江蘇省農(nóng)村信用社扶貧小額貸款的運行機(jī)制分析

1、江蘇省農(nóng)村信用社扶貧小額貸款的運行機(jī)制分析郝彬 劉偉 胡宇摘 要:2001年來，江蘇省農(nóng)村信用社通過積極探索實踐，初步實現(xiàn)了扶貧小額貸款的政策性與市場化的有機(jī)結(jié)合，走出了一條扶貧小額貸款的可持續(xù)發(fā)展的新途徑。本文將就江蘇省農(nóng)村信用社扶貧小額貸款的實施背景，主要特點，發(fā)放管理方式，取得的效果，目前存在的不足進(jìn)行初步分析。關(guān)鍵詞: 農(nóng)村信用社 扶貧小額貸款 隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，金融機(jī)構(gòu)作為獨立經(jīng)營的市場主體，日益注重貸款風(fēng)險與效益，要求農(nóng)戶在貸款時提供擔(dān)?；虻盅海拗屏素毨мr(nóng)戶獲得貸款的機(jī)會。要解決這個問題，當(dāng)務(wù)之急是探索和建立貧困農(nóng)戶進(jìn)入信貸市場的機(jī)制，讓具有還貸能力的貧困農(nóng)戶能夠及時從金融機(jī)構(gòu)

2、獲得發(fā)展生產(chǎn)所需的信貸支持，從而實現(xiàn)脫貧致富。一、扶貧小額貸款在江蘇的歷史沿革上個世紀(jì)90年代中期，江蘇省主要通過財政貼息的方式，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)向貧困農(nóng)戶發(fā)放扶貧小額貸款。各級財政對全省1000多個貧困村每年貼息4000余萬元，平均每個貧困村大約可以得到貼息4萬元。但是在實踐中遇到幾個問題:一是由于符合貸款條件的貧困農(nóng)戶較少，每年財政貼息資金節(jié)余較多，沒有達(dá)到利用貼息資金引導(dǎo)小額到戶扶貧貸款投放的目的；二是財政貼息資金在下?lián)苓^程中，存在層層截留的現(xiàn)象，不能完全將貼息資金落實到貧困農(nóng)戶；三是扶貧資金的管理成本較高，為了防止擠占挪用，每年需要花費大量的人力物力督查扶貧貼息資金的到位情況。從1998年

3、起，江蘇省將幾年來結(jié)余的財政扶貧貼息資金改作扶貧小額貸款擔(dān)保資金，為農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社發(fā)放貧困農(nóng)戶扶貧小額貸款提供擔(dān)保，以引導(dǎo)和促進(jìn)扶貧小額貸款的發(fā)放。貸款項目由有關(guān)縣政府扶貧辦公室選定，金融機(jī)構(gòu)按照選定的項目發(fā)放扶貧小額貸款。這種方法保證了扶貧小額貸款到村到戶，在促進(jìn)貧困農(nóng)戶運用信貸資金脫貧解困方面發(fā)揮了積極作用。但是，這種方法仍然造成貸款責(zé)任不落實，金融部門積極性不高，貸款農(nóng)戶還款意愿不強(qiáng)，扶貧小額信貸擔(dān)保資金沉淀較多，難以循環(huán)，不能實現(xiàn)扶貧小額貸款的可持續(xù)運轉(zhuǎn)。 從2001年起江蘇省改變了扶貧小額貸款的發(fā)放和管理辦法，以省農(nóng)村信用聯(lián)社的組建為契機(jī)，將小額扶貧貸款的發(fā)放全部移交給農(nóng)村信用

4、社辦理，通過利益和風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制實現(xiàn)扶貧小額貸款的優(yōu)化管理。經(jīng)過五年來的實踐，基本實現(xiàn)了扶貧小額貸款的良性循環(huán)，在扶貧小額貸款的可持續(xù)發(fā)展方面探索了一條適合國情的新途徑。二、江蘇省農(nóng)村信用社扶貧小額貸款的主要特點本研究獲南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院資助 課題編號：2005-09（一）貸款對象突出扶持貧困農(nóng)戶。扶貧小額貸款的發(fā)放范圍限于省、市、縣包干幫扶的1025個貧困村。具體對象的選定必須是貧困村有勞動能力、遵紀(jì)守法、信用好、有小型省產(chǎn)經(jīng)營項目、收入處于中等以下水平的貧困農(nóng)戶。實際操作時，農(nóng)村信用社根據(jù)縣扶貧辦提供的貸款備選農(nóng)戶名冊，自主調(diào)查，自主發(fā)放。（二）擔(dān)保資金管理專戶存儲。擔(dān)保資金是扶貧小額

