行為(二)建立政府綜合辦讕機構(gòu).解決共同面臨的難飚.各級政府要充分考慮到行政許可法實際操作中的困難,及時建立一個臨時性的行政許可綜合調(diào)部門.完善統(tǒng)一辦理,聯(lián)合辦理,集中辦理的便民服務(wù)制度;同時,綜合協(xié)調(diào)部門要對普遍性,共同性和規(guī)律性的問題進行跟蹤研究,提h行之有

13、效的方案,以保證本地區(qū)的行政許可法的順利實施,提高依法行政的水平.否則,許可的沒定機關(guān)和實施機關(guān)不能很好地把握陵法的精神,導(dǎo)致法律的原則性規(guī)定流于形式.(三)制定和完善許可配套制度,闞和統(tǒng)?相關(guān)法律規(guī)定首先,各級各部門要結(jié)合本地區(qū),本部ij的實際.制定出詳細的實施細則.建立,健全從受理申請到作出決定的一系列的各有關(guān)具體工作制度.完善有關(guān)_i_作規(guī)程其次.各級政府要積極推動相關(guān)制度的配套建設(shè),以最大限度地發(fā)揮行政許可法實施的綜合效應(yīng).如行政許可受理制度,告知制度,公示制度,審查與決定制度,監(jiān)督檢查制度,責(zé)任追究制度等配套制度最后,改變現(xiàn)在的立法體制由政府部門草擬法規(guī)變?yōu)橐陨鐣薪闄C構(gòu)主體的多機構(gòu)

14、聯(lián)合立法.并參照國外盛行的委托立法和招投標(biāo)立法體制.將法律草案的擬訂更多地交由科研機構(gòu)和專家學(xué)者,以避免法律草案中濃重的行政監(jiān)管色彩(四)加強信息公開制度建設(shè),加快電子政務(wù)立法步伐陽光是最好的防腐劑.首先+要盡快出臺信息公開法,明確公開信息的范圍,標(biāo)準(zhǔn)程序和法律責(zé)任.以及行政相對人的救濟請求權(quán)利等.其次.要建立健全主動公開和依申請公開制度,政務(wù)公開評議制度和政務(wù)公開責(zé)任追究制度.應(yīng)當(dāng)讓社會公眾廣泛知曉或參與的事項,要及時主動向社會公開.組織人民群眾對政務(wù)公開的內(nèi)容是否真實,準(zhǔn)確,全面.時間是否及時.程序是否符合規(guī)定,制度是否落實到位等進行洋議對工作不力,搞形式主義的,要嚴肅批評,限期整改;對弄

15、虛作假,侵犯群眾民主權(quán)利,損害群眾合法利益,造成嚴重后果的,要嚴肅查處.再次,加強電子政務(wù)立法,推行電子政務(wù)建設(shè).美國,el本和韓國等通過立法推進了電子政務(wù)建設(shè),使其更加標(biāo)準(zhǔn)化,系統(tǒng)化,更具快捷性,安全性和保密性.(五)加強行業(yè)和中介組織建設(shè).推進政府部門職能轉(zhuǎn)變我國的行業(yè)和中介組織在管理體制和運行機制等方面帶有明顯的計劃經(jīng)濟痕跡.與政府有千絲萬縷的聯(lián)系.首先,要避免行業(yè)組織和中介機構(gòu)帶有濃厚的官,一方色彩,成為準(zhǔn)政府組織,成為政府違法收取費用的具;其次,耍扶持,發(fā)展,規(guī)范和監(jiān)督行業(yè)組織和中介機構(gòu).對調(diào)整過程巾產(chǎn)啦的矛盾和問題進行及時的協(xié)調(diào)和解決.提高它們的自律能力,服務(wù)水平和人員素質(zhì).再次.

