淺析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)地結(jié)構(gòu)性矛盾與對(duì)策研究——以河北省為例

1、淺析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)地結(jié)構(gòu)性矛盾與對(duì)策研究以河北省為例作者：李錫英危紅英牛麗華論文關(guān)鍵詞:農(nóng)地關(guān)系結(jié)構(gòu)性矛盾土地經(jīng)營權(quán)市場流轉(zhuǎn)農(nóng)村社會(huì)保障 論文摘要:針對(duì)80年代初期以來土地承包關(guān)系衍生出各種農(nóng)地關(guān)系的結(jié)構(gòu)性矛盾如人地利益矛盾、農(nóng)田基本建設(shè)中的公益和私利矛盾、分散經(jīng)營與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的矛盾等，本文認(rèn)為，集體經(jīng)營不是現(xiàn)階段農(nóng)民自主自愿的選擇，土地私有化則有“農(nóng)村貧困空間轉(zhuǎn)移”的風(fēng)險(xiǎn)后果，唯有實(shí)行土地經(jīng)營權(quán)的市場流轉(zhuǎn)及發(fā)展完善相關(guān)農(nóng)村社會(huì)保障才是契合現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。 我國農(nóng)村土地家庭承包應(yīng)劃分為兩個(gè)歷史階段:第一階段自農(nóng)村土地家庭承包開始至2004年，是農(nóng)民對(duì)家庭承包地的

2、有償使用階段，農(nóng)業(yè)繼續(xù)為工業(yè)化發(fā)展提供積累;第二階段2005年以后至今，是農(nóng)民對(duì)家庭承包地的無償使用階段。國家全部免除了農(nóng)業(yè)稅，并逐年增加農(nóng)民種地補(bǔ)貼。家庭承包地演變?yōu)檗r(nóng)民就業(yè)和生活的保障。農(nóng)村土地家庭承包，適應(yīng)上世紀(jì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的客觀要求，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)力的迅猛發(fā)展，在廣大農(nóng)民擺脫貧困過程中發(fā)揮了積極效應(yīng)。但是隨著近年來我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深入，農(nóng)地關(guān)系中出現(xiàn)一系列的結(jié)構(gòu)性矛盾，并成為制約農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。 一、土地承包衍生的農(nóng)地關(guān)系的結(jié)構(gòu)性矛質(zhì) (一)人地利益矛盾 1、承包地剛性不變和家庭人口不斷變動(dòng)導(dǎo)致的人地利益矛盾。以河北為例，1983年至今，農(nóng)村家庭承包

3、地基本沒變，農(nóng)村新生人約口1600萬，死亡人口約850萬。家庭承包地剛性不變和人口彈性變動(dòng)的結(jié)果，在農(nóng)村形成了兩類家庭:一類家庭人多承包地少，一類家庭人少承包地多。家庭承包地演變?yōu)檗r(nóng)民的勞動(dòng)、生活及社會(huì)保障功能后，人地背離衍生的人地利益矛盾更加突出。 2、土地承包法本身的矛盾導(dǎo)致的人地利益矛盾解決空間狹窄。一方面土地承包法規(guī)定土地承包權(quán)30年不變，反對(duì)“增人增地、減人減地”;另一方面它又規(guī)定農(nóng)戶是承包權(quán)主體，有依法平等地行使承包土地的權(quán)利，也可以自愿放棄承包土地的權(quán)利，這又賦予了農(nóng)戶“增人增地、減人減地”的權(quán)利訴求，這二者是相互矛盾的。 (二)農(nóng)田水利基本建設(shè)矛盾 土地家庭承包后農(nóng)田水利基本建