5、貸款得以實施的基礎(chǔ)，提供資金擔(dān)保降低了金融機(jī)構(gòu)對貧困農(nóng)戶發(fā)放貸款的風(fēng)險，調(diào)動了金融機(jī)構(gòu)對貧困農(nóng)戶發(fā)放貸款的積極性。由農(nóng)村信用社根據(jù)擔(dān)保資金的規(guī)模1：3投放扶貧小額貸款。（三）優(yōu)惠政策突出向貧困農(nóng)戶傾斜?，F(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)村信用社貸款利率可在人民銀行規(guī)定的基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)再上浮50%。而扶貧小額貸款必須按人民銀行規(guī)定的同檔次基準(zhǔn)利率執(zhí)行，不得上浮。對按期歸還貸款的農(nóng)戶，還可享受50%的貼息。（四）組織領(lǐng)導(dǎo)突出發(fā)揮協(xié)調(diào)小組作用?？h鄉(xiāng)兩級黨委政府和金融、財政以及扶貧等部門組成協(xié)調(diào)小組，建立工作班子，負(fù)責(zé)扶貧小額貸款協(xié)調(diào)和管理工作。具體制定工作方案，協(xié)調(diào)擔(dān)保資金及時到位，幫助貧困農(nóng)戶選定生產(chǎn)經(jīng)營項目，審查、

6、確定貸款金額，建立貸款農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)檔案，監(jiān)督貸款的正常使用，督促農(nóng)戶按期歸還貸款本息。三、江蘇省農(nóng)村信用社扶貧小額貸款的發(fā)放管理方式（一）是規(guī)范管理，切實為貧困農(nóng)戶提供資金扶持。嚴(yán)格篩選扶持對象。扶持對象確定后，要在村內(nèi)張榜公布，接受群眾監(jiān)督，并填列貸款備選農(nóng)戶名冊，報縣扶貧小額貸款協(xié)調(diào)小組審查。按季上報貸款情況。農(nóng)村信用社對扶貧小額貸款的借據(jù)專夾保管，按季向縣扶貧辦上報貸款發(fā)放、收回和逾期等情況?？h扶貧辦建立臺賬。根據(jù)臺賬名單進(jìn)行實地核查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。（二）選準(zhǔn)項目，專款專用，嚴(yán)格控制控制扶貧小額貸款的使用范圍。在實際工作中，按照“放得出、收得回、有效益”的原則，堅持以市場為導(dǎo)向，以效益為

7、中心，優(yōu)化扶貧資金配置，重點支持貧困農(nóng)戶發(fā)展“短、平、快”的“種、養(yǎng)、加”等項目。這些項目是經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)賴以生存的主要產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)的基礎(chǔ)，各地農(nóng)村信用社根據(jù)各自的區(qū)域特點，分別支持不同的種養(yǎng)業(yè)基地，使經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的種養(yǎng)加工業(yè)逐步由粗放型向集約型轉(zhuǎn)化。（三）規(guī)范運作，確保扶貧小額貸款安全收回。扶貧工作是一項政治任務(wù)，同時為確保這項工作的連續(xù)運轉(zhuǎn)，又必須保持較高的貸款回收率。因此，規(guī)范運作是抓好扶貧小額貸款管理的關(guān)鍵。在貸款投向上，要求農(nóng)村信用社應(yīng)將扶貧小額貸款用于幫助貧困農(nóng)戶發(fā)展糧棉油和多種經(jīng)營生產(chǎn)，不得投向于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施工程，也不得用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大型項目。在貸款發(fā)放上，要求農(nóng)村信用社

8、根據(jù)扶貧辦提供的備選農(nóng)戶名單，自主調(diào)查發(fā)放，并確保貸款收回。改變了以往由扶貧辦指定貸款對象，農(nóng)村信用社只負(fù)責(zé)具體操作的模式；在貸款貼息上，要求簡化手續(xù)，在農(nóng)民還貸時就能將貼息資金返還給農(nóng)戶。財政擔(dān)保資金是扶貧小額貸款得以實施的核心與靈魂，加強(qiáng)對財政擔(dān)保資金的管理，是農(nóng)村信用社做好扶貧小額貸款管理工作的一項重要內(nèi)容。各地信用社將財政擔(dān)保資金與其他扶貧資金分戶存儲，保證其?？顚Ｓ?，對從擔(dān)保資金賬戶扣收后又收回的逾期貸款本息及時存儲到擔(dān)保資金專戶上。對財政擔(dān)保資金按定期一年存款利率付息，基本解決了貼息資金的來源。（四）是加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保扶貧政策落到實處。省扶貧辦每年組織財政、金額等部門對扶貧小額貸

9、款的實施情況進(jìn)行兩次檢查，深入村組農(nóng)戶進(jìn)行走訪，了解扶貧小額貸款的發(fā)放對象、發(fā)放程序、利率執(zhí)行、貼息操作以及補(bǔ)貼資金的管理等情況。通過檢查基層扶貧辦和金融機(jī)構(gòu)的賬冊單據(jù)，促使扶貧小額貸款的每項政策落實到位。四、江蘇省農(nóng)村信用社扶貧小額貸款的實施績效（一）加快了貧困戶脫貧步伐。小額扶貧貸款與支持的對象主要是江蘇省重點幫扶的1025個貧困村中處于中等收人以下水平的貧困農(nóng)戶；支持的項目主要是貧困戶的“種、養(yǎng)、銷”、“短、平、快”增收項目，其風(fēng)險小收益快。通過扶貧小額貸款資金的“輸血供氧”，加快了貧困戶脫貧步伐，戶均年收入增加1500多元。同時，50%的財政貼息也大幅度降低了扶貧戶生產(chǎn)成本。（二）扶貧