16、要清理行政機關(guān)與事業(yè)單位之間的行政許町委托關(guān)系l4.行政許可法規(guī)定行政機關(guān)實施行政許n】_不能授權(quán)給事業(yè)單位,而行政處罰法規(guī)定行政機關(guān)實施行政處罰可以授權(quán)給事業(yè)單位因此,耍清理并理順行政機關(guān)與事業(yè)單位之間的行政許可委托關(guān)系,(六)嚴格執(zhí)行收贊規(guī)定.完善政府財政體制首先.要防止行政機關(guān)通過巾介組織和機構(gòu)違法收贊米解決辦公經(jīng)費,人員福利等問題,考慮通過鍛行收墩一定數(shù)額以上的許可贊.各級行政機關(guān)在編制年度財政預(yù)算時.要考慮本機關(guān)實施行政許可所需經(jīng)費,并耍求財政部門做出相應(yīng)的安排其次,各級政府要不斷創(chuàng)新財政管理體制.在政府財政收支管理上,經(jīng)濟較為發(fā)達的省區(qū)已走在前列如廣東大部分地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)了收支兩條線

17、.公務(wù)員統(tǒng)一發(fā)放工資,并莊傘省幾個地級以上市實行同庫集巾支付制度.這樣.由于行政許可收益納入統(tǒng)收范疇.消除了審批收入放在小金庫自行支配的可能性.因此,無利可圖的亂收費亂審批將m此失去內(nèi)在動力.(七)建立完善許町聽證制度,促進民主法制建設(shè)進程我國的聽證制度起步較晚,法律依據(jù)不足,應(yīng)用范圍過窄.相關(guān)配套措施不成熟.要制定具體的行歧許可聽證辦法.通過規(guī)定周密,完善的聽證程序限制行政許可的設(shè)定范圍通過聽證,社會公眾就可以對行政許可事項的設(shè)定過程及其行政機關(guān)的許可行為進行監(jiān)督.同時,積極推進行政程序法的出臺,以保證行政主體的基本行政行為有詳盡的規(guī)定,并對所有的行政行為的基本原則和基本程序有具體而嚴格的限

18、制.保障非法行政許可得到及時糾正.(八)加強公民信賴利益保護,推動國家賠償法律建設(shè)我國的信賴保護制度還很不齊備,行政補償制度的建立和完善任重道遠無論是許可的設(shè)定或?qū)嵤?還是許町的變更,撤消,廢止許可,政府都不得以無節(jié)制的公共利益為理由而無視個體利益的實現(xiàn).行政許可法沒有對補償標(biāo)準(zhǔn)和啟動程序予以明確規(guī)定.給實際的操作帶來了難度.造成了良好的制度設(shè)汁流于形式另外.國家的賠償制度還存在范圍過窄,標(biāo)準(zhǔn)過低,難于實施等問題.要結(jié)合行政許可法的有關(guān)規(guī)定,嘗試創(chuàng)建與法典并行的能夠適應(yīng)客觀現(xiàn)實變化的活的判例法.啟動國家賠償程序,修改國家賠償法的有關(guān)規(guī)定.包括補償?shù)脑瓌t范圍,程序,標(biāo)準(zhǔn)等方面.解決和完善同家賠償

19、的法律依據(jù),爭政府與法浩(九)強化行政監(jiān)督制約機制.促進官員問責(zé)制有效性造設(shè)要在權(quán)力層級體系和公民權(quán)利與公共權(quán)力之州建立起多向度的,互相制約和監(jiān)督的立面平臺.首先.要加強權(quán)力機關(guān),專門機關(guān),行政機關(guān)內(nèi)部,黨和民主黨派,社會酬體,人民群眾和新聞輿論的監(jiān)督以及司法監(jiān)督.其次,違法實施行政許可的官員行為責(zé)任法制化國家治理需要明確責(zé)任法制化.對非法出臺行政許可直接責(zé)任人的耍采取懲罰措施:要完善行政復(fù)議制度;要制定人大監(jiān)督法,行政程序法,新聞監(jiān)督法,公民舉報法,政務(wù)公開法等以法制權(quán),建立及時有力,速高效的稽查懲處機制再次,要采取有效措施.建立考核評價機制.使官員行為責(zé)任具體化.如政府工作評議h行政許hr法實施情況的一票否決制,主管領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)辦人員的連帶責(zé)任制等.(十)改革現(xiàn)行行政訴訟制度.解決司法審判獨盤問髓抽象行政行為是否可訴,非具體行政行為的直接受害人是否能對抽象行政行為提起訴訟,是人治和法治的重要分水嶺.抽象行政行為不可訴,給違法的抽象行政行為大開方便之門,使行政權(quán)力大于法律.導(dǎo)致權(quán)大于法.人治大干法治.耍修改現(xiàn)行行政訴訟法,引入抽象行政行為訴訟機制,賦予公民對抽象行政行為的起訴權(quán)和人民法院的兜案權(quán),有效地遏制濫發(fā)紅頭文件的歪風(fēng).同時,解決司法和審判獨立的問題,使