4、設(shè)存在著三個(gè)方面的問題:一是原有坑塘渠壩、管道、揚(yáng)水站無人管護(hù)，設(shè)施毀壞嚴(yán)重;二是沖毀的農(nóng)田、河道、田間道路無人修護(hù);三是農(nóng)田水利建設(shè)無規(guī)劃、無統(tǒng)籌及無管理。 問題產(chǎn)生的直接原因是:農(nóng)田水利基本建設(shè)要占用土地，土地承包時(shí)沒有預(yù)留該項(xiàng)建設(shè)用地，修塘建渠打井筑壩只能紙上談兵。其次水利設(shè)施管護(hù)勞動(dòng)用工無法統(tǒng)籌，多數(shù)農(nóng)村缺乏集體資產(chǎn)，村委會(huì)無法籌措農(nóng)田水利基本建設(shè)資金，農(nóng)田水利基本建設(shè)、改造工作因資金短缺而無法進(jìn)行。第三農(nóng)田水利基本建設(shè)需兼顧國家、集體、農(nóng)戶三方面的利益，要宏觀統(tǒng)籌，但是在土地家庭分散經(jīng)營的基礎(chǔ)上，不可能形成統(tǒng)籌農(nóng)田水利基本建設(shè)的科學(xué)決策。 (三)分散經(jīng)營與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的矛盾 土地家庭

5、承包經(jīng)營形成了農(nóng)戶多田、土地細(xì)碎、經(jīng)營分散的普遍現(xiàn)象。土地分散經(jīng)營，從勞動(dòng)力的使用方面看，增加了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的投入量;從農(nóng)業(yè)機(jī)械化的方面看，不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用。上述兩個(gè)原因，致使部分農(nóng)村已有的機(jī)械化農(nóng)機(jī)具利用率不足30%，人工勞動(dòng)排擠機(jī)械化使用。 家庭分散經(jīng)營必然限制農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，不利于在農(nóng)村貫徹經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益相統(tǒng)一的整體綜合效益原則。使農(nóng)村只能在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍內(nèi)打轉(zhuǎn)。事實(shí)上，我國農(nóng)村自上世紀(jì)80年代初期，經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)短期突發(fā)性發(fā)展后，從80年代末期至今中國農(nóng)業(yè)一直是處于整體緩慢發(fā)展?fàn)顟B(tài)。 農(nóng)地關(guān)系結(jié)構(gòu)性矛盾衍生出兩個(gè)問題:農(nóng)村難以擺脫傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的侄桔;農(nóng)民對(duì)土

6、地的粗放、掠奪性經(jīng)營，嚴(yán)重威脅土地安全。 二、解決中國農(nóng)地關(guān)系結(jié)構(gòu)性矛質(zhì)的厲史探索 (一)集體經(jīng)營不是現(xiàn)階段農(nóng)民自主自愿的選擇 土地家庭承包分散經(jīng)營衍生的中國農(nóng)地關(guān)系結(jié)構(gòu)性矛盾，能否通過農(nóng)業(yè)集體化的路子解決，我們對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行了實(shí)際調(diào)查，涉及河北十一個(gè)地市近百個(gè)農(nóng)村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民以家庭為本，家庭承包經(jīng)營符合現(xiàn)階段廣大農(nóng)民的意愿和價(jià)值觀念，改變這一經(jīng)營的方式，影響農(nóng)民心里安定、影響農(nóng)民生產(chǎn)積極性;另一方面，各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)普遍缺位，從物質(zhì)基礎(chǔ)、組織結(jié)構(gòu)到經(jīng)營人才普遍缺乏，集體承擔(dān)不起統(tǒng)一經(jīng)營的擔(dān)子;集體經(jīng)營的分配問題難以合理解決，吃大鍋飯、平均主義的問題有可能再度發(fā)生，公社化時(shí)期生產(chǎn)發(fā)展緩慢的