10、小額貸款的發(fā)放也為信用社創(chuàng)造了一定的經(jīng)濟(jì)利潤，拓展了業(yè)務(wù)空間，實現(xiàn)通過市場途徑運作小額扶貧貸款的政策目標(biāo)。貧困地區(qū)的農(nóng)村信用社通過經(jīng)營小額扶貧貸款，在堅持市場化運作的前提下，可以實現(xiàn)保本微利，改進(jìn)這些地區(qū)農(nóng)村信用社的經(jīng)營狀況，發(fā)揮農(nóng)村信用社作為農(nóng)村金融主力軍的作用。在承辦小額扶貧貸款過程中，只要貸款對象定位正確，貸款管理責(zé)任落實，不僅沒有影響小額扶貧貸款的發(fā)放及經(jīng)營，還有助于改善農(nóng)村信用社的經(jīng)營狀況。 （三）扶貧小額貸款的可持續(xù)發(fā)展密切了信用社與農(nóng)戶之間的關(guān)系。由于扶貧小額貸款在發(fā)放過程中，按照“扶貧到村，幫扶到戶”的要求，信用社把扶貧小額貸款資金直接送到了貧困戶手中，貧困農(nóng)戶不用為生產(chǎn)資金犯

11、愁，增收有項目，資金有保障，深感農(nóng)村信用社在為他們辦實事，辦好事，從而密切了信用社與農(nóng)戶之間的關(guān)系。五、江蘇省農(nóng)村信用社扶貧小額貸款存在的不足（一）扶貧貸款風(fēng)險責(zé)任與信用社所承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)不對稱。按有關(guān)文件規(guī)定，一方面要求農(nóng)村信用社發(fā)放扶貧小額貸款收回率達(dá)92%以上，另一方面又嚴(yán)格限制農(nóng)村信用社發(fā)放扶貧小額貸款范圍，確保在備選名單之內(nèi)，如果貸款收回率低于90%(比如遇到自然災(zāi)害等不可抗力因素形成)，其損失50%又要由農(nóng)村信用社自行承擔(dān)，這顯然有失公平，信用社出了力，盡了義務(wù)，還要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)損失和責(zé)任。 （二）財政擔(dān)?；鹋c經(jīng)濟(jì)薄弱村貧困戶資金需求不對稱。以盱眙縣信用聯(lián)社為例：從1998-2002

12、年，省財政累計撥給盱眙擔(dān)?；?42.5萬元，而盱眙55個經(jīng)濟(jì)薄弱村人均收人2000元以下的達(dá)7708戶，而7708戶一年需要資金投人1387萬元，擔(dān)?；鹬徽夹枨罅?4.5%，遠(yuǎn)不能滿足貧困戶資金需求。 （三）農(nóng)村信用社發(fā)放扶貧小額貸款承擔(dān)稅賦與義務(wù)不對稱。扶貧貸款實行的是基準(zhǔn)利率，一方面信用社收入減少(基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上少上浮部分)，另一方面減少的收入無補(bǔ)償。而在此基礎(chǔ)上，相關(guān)的營業(yè)稅及附加、地方基金等占實現(xiàn)收人的6%以上，與農(nóng)村信用社自身經(jīng)營的稅賦同步，這顯然對農(nóng)村信用社經(jīng)營帶來了較大的影響。六、政策建議（一）建議中央、省從財政預(yù)算中增加擔(dān)保基金數(shù)額，以滿足經(jīng)濟(jì)薄弱村貧困農(nóng)戶的資金需求，加快

13、經(jīng)濟(jì)薄弱村經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，提高農(nóng)村信用社支持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的資金實力。（二）政府要為農(nóng)村信用社創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。政府要樹立“扶貧也要講效益的觀念”，結(jié)合實際，動態(tài)優(yōu)化，提高扶貧貸款的使用效率。農(nóng)村信用社管理小額到戶扶貧貸款后，其法人地位和經(jīng)營原則沒有發(fā)生任何變化，地方政府要一如既往地支持信用社的工作，特別是在清收小額到戶扶貧貸款方面，要發(fā)揮更大的作用（三）探索風(fēng)險保障機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)村信用環(huán)境。扶貧小額貸款因自然災(zāi)害等不可抗力的風(fēng)險損失和因執(zhí)行基準(zhǔn)利率而形成收入減少數(shù)，由國家財政給予彌補(bǔ)；國家對政策性扶貧貸款實現(xiàn)利息免征各種稅收；努力營造信用政府，創(chuàng)建信用企業(yè)，培養(yǎng)農(nóng)戶信用觀念，打造農(nóng)村信用擔(dān)保體系，建立有利于分散農(nóng)村信貸風(fēng)險的避險渠道，為金融支持“三農(nóng)”發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和