7、歷史亦可能重演。 但在調(diào)研中我們也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對(duì)集體化經(jīng)營深感憂慮，對(duì)規(guī)模化經(jīng)營卻很有認(rèn)同感。他們都普遍意識(shí)到規(guī)模化經(jīng)營可以節(jié)約勞動(dòng)力，增加勞動(dòng)效率，可以讓自己有更多的時(shí)間和精力投入到非農(nóng)就業(yè)中去。對(duì)相當(dāng)多的農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)似乎已經(jīng)不是主業(yè)，而僅僅是生活和就業(yè)的保障。 (二)土地私有化更不適合我國農(nóng)村發(fā)展實(shí)際 國家和集體如果失去土地的所有權(quán)，就將永遠(yuǎn)喪失對(duì)土地使用權(quán)的控制。其一，土地私有必然實(shí)現(xiàn)土地買賣自由，買賣雙方無法保證“農(nóng)耕地性質(zhì)不變”。其二，農(nóng)民是否愿意種地，取決于種地收益，當(dāng)種地收益低又可以自由休耕的情祝下，休耕一荒地一非農(nóng)耕地一轉(zhuǎn)為商用地，這一套運(yùn)轉(zhuǎn)過程更難以控制。其三，當(dāng)農(nóng)民擁有了對(duì)

8、土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)，意味著農(nóng)民擁有了土地的完全支配權(quán)，農(nóng)民同時(shí)擁有了在自己的地盤上建住宅、建廠房、建商店的自由。土地私有化、土地買賣合法化、土地使用自由化。是同一鏈條中同生共長的三個(gè)環(huán)節(jié)，由此必然導(dǎo)致土地向少數(shù)人手里集中，結(jié)果是形成土地大戶和失地家庭對(duì)立的兩極。一個(gè)農(nóng)民家庭，只要在農(nóng)村有地，種地收入再低，農(nóng)村也可以養(yǎng)活他們;一個(gè)農(nóng)民家庭，一旦失去了土地，就失去了養(yǎng)活他們的基本條件。失地農(nóng)民由于農(nóng)村缺乏了生存條件，只得向外尋找生存空間。在存在城鄉(xiāng)差異較大的今天，向城市轉(zhuǎn)移成為必然，結(jié)果是“空間貧困平移”。貧困人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移不同于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移生產(chǎn)力和勞動(dòng)要素，向城鎮(zhèn)輸入建設(shè)

9、力量。貧困轉(zhuǎn)移則不同，這些在農(nóng)村缺少生存條件的貧困人口，缺乏在城鎮(zhèn)的發(fā)展空間和就業(yè)技能，為了謀生，這個(gè)群體中會(huì)衍生出種種不安定的社會(huì)因素，影響社會(huì)和諧。 以上歷史探索表明，我們解決中國目前農(nóng)地關(guān)系結(jié)構(gòu)性矛盾的決策空間不可能是無限的，它既受到“路徑依賴，發(fā)展原理的制約，要求我們尊重現(xiàn)有的七地家庭承包關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，又要克服士地分散經(jīng)營的弊端，在具體舉措上有新的突破，在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的新發(fā)展。 三、解決中闖農(nóng)地關(guān)系結(jié)構(gòu)性矛質(zhì)的戰(zhàn)略選擇 中共央央2009年一號(hào)文件中提出了三項(xiàng)工作:集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作;土地家庭承包經(jīng)營權(quán)屬證書落實(shí)到農(nóng)戶;設(shè)立統(tǒng)一的永久基本農(nóng)田保護(hù)標(biāo)志

10、，基本農(nóng)田落實(shí)到地塊、標(biāo)注在土地承包經(jīng)營權(quán)登記證書上。這是穩(wěn)定土地承包關(guān)系的法律保證。是解決現(xiàn)階段農(nóng)地關(guān)系結(jié)構(gòu)性矛盾的立足點(diǎn)。 根據(jù)中央一號(hào)文件精神以及我們多年農(nóng)村調(diào)研的實(shí)際，我們認(rèn)為現(xiàn)階段解決中國農(nóng)地關(guān)系矛盾的戰(zhàn)略選擇應(yīng)包括如下幾點(diǎn)考慮: (一)化解農(nóng)地關(guān)系結(jié)構(gòu)性矛盾的前提和基礎(chǔ) “農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)”。農(nóng)業(yè)要安天下，農(nóng)村要穩(wěn)定，首先是土地要穩(wěn)定。從實(shí)踐來看，農(nóng)村土地家庭承包關(guān)系發(fā)展到今天，受現(xiàn)實(shí)條件的制約，重新變動(dòng)導(dǎo)致的問題可能比要解決的問題還要多。如果不考慮現(xiàn)實(shí)制約因素，盲目調(diào)整現(xiàn)有上地承包關(guān)系，勢必造成滿足了小部分人的利益，傷害了大多數(shù)農(nóng)戶的利益，激發(fā)出一系列新的農(nóng)村矛盾，

11、導(dǎo)致現(xiàn)有農(nóng)村穩(wěn)定局面失衡。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，在相關(guān)決策上要嚴(yán)禁隨意調(diào)整土地承包關(guān)系，堅(jiān)決禁止和糾正違法收回農(nóng)民承包土地的行為。無償占用他人的家庭承包地要依法退還;對(duì)自愿放棄土地承包的農(nóng)戶，原則上在同一承包期內(nèi)不得再重新進(jìn)行承包，但對(duì)生活無著的返鄉(xiāng)農(nóng)民要提供臨時(shí)救助或納入農(nóng)村低保，要做到統(tǒng)籌兼顧切實(shí)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭承包關(guān)系，是解決農(nóng)地關(guān)系結(jié)構(gòu)性矛盾的前提和基礎(chǔ)。 (二)化解農(nóng)地關(guān)系結(jié)構(gòu)性矛盾的戰(zhàn)術(shù)手段 1.逐步完善相關(guān)社會(huì)保障體系建設(shè)。農(nóng)地矛盾看似是一個(gè)矛盾，但實(shí)質(zhì)上是矛盾群，它既是農(nóng)村諸多矛盾的累積結(jié)果，也是進(jìn)一步解決諸多矛盾的關(guān)節(jié)點(diǎn)。而農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，在某種意義上是解

12、決農(nóng)地關(guān)系矛盾的外圍工程，伴隨農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移以及土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民必將面臨更多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、教育保險(xiǎn)等等，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史欠賬，我國農(nóng)村的社會(huì)保障制度嚴(yán)重落后于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，客觀上需要社會(huì)保障體系的支持，以免后顧之憂?？紤]到農(nóng)村承包地占有不等，享有國家補(bǔ)貼不均的問題，就要在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等社會(huì)保障體系方面下功夫，在統(tǒng)籌建立農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制過程中予以解決，實(shí)施無承包地農(nóng)民補(bǔ)償或補(bǔ)貼。補(bǔ)償無承包地人口不傷害他人利益，有利于農(nóng)村和諧穩(wěn)定。這是土地延包后續(xù)完善工作中需要統(tǒng)籌兼顧的內(nèi)容。 2.解決農(nóng)田水利基本建設(shè)中公益和私利的矛盾。公益和

13、私利的矛盾是經(jīng)濟(jì)學(xué)中一個(gè)典型悖論。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯曾經(jīng)提到“公用地悲劇”，由于人的利益算計(jì)本性，公共物品的使用總是存在搭便車的現(xiàn)象，而公共物品的提供對(duì)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展又是必須的。就農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)而言，只有國家和政府才能夠通過農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移支付政策，大量投資并加大監(jiān)管力度，完善相關(guān)立法，實(shí)現(xiàn)國家、集體、農(nóng)戶利益兼顧，在土地經(jīng)營權(quán)市場流轉(zhuǎn)過程中，逐步解決農(nóng)田基本建設(shè)、維護(hù)等問題。比如就投資、維護(hù)費(fèi)用等問題通過政府出資、集體管理、農(nóng)戶出勞力等協(xié)議解決實(shí)際問題。 (三)化解農(nóng)地關(guān)系結(jié)構(gòu)性矛盾的戰(zhàn)略途徑 只有進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，才能與家庭人口變動(dòng)相適應(yīng);才能化解農(nóng)村普遍存在的“人多地少”和“人少地多”矛盾;才能使分散經(jīng)營向集中化、規(guī)?；较虬l(fā)展;才能改善農(nóng)田基本建設(shè)長期投入薄弱的局面;才能從根本上解決農(nóng)村中國農(nóng